Энергетических проектов

§ 1. Правовое регулирование природопользования

при реализации энергетических проектов

Рассмотренные в предыдущей главе особенности правового регулирования природопользования касались в основном базовых, природных объектов - вод, леса, недр. Но рассматривать традиционные отрасли природоресурсного права в отрыве от энергетических проблем, следовательно, рационального использования недр, энергосбережения, энергетической политики в целом невозможно. В конечном счете эффективность экономической, экологической, социальной политики зависит в определяющей степени от энергетической стратегии государства. Модернизация экономики предполагает структурные изменения, создание институтов развития, ломку традиционных теорий общественного производства.

С этой позиции правовое воздействие на модернизационную политику со стороны природопользования представляет собой сложный процесс осуществления правовой действительности в конкретной обстановке и конкретной правовой доминанте, обусловленной особенностями самого предмета правового регулирования. Например, мы не можем в силу скорости происходящих перемен в полной мере представить основные контуры новой биотехнологии, информационных технологий. Именно по причине быстрых и часто малопредсказуемых последствий научно-технических инноваций право обязано специфическими средствами стимулировать модернизацию экономики, создавая юридический "скелет" модернизации.

Проблемы охраны окружающей среды и рационального природопользования в топливно-энергетическом комплексе не новы для юридической науки, хотя и имеют важное значение. Этими вопросами занимались такие видные исследователи, как М.И. Васильева, П.Г. Лахно, А.К. Голиченков и др. По мнению М.И. Васильевой, энергетика как система видов деятельности, преобразующих природные ресурсы в энергию, решающим образом зависит от количественных, видовых, качественных характеристик природных ресурсов и законодательно установленных условий их использования. Соответственно, природоресурсное законодательство сопровождает функционирование всех отраслей энергетики и на всех ее стадиях - от добычи первичных энергоресурсов до транспортировки (передачи) электрической энергии. Важным лимитирующим фактором развития топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК) выступают правовые требования, направленные на охрану окружающей среды. Они формулируются в законодательстве как общие, распространяющиеся на любые экологически значимые виды хозяйственной деятельности, и специальные, адресованные субъектам энергетической деятельности <1>. М.И. Васильева считает, что природоресурсные условия развития энергетики определяются законодательством об использовании земли, недр, вод, лесов, которое рассматривает нужды энергетики в числе видов и целей природопользования. Объекты горнодобывающей, нефте- и газодобывающей промышленности располагаются на землях промышленности. Для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта предоставляются земельные участки для размещения нефте- и газопроводов, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта. Также земельное законодательство рассматривает территории, занятые трубопроводами, в качестве земель транспорта в составе категории земель специального назначения.

--------------------------------

<1> См.: Васильева М.И. Охрана окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе (организация правового регулирования) // Энергетика и право. Вып. 2 / Под ред. П.Г. Лахно. М., 2009. С. 296 - 308; Она же. Природоресурсные факторы энергетики в российском законодательстве. М., 2010.

Правовой режим земельных участков, предоставленных для размещения энергетических объектов, определяется законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Следует заметить: правовые режимы земельных участков, занимаемых объектами ТЭК, весьма разнообразны. Это объясняется нахождением их в составе различных категорий земель, а также пространственными характеристиками самих объектов.

Существует проблема отграничения земель энергетики, занятых гидроэлектростанциями, от земель водного фонда. Согласно п. 2 ч. 1 ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Поэтому на практике возможны трудности с отнесением данных земельных участков к той или иной категории.

Субъектами прав на землю первого подвида являются организации и предприятия, осуществляющие строительство и эксплуатацию гидроэлектростанций, атомных станций и других электростанций, а субъектами прав на землю второго подвида - организации и предприятия, осуществляющие строительство и эксплуатацию линий энергетических сетей и связи. Земельные участки предоставляются им в постоянное (бессрочное) пользование и во временное пользование на период строительства. Трассы электросетей и линий связи зачастую прокладывают вдоль существующих сетей, дорог, границ полей севооборота.

Порядок предоставления земель для нужд энергетики (для строительства и последующего функционирования энергетических предприятий) характеризуется также следующими особенностями. В связи с тем что строительство (тем более функционирование) ТЭЦ, АЭС, гидроэлектростанций и других энергетических предприятий, как правило, осуществляется очередями, выделение земельных участков тоже происходит поочередно: сначала для строительства первой очереди, затем по окончании строительства первой очереди (а это иногда определяется несколькими годами) выделяются земли и для строительства второй очереди и т.д. До начала функционирования энергетического предприятия земельный участок выделяется дирекции его строительства. Именно дирекция выступает в начальной стадии субъектом права пользования земельным участком, выделенным для будущего энергетического предприятия.

Наиболее распространенными энергетическими объектами являются воздушные линии электропередачи, поэтому определение размера земельных участков для этих целей приобретает особое значение. Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, установлены Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003 г. N 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.

Земельное и природоресурсное законодательство составляет важнейший сегмент правового регулирования деятельности топливно-энергетического комплекса. По мнению М.И. Васильевой, земельная и другие природоресурсные отрасли права, регулирующие отношения по использованию и охране земли и иных природных ресурсов как основы жизни и деятельности, являются самостоятельными правовыми отраслями, включающими в себя и все нормы, регулирующие земельные и природоресурсные отношения в целях обеспечения деятельности объектов ТЭК. Такого рода цели имеют значение функциональных задач и в этом смысле характеризуют лишь отдельные, хотя и, безусловно, важные, направления действия правовых норм, не переходящих при этом в энергетическое законодательство как условную интеграцию нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности по признаку секторальной (хозяйственной) общности сферы существования регулируемых ими отношений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Васильева М.И. Природноресурсовые факторы энергетики в российском законодательстве.

К числу базовых законов, обеспечивающих правовое регулирование энергетики, включая использование природных и энергетических ресурсов, относятся в первую очередь Закон РФ "О недрах", Федеральные законы от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <1>, от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>, от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" <3>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

<2> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

<3> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.

На реализацию предусмотренных Энергетической стратегией требований энергосбережения и энергоэффективности при использовании энергетических ресурсов направлен Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Согласно данному Закону под энергосбережением понимается реализация организационных, правовых, технических, технологических, экономических и иных мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг). Энергетическая эффективность - характеристика, отражающая отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к их затратам, произведенным в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю.

Для достижения энергоэффективности и энергосбережения проводится энергетическое обследование, включающее сбор и обработку информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об их объеме, показателях энергетической эффективности, выявления возможности энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте. Для выполнения названных работ заключается энергосервисный договор (контракт), предметом которого является осуществление исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов заказчика.

Для правового регулирования использования природных и энергетических ресурсов актуальна проблема совершенствования различных отраслей законодательства, посредством которых осуществляется правовое обеспечение топливно-энергетического комплекса. Такая проблема, в частности, существует в контексте совершенствования земельного законодательства. Согласно подп. 1 и 2 п. 6 ст. 90 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки, в том числе для размещения нефте-, газо- и иных трубопроводов, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта; установления охранных зон.

Регулирование земельных отношений, связанных с размещением объектов, в частности трубопроводного транспорта, осуществляется нормами Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и другими нормативными правовыми актами. В связи с установлением разных форм собственности на земельные участки, в том числе частной, и распространением на земельные правоотношения норм гражданского законодательства на практике при необходимости приобретения земельных участков в целях размещения объектов транспорта возникают проблемы, связанные с определением цены. Кроме того, необходимо урегулировать вопросы определения конкретных сроков согласования землеотвода, возможных оснований отказа в предоставлении земельного участка, а также связанные с порядком расчета компенсаций (ущерба) при изъятии земель для целей размещения объектов транспорта, в том числе с порядком отчуждения земельных участков для государственных нужд.

Применительно к Закону РФ "О недрах" нерешенными остаются следующие проблемы:

- соблюдение требований, стимулирующих полную и комплексную отработку месторождений путем вовлечения в разработку глубоких горизонтов и прилегающих залежей;

- введение института конкурсов на право пользования недрами с инвестиционными условиями;

- обеспечение получения государством всего объема геологической информации, имеющейся у пользователя недр;

- уточнение и конкретизация порядка досрочного прекращения права пользования недрами;

- санкционирование возможного отступления от уровней добычи полезных ископаемых, установленных лицензией и (или) техническим проектом на разработку месторождения полезных ископаемых (в пределах, предусмотренных проектом на разработку).

Для правового регулирования использования природных и энергетических ресурсов в ТЭК необходимо принятие Закона "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" в целях создания правовых основ экономических отношений в сфере нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей промышленности, включая вопросы транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки. Законопроектом предусматриваются следующие права и обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в указанной сфере:

- обязанность по развитию организациями нефтяного комплекса базовых проектов в сферах добычи, переработки и транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки;

- право изменения объемов добычи нефтяного сырья в зависимости от складывающейся на рынке ценовой конъюнктуры;

- обязанность публичного раскрытия организациями нефтяного комплекса перечня информации о своей деятельности;

- обязанность по выполнению требований в области охраны окружающей среды и обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации нефтедобывающих производств, объектов переработки и транспортировки нефтяного сырья и продуктов его переработки;

- право доступа (включая подключение) организаций, осуществляющих добычу и переработку нефти, к магистральным нефте- и нефтепродуктопроводам и др.

Правовое обеспечение использования природных и энергетических ресурсов для нужд населения и экономики в контексте Энергетической стратегии требует совершенствования и других законов и подзаконных нормативных правовых актов.

Для обеспечения использования природных и энергетических ресурсов, освоения сырьевой базы ТЭК, реализации других положений Энергетической стратегии, касающихся энерго- и ресурсосбережения, энергетической и экологической эффективности и т.д., важное значение имеют нормативно-правовые, налоговые, институциональные и иные условия.

Не менее важным и существенным условием реализации положений Энергетической стратегии в части использования природных и энергетических ресурсов для нужд населения и экономики является их оценка во взаимосвязи с другими основными документами стратегического и программно-целевого планирования. В первую очередь необходимо учитывать взаимосвязи в исследуемом контексте с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, а также Долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 года. Это обусловлено тем, что цели и этапы реализации Энергетической стратегии, включая использование природных и энергетических ресурсов, должны исходить из общей экономической и социальной стратегии государства. Кроме того, положения Энергетической стратегии должны быть увязаны с отраслевыми стратегиями и планами развития, в том числе в природоресурсной сфере, а также отдельных отраслях энергетики (газовой, нефтяной, атомной отраслях, электроэнергетике).

Применение системного комплексного подхода при анализе Энергетической стратегии позволяет оценить реальные условия использования природных и энергетических ресурсов для нужд населения и экономики, определить эффективность законодательно закрепленных механизмов реализации поставленных целей и задач в рамках данного направления, а также обосновать предложения по их совершенствованию.

Как показывает анализ Энергетической стратегии и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, их положения в области энергетики являются взаимосвязанными. В Концепции признается необходимость укрепления потенциала российского топливно-энергетического комплекса, его модернизации, развития ресурсной базы и инфраструктуры. Так же как и Энергетическая стратегия, Концепция базируется на взаимосвязи природоресурсной, экономической, социальной и экологической составляющих развития государства, признании энергетической отрасли в числе базовых отраслей промышленности, занимающей ключевые позиции в развитии экономики и обеспечении благополучия населения, необходимости обеспечения ресурсосбережения, энергоэффективности и безопасности топливно-энергетического комплекса. Так, среди направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития в Концепции предусматривается переход от экспорта первичных сырьевых и энергетических ресурсов к экспорту продукции их глубокой переработки.

В числе приоритетов социальной и экономической политики выделена экологическая составляющая - развитие экологически чистых способов производства энергии.

В Концепции предусматривается целый комплекс мер, в том числе затрагивающих область энергетики, направленных на выполнение задачи обеспечения соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения и формирование комфортной городской среды и среды сельских поселений. К таким мерам отнесено внедрение ресурсосберегающих технологий и создание условий для более широкого использования малой энергетики и возобновляемых видов топливно-энергетических ресурсов.

Энергетическая составляющая нашла отражение и в основных направлениях обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека, указанных в Концепции. Например, экология производства должна достигаться за счет поэтапного сокращения уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников, в том числе за счет расширения использования возобновляемых источников энергии. В рамках данного направления предусмотрено стимулирование процессов модернизации производства, ориентированных на снижение энерго- и материалоемкости, а также сокращение и вторичное использование отходов, разработка и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергии, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов этих производств, сдерживание объемов антропогенной эмиссии парниковых газов.

В Концепции определены цели и показатели государственной политики в области атомной энергетики, других базовых отраслях промышленности - энергетического, нефтегазового, горно-металлургического комплексов и проч. При этом в числе задач развития энергетического комплекса, в частности, указаны:

- расширение масштабов и повышение эффективности добычи и переработки нефти, газа и угля;

- реализация мер стимулирования энергосбережения: стимулирование использования предприятиями всех отраслей экономики возобновляемых источников энергии, а также экологически и энергоэффективных технологий.

Среди показателей, достижение которых обеспечивается принятием таких мер, названы, например:

- создание дополнительного энергетического потенциала развития;

- снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду не менее чем на 20% к 2015 г.

В большей степени положения Энергетической стратегии в части использования энергетических природных ресурсов для развития экономики и нужд населения согласуются с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в части целей, задач и направлений развития отдельных отраслей ТЭК, в которых отражена и экологическая составляющая. Так, одной из целей государственной политики в сфере электроэнергетики является увеличение эффективности производства, передачи и потребления электроэнергии на основе новейших высокоэффективных экологически чистых технологий.

В Концепции поставлены задачи, направленные на достижение цели надежного обеспечения потребителей страны электроэнергией и теплом, в том числе осуществление поэтапного сокращения уровня воздействия на окружающую среду объектов электроэнергетики за счет внедрения наилучших экологически безопасных мировых технологий при строительстве новых и реконструкции существующих предприятий электроэнергетики.

Государственная политика в нефтегазовом комплексе в большей степени ориентирована на использование энергетических ресурсов наряду с экономическими ориентирами в целях развития сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличения доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса. В числе приоритетных направлений развития нефтегазового комплекса указаны:

- реализация перспективных проектов строительства трубопроводов;

- стимулирование инвестиций в разработку месторождений и развитие транспортной инфраструктуры;

- формирование и развитие новых крупных центров добычи нефти и газа;

- разработка месторождений на шельфе;

- повышение эффективности использования энергетических ресурсов в отраслях экономики;

- стимулирование внедрения перспективных технологий добычи и переработки нефти и газа;

- стимулирование использования природного газа в качестве моторного топлива;

- развитие переработки газа в жидкое моторное топливо.

Для использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе имеют значение и положения Концепции в сфере природопользования.

Основной целью в сфере природопользования для России, обладающей уникальным природным потенциалом, является реализация конкурентных преимуществ за счет сохранения качества, повышения эффективности использования природных ресурсов и сокращения негативного воздействия на окружающую среду. Как было показано выше, данная цель реализуется в энергетических отраслях экономики.

В Энергетической стратегии и Концепции имеются и другие взаимосвязанные положения, имеющие важное значение для обеспечения рационального и эффективного использования природных и энергетических ресурсов в целях экономического и социального развития Российского государства в целом и отдельных регионов. Реализация Энергетической стратегии, включая использование природных и энергетических ресурсов, должна осуществляться в рамках утвержденных программных документов. Кроме того, положения Энергетической стратегии в данном направлении необходимо оценить в соответствии со Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р <1>. Цели, задачи, этапы Стратегии ориентированы и на энергетику как одну из приоритетных отраслей экономики, требующих перевода на инновационный путь развития. В Стратегии, в частности, указывается необходимость опережающего развития отдельных специфичных направлений научных исследований и технологических разработок, включая экологически чистую энергетику.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 216.

В рамках содействия инновационному развитию секторов экономики первоочередное внимание должно уделяться внедрению лучших доступных технологий, экономии ресурсов, повышению экологичности производства и уровня переработки сырья, переходу на современные виды сырья и топлива, а также развитию энергетики, основанной на использовании альтернативных и возобновляемых источников энергии, что должно стать важнейшим фактором инновационного развития в смежных секторах и экономики в целом. Важным инструментом решения задач модернизации сырьевых секторов станут инновационные программы крупных компаний государственного сектора, технологические платформы в энергетической сфере.

Существенное значение для рационального и эффективного использования природных и энергетических ресурсов имеют Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. N 494-р <1>, Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 1039-р <2>, и ее согласование с положениями Энергетической стратегии.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1637.

<2> СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3399.

В числе основных целей государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования указаны:

- обеспечение воспроизводства и эффективного освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан;

- организация рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в интересах нынешних и будущих поколений граждан РФ.

Геологическая отрасль неразрывно связана с деятельностью отраслей, осуществляющих добычу, первичную переработку, транспортировку и реализацию минерального сырья, использование минерального сырья производителями энергии, т.е. также имеющих непосредственное отношение к ТЭК. Соответственно, Стратегия развития геологической отрасли направлена на стимулирование геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования и содержит для достижения этих целей комплекс правовых, организационных, финансовых и других мер.

Не менее важным условием обеспечения использования природных и энергетических ресурсов для нужд экономики и населения является взаимосвязь и согласованность положений Энергетической стратегии и Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Такая взаимосвязь прослеживается лишь в общих положениях. Так, одной из задач государственной политики в области экологического развития в Основах указано обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий.

При решении данной задачи предусмотрено использование следующих механизмов:

- формирование эффективной, конкурентоспособной и экологически ориентированной модели развития экономики, обеспечивающей наибольший эффект при сохранении природной среды, ее рациональном использовании и минимизации негативного воздействия на окружающую среду;

- внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;

- учет абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду при государственном регулировании природоохранной деятельности и планировании мероприятий по охране окружающей среды, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям.

Несомненно, указанные задача и механизмы, обеспечивающие ее выполнение, должны в полной мере распространяться на ТЭК.

§ 2. Особенности правового регулирования размещения

объектов энергетики на землях лесного фонда

Земли лесного фонда - это самая большая категория земель, они занимают площадь более половины территории страны. Подавляющее большинство лесов произрастает на землях лесного фонда. Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8 ЛК РФ), поэтому большая часть лесов составляет собственность Российской Федерации.

Довольно часто возникает необходимость прокладки различных коммуникаций (линий электропередачи, нефтепроводов, газопроводов) на территории земель лесного фонда, в связи с чем возникает ряд правовых проблем при осуществлении данной деятельности. Так, при строительстве линейных объектов уничтожаются леса, поэтому уменьшается лесопокрытая площадь, соответственно, ухудшается экологическая ситуация в регионе.

К объектам энергетики согласно ст. 44, 45 ЛК РФ относятся прежде всего водохранилища, иные искусственные водные объекты, гидротехнические сооружения, специализированные порты, а также линейные объекты (линии электропередачи, связи, трубопроводы, дороги и другие линейные объекты). Линейными объектами являются также иные линейные элементы организации территории: полевые и магистральные дороги, лесополосы, инженерные коммуникации (газопроводы, ЛЭП и др.), отдельные границы участков, зон и т.д. Эти объекты могут размещаться на местности в виде прямых, кривых и ломаных линий. Они характеризуются протяженностью, шириной, координатами начальных, промежуточных и конечных точек <1>.

--------------------------------

<1> См.: Нагаев Р.Т. Недвижимость: Энцикл. словарь. Казань, 2003. С. 156.

Правовое регулирование отношений по строительству объектов энергетики осуществляется Лесным кодексом РФ, Федеральным законом "Об охране окружающей среды", Земельным, Водным кодексами РФ, Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2003 г. N 486 "Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети" <1>, Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 г. N 223 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов" <2> и другими нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3276.

<2> См.: Российская газета. 2011. 24 авг.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" содержит общие правила регулирования отношений, направленных на охрану окружающей среды. Согласно ст. 34 Закона размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация объектов энергетики, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Законодательством установлены определенные последствия нарушения природоохранного законодательства при строительстве объектов энергетики. Если в процессе размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации объектов энергетики будут нарушены природоохранные требования, по решению судебных органов такая деятельность может быть приостановлена (ч. 2 ст. 34 Федерального закона "Об охране окружающей среды") <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (постатейный). М., 2009.

Согласно действующему Лесному кодексу РФ в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. для строительства этих объектов энергетики не требуется переводить земли лесного фонда в земли промышленности и специального назначения. Данное правило существенно упрощает порядок строительства объектов энергетики на землях лесного фонда, поскольку в этом существует потребность, но значительно усиливает причинение вреда окружающей природной среде, поскольку при строительстве, как правило, происходит безвозвратное уничтожение лесов.

Исходя из своего целевого назначения земли лесного фонда не должны использоваться для сооружения линейных объектов. Необходимо обеспечить баланс между интересами граждан (правом граждан на благоприятную окружающую среду) и потребностями энергетики. В этом вопросе следует найти компромисс между различными интересами. Как представляется, целесообразно строить объекты энергетики на землях лесного фонда при отсутствии иных вариантов размещения объектов энергетики. К сожалению, в законодательстве данный вопрос практически не урегулирован. Косвенно запрет на строительство объектов энергетики в защитных лесах содержится лишь в ч. 5 ст. 102 ЛК РФ: в защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Однако данная норма не взаимосвязана с другими нормами этого Кодекса. Так, ч. 2 ст. 106 ЛК РФ прямо разрешает строить объекты энергетики даже в ценных лесах: в ценных лесах запрещается размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений. Аналогичная норма содержится в п. 3 ч. 21, ст. 107 ЛК РФ применительно к особо защитным участкам леса.

Таким образом, в законодательстве не содержатся требования о выборе альтернативных вариантов сооружения объектов энергетики на других категориях земель. А это необходимая мера для охраны лесов, особенно защитных.

Единственной природоохранной мерой, установленной в нормативных правовых актах, является требование использовать в целях строительства линейных объектов прежде всего нелесные земли, а при отсутствии на лесном участке таких земель - участки невозобновившихся вырубок, гарей, пустырей, прогалины, а также площади, на которых произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Такое требование установлено в ч. 5 Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 г. N 223. Из данного акта исключена норма, имеющая природоохранный характер: в охранных зонах линий электропередачи и линий связи (за исключением кабельных линий) в целях снижения ущерба лесам и окружающей среде должны создаваться компенсационные посадки деревьев и кустарников высотой, не приводящей к нарушению безопасной работы линейных объектов. Она содержалась в не действующем в настоящее время Приказе Министерства сельского хозяйства РФ от 5 февраля 2010 г. N 28 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2010. 7 мая.

Необходимо различать понятия "землепользование" и "лесопользование". Землепользование имеет другую природу по сравнению с лесопользованием, и их не следует смешивать и тем более подменять.

Лесной кодекс РФ предусматривает возможность осуществления деятельности по созданию объектов энергетики на землях лесного фонда в двух формах: использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов (ст. 44), а также использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов (ст. 45). Данные виды использования лесов являются видами землепользования, осуществляемыми на землях лесного фонда <1>. Это вытекает из сущности землепользования, которое осуществляется на землях всех категорий.

--------------------------------

<1> См.: Быковский В.К. Использование лесов в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2009; Он же. Понятие использования лесов по Лесному кодексу РФ // Актуальные проблемы российского права. С. 147 - 152; Крассов О.И. Право пользования землями государственного лесного фонда // Советское государство и право. 1978. N 2. С. 131.

К видам землепользования, осуществляемым на землях лесного фонда, следует отнести виды использования лесов, при которых используются в первую очередь полезные свойства земли. К видам лесопользования относятся такие виды использования лесов, при которых извлекаются материальные и нематериальные блага, создаваемые лесом как особым природным объектом.

Возведение объектов энергетики на землях лесного фонда относится к строительству, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры (п. 3, 4 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ). При этом строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускаются в случаях, определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель (ч. 2 ст. 21 ЛК РФ). Однако в законодательстве данные случаи не установлены.

Поскольку данные виды использования лесов разрешено осуществлять на землях лесного фонда, не требуется осуществлять перевод земель лесного фонда в земли иных категорий для нужд энергетики.

Земельный кодекс РФ предусматривает специальную категорию земель для размещения объектов энергетики - земли энергетики. В соответствии с ч. 2 ст. 89 ЗК РФ в целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики могут предоставляться земельные участки для размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов, а также для размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

Для обеспечения деятельности организаций, осуществляющих строительство, реконструкцию и эксплуатацию указанных объектов, ч. 2 ст. 89 предусмотрена возможность установления охранных зон с особым режимом использования этих территорий. Порядок установления таких охранных зон для отдельных видов объектов и использования соответствующих земельных участков установлен Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1220.

В соответствии с нормами Лесного кодекса РФ земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, подлежат рекультивации (ч. 6 ст. 21). Исходя из данной нормы можно сделать вывод, что объекты нелесной инфраструктуры, в том числе линии электропередачи и гидротехнические сооружения, носят временный характер, однако чаще всего они возводятся на длительный срок.

Особенность использования земель лесного фонда для нужд энергетики заключается в том, что данная деятельность не является основной на данной категории земель. Земли лесного фонда не предназначены для строительства и эксплуатации объектов энергетики, это противоречит назначению земель лесного фонда. Их целевое назначение состоит в сохранении лесов. При строительстве, например, водохранилищ происходит затопление участков леса. Поэтому представляется, что необходимо установить в нормативном порядке ограничение на осуществление строительства объектов энергетики на землях лесного фонда.

В соответствии со ст. 9 ЛК РФ для строительства объектов энергетики лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам на следующих титулах: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками (ч. 2 ст. 45 ЛК РФ).

Для строительства объектов энергетики лесные участки предоставляются в пользование в основном на основании договора аренды лесных участков. Как отмечает А.Ю. Пуряева, определение конкретного титула пользования лесным участком затруднено из-за имеющихся противоречий земельного и специального законодательства о газоснабжении <1>. На практике лесные участки для данных нужд предоставляются главным образом на основании договора аренды.

--------------------------------

<1> См.: Пуряева А.Ю. Научно-практический комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2010. С. 96.

Согласно ч. 1 ст. 72 ЛК РФ по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных ст. 25 ЛК РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 71 ЛК РФ к договору аренды применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Тем самым Лесной кодекс РФ устанавливает приоритет своих норм в регулировании арендных отношений.

Существенной особенностью рассматриваемого договора является его целевой характер. Вид использования лесов обязательно указывается в заключенном договоре. Арендодателем выступает соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления. Ограничений по субъектному составу лиц, которые выступают арендаторами, Лесной кодекс РФ не устанавливает.

В качестве общего правила в Лесном кодексе РФ установлено, что договор аренды лесного участка заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора (ч. 1 ст. 74). Однако порядок заключения договора аренды лесного участка для нужд энергетики обладает следующей значимой особенностью: он заключается без проведения аукционов (ч. 3 ст. 74 ЛК РФ). Это облегчает использование лесов для потребностей энергетики, сокращает сроки строительства соответствующих объектов.

Особенностью договора аренды лесного участка является его срочный характер. При использовании лесов для рассматриваемых нужд он заключается на срок до 49 лет, а для использования лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов - от 1 года до 49 лет (ч. 3 ст. 72 ЛК РФ).

В соответствии с Лесным кодексом РФ срок договора аренды лесного участка законодателем ограничен только минимальными и максимальными пределами (ч. 3 ст. 72). Сроки аренды, выходящие за пределы, устанавливаются по соглашению сторон <1>.

--------------------------------

<1> См.: Константинов П.Ю. Договор аренды лесных участков // Арбитражные споры. 2011. N 4.

Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 мая 2009 г. по делу N А21-5802/2008 суд удовлетворил иск об урегулировании разногласий, возникших при заключении договора аренды лесного участка в части установления срока его действия, поскольку в соответствии с Лесным кодексом РФ данный договор аренды заключается на срок от 10 до 49 лет и арендодатель согласен предоставить лесной участок в аренду на минимальный (10-летний) срок <1>.

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "Гарант". Также см.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 ноября 2009 г. по делу N А26-460/2009. Доступ из СПС "Гарант".

Подлежащий передаче в аренду лесной участок должен быть индивидуализирован путем описания в договоре сведений о лесном участке, в том числе о его площади, местоположении и границах, кадастровом номере. Кроме того, к договору прилагается кадастровая карта (план), которая является неотъемлемой частью договора.

Согласно ч. 2 ст. 72 ЛК РФ объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 4.1 Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" до 1 января 2015 г. допускается предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета, за исключением случаев предоставления лесных участков в целях использования лесов для осуществления рекреационной деятельности. При предоставлении гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда, не прошедших государственного кадастрового учета, осуществляется их государственный учет. В данном случае проектирование лесных участков происходит в соответствии с ст. 69 ЛК РФ.

Использование лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов на землях лесного фонда является одним из наиболее распространенных случаев (по терминологии Лесного кодекса РФ) для нужд энергетики. Строительство линейных объектов следует отличать от их эксплуатации. На практике часто возникает вопрос: необходимо ли заключать договор аренды для эксплуатации линейного объекта? На него сложно получить однозначный ответ. Поскольку в Лесном кодексе РФ не содержится правило о необходимости заключать договор аренды для вышеуказанной цели, можно сделать вывод: необходимости в заключении данного договора нет. Кодекс лишь устанавливает обязанность предоставить лесной участок для целей строительства линейных объектов на праве аренды или на другом праве в ч. 2 ст. 45. Рубки древесины под линиями электропередачи осуществляются без предоставления лесных участков в заявительном порядке.

В целях обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации линейных объектов, в том числе в охранных зонах линейных объектов, осуществляется использование лесов для проведения выборочных и сплошных рубок деревьев, кустарников, лиан без предоставления лесных участков (ч. 4 ст. 45 ЛК РФ) и, соответственно, без заключения каких-либо договоров. Данное правило Лесного кодекса РФ обосновывается исследователями. Как отмечается в литературе, поскольку размещение линейных объектов лишь частично ограничивает права собственника земельного участка, на котором они расположены, оформление аренды на такие земельные участки нецелесообразно <1>. Арбитражная практика подтверждает эти выводы.

--------------------------------

<1> См.: Мосенков А. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

На практике органы государственной власти субъектов РФ требуют от собственников линейных объектов заключать договор аренды лесного участка на земельные участки, находящиеся под линейными объектами. С данным решением многие из собственников не согласны, поскольку это возлагает дополнительные обязанности на них и требует дополнительных расходов (например, по уплате арендной платы). Так, открытому акционерному обществу "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" предписано оформить право пользования для эксплуатации принадлежащих ему линий электропередачи, разработать проект освоения лесов на лесных участках, используемых для линий электропередачи. Акционерное общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительными акта проверки соблюдения лесного законодательства и предписания об устранении нарушения законодательства. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 13 ноября 2010 г. заявление акционерного общества удовлетворено в части отсутствия необходимости заключать договор аренды лесного участка: по ранее действовавшему закону у общества отсутствовала обязанность заключить договор аренды лесных участков и разработать проект освоения лесов под линиями электропередач <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 20 декабря 2011 г. N 9908/11 // Вестник ВАС РФ. 2012. N 4.

Аналогичное дело рассматривал Высший Арбитражный Суд РФ (далее - ВАС РФ) 20 августа 2010 г. и вынес Определение N ВАС-10885/10 по делу N А29-8729/2009: в передаче дела по иску об обязании оформить право аренды лесными участками земель лесного фонда для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано; действующее лесное, земельное и гражданское законодательство не содержит нормы, понуждающие ответчика заключить договор аренды лесного участка <1>.

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "Гарант".

Можно говорить о сформированной правовой позиции Президиума ВАС РФ по данной проблеме. Было принято Определение ВАС РФ от 8 августа 2012 г. N ВАС-1793/12 по делу N А55-1252/2011 о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании незаконным предписания государственного органа в части обязания энергетиков заключить договор аренды на лесные участки по всем объектам, находящимся на территории лесничества. Решением данного суда в передаче дела в Президиум ВАС РФ отказано, поскольку сформированная по данному вопросу правовая позиция Президиума ВАС РФ может являться основанием для постановки вопроса о пересмотре оспариваемых судебных актов по новым обстоятельствам <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Сходное судебное разбирательство было проведено по вопросу оформления договора аренды лесного участка под газопроводом. Определением ВАС РФ от 27 июня 2011 г. N ВАС-7339/11 по делу N А55-19967/2010 <1> в передаче дела по заявлению о признании недействительными предписаний надзорного органа об устранении нарушений лесного законодательства в части, обязывающей заключить договоры аренды лесных участков, используемых под эксплуатацию газопровода, для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано. Удовлетворяя заявление, Суд исходил из того, что законом обязанность оформления отношений в указанной форме не установлена.

--------------------------------

<1> Там же.

Арбитражная практика подтверждает принцип целевого использования лесов: после предоставления лесного участка нельзя менять вид использования лесов. Определением ВАС РФ от 18 августа 2010 г. N ВАС-8333/10 по делу N А78-5141/2009 <1> в передаче дела по иску о признании недействительным договора аренды лесного участка для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано. Отказывая в удовлетворении иска, Суд обоснованно исходил из того, что изменение определенного в договоре вида использования участка на эксплуатацию автодорог без проведения аукциона противоречит требованиям Лесного кодекса РФ и не может быть осуществлено в порядке переоформления ранее заключенного договора аренды.

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "Гарант".

С точки зрения охраны лесов крайне важным является решение вопроса о ширине просеки, которая прокладывается при строительстве линий электропередачи. Чем она больше, тем больше безвозвратно уничтожается деревьев и, соответственно, наносится ущерб окружающей природной среде. Ширина просеки для линий электропередачи определяется в соответствии с требованиями и размерами охранных зон воздушных линий электропередачи, предусмотренными п. "а" приложения к Правилам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" <1>. Данное положение закреплено в п. 8 Приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 10 июня 2011 г. N 223.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1220.

Охранные зоны устанавливаются вдоль воздушных линий электропередачи (далее - ЛЭП) в виде части поверхности участка земли и воздушного пространства (на высоту, соответствующую высоте опор воздушных линий электропередачи), ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних проводов при неотклоненном их положении на различном расстоянии, зависящем от напряжения ЛЭП. Например, при распространенном напряжении 10 кВ устанавливается охранная зона (и, соответственно, вырубается просека такой ширины) шириной 10 м с двух сторон от ЛЭП. Если же напряжение ЛЭП составляет 500 кВ, то ширина охранной зоны составляет 30 м с каждой стороны линии.

Представляется, что полная вырубка всей древесно-кустарниковой растительности (установление просеки) по всей ширине охранной зоны нецелесообразна с точки зрения охраны природы. В пределах охранной зоны следует удалять лишь деревья и кустарники, которые мешают или будут мешать сохранности линии в течение ближайших нескольких лет.

Использование лесов для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов в действующем Лесном кодексе РФ в отличие от Лесного кодекса РФ 1997 г. рассматривается как самостоятельный вид использования лесов. Согласно ст. 44 ЛК РФ данный вид использования лесов, как и при выполнении работ по геологическому изучению недр, осуществляется в соответствии со ст. 21 ЛК РФ.

Специфика правового регулирования данных отношений заключается в том, что к регулированию данных отношений может применяться водное законодательство.

Как и линейные объекты, строящиеся водохранилища, иные искусственные водные объекты, гидротехнические сооружения, специализированные порты не связаны с созданием лесной инфраструктуры. Поэтому по истечении срока их эксплуатации они также подлежат консервации или ликвидации. Земли, которые использовались для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов, подлежат рекультивации (ч. 6 ст. 21 ЛК РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 21 водное законодательство регулирует вопросы консервации или ликвидации гидротехнических сооружений.

В данном случае положения Кодекса противоречат как минимум здравому смыслу. Совершенно очевидно, что в большинстве случаев водохранилища, гидротехнические сооружения, специализированные порты строятся на неопределенный срок. Поэтому правило о рекультивации почти не применяется.

Часть 2 ст. 44 ЛК РФ устанавливает, что лесные участки используются для строительства и эксплуатации искусственных водных объектов в соответствии с водным законодательством. Однако в ст. 63 ВК РФ содержится отсылочная норма к лесному законодательству. В ней предусмотрено, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах, осуществляются в соответствии с лесным законодательством.

Таким образом, водное законодательство не регулирует отношения по использованию лесов. Правовое регулирование указанных отношений осуществляется Лесным кодексом РФ. В ч. 5 ст. 21 ЛК РФ предусмотрено, что в указанных целях допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.

Как закреплено в ч. 3 ст. 44 ЛК РФ, лесные участки для данных целей предоставляются гражданам, юридическим лицам в соответствии со ст. 9 ЛК РФ. Вид предоставляемого права может быть любым: право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками. Право возникает и прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским и земельным законодательством.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1) использование лесных участков в составе земель лесного фонда для строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов без перевода в земли других категорий является непрофильным. Для этих целей в силу Земельного кодекса РФ используются земли энергетики (ст. 89), земли транспорта (ст. 90), земли связи (ст. 91) <1>. В законодательстве в целях охраны лесов необходимо предусмотреть требование рассматривать альтернативные варианты сооружения объектов энергетики на других категориях земель, отличных от земель лесного фонда;

--------------------------------

<1> См.: Трифонов А.С. Правовой режим земель промышленности. М., 2007.

2) необходимость оформления договоров аренды на лесные участки под линейными объектами для их эксплуатации неоправданно увеличит расходы энергетиков на эксплуатацию линейных объектов. Более того, в этом нет необходимости для охраны лесов. В настоящее время на практике органы государственной власти субъектов РФ требуют заключения договора аренды лесного участка, хотя в Лесном кодексе РФ такого требования нет;

3) полной вырубки древесно-кустарниковой растительности (установление просеки) по всей ширине охранной зоны не требуется для охраны природы. В пределах охранной зоны целесообразно удалять лишь деревья, которые мешают или будут мешать сохранности линии в течение ближайших нескольких лет. Необходимы изменения в законодательстве, запрещающие необоснованную сплошную вырубку древесно-кустарниковой растительности в пределах охранной зоны.

§ 3. Информационно-правовое обеспечение природопользования

при реализации проектов в сфере энергетики

Решение проблемы повышения эффективности информационного обеспечения в сфере энергетики является одной из наиболее актуальных задач организации деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ, что неоднократно указывалось в основных руководящих документах, определяющих основные стратегические направления развития энергетического сектора на среднесрочную и долгосрочную перспективы <1>. В целях повышения эффективности реализации государственных функций в сфере топливно-энергетического комплекса и смежных отраслях экономики на основе использования государственных информационных систем 3 декабря 2011 г. был принят Федеральный закон N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" <2>, регулирующий отношения, возникающие в связи с созданием, эксплуатацией и совершенствованием государственной информационной системы ТЭК, включая сбор, обработку информации для включения в данную систему, хранение такой информации, обеспечение доступа к ней, ее предоставление и распространение.

--------------------------------

<1> Например, в Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года отмечается, что в настоящее время содержание геологической информации, ее полнота, доступность и оперативность предоставления в пользование не полностью соответствуют потребностям геологоразведочного производства, выработки и принятия управленческих решений.

<2> СЗ РФ. 2011. N 49. Ч. V. Ст. 7060.

Необходимость принятия данного Закона обусловлена недостатками текущего состояния информационно-аналитического обеспечения в сфере ТЭК, в частности отсутствием информационных источников высокой степени достоверности, недостаточностью государственной и ведомственной статистической отчетности для осуществления государственных функций в сфере ТЭК и смежных отраслях экономики; преимущественным использованием бумажного документооборота и недостаточным использованием современных информационных технологий при информационном взаимодействии государственных органов и организаций; пробелами и противоречиями в нормативной правовой базе; отсутствием системного и единообразного подхода к правовому регулированию формирования и использования государственных информационных ресурсов топливно-энергетического комплекса.

Помимо этого, в законодательстве Российской Федерации отсутствовала необходимая правовая база, регламентирующая комплексный подход к обеспечению государственных органов информацией о деятельности организаций ТЭК, в результате чего сложилась ситуация, когда государственные органы, осуществляющие государственные функции в сфере ТЭК и смежных отраслях экономики, не обладают оперативной и пообъектной отраслевой информацией, которая необходима для осуществления возложенных на них государственных функций, в том числе для предотвращения чрезвычайных ситуаций в ТЭК.

В свою очередь, принятое в соответствии с положениями ранее действовавшего Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" <1> Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2002 г. N 663 "О формировании и использовании государственных информационных ресурсов топливно-энергетического комплекса Российской Федерации" <2> существенно устарело и не отвечает современным тенденциям развития информационных отношений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609. Утратил силу.

<2> СЗ РФ. 2002. N 37. Ст. 3527.

Таким образом, основной целью Федерального закона "О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса" является создание правовых и организационных основ обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций и граждан информацией о состоянии и прогнозе развития ТЭК. Согласно положениям Закона государственная информационная система ТЭК включает несколько информационных систем (сегментов государственной информационной системы ТЭК), среди которых следует выделить:

1) информационные системы, создаваемые в целях сбора, обработки информации о состоянии и прогнозе развития отдельных направлений функционирования (отраслей) ТЭК, хранения такой информации, обеспечения доступа к ней, ее предоставления и распространения (отраслевые сегменты государственной информационной системы ТЭК).

Данные информационные системы создаются по всем направлениям функционирования (отраслям) ТЭК, в том числе:

- нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической промышленности, транспортировки по магистральным трубопроводам нефти и нефтепродуктов;

- газовой промышленности, транспортировки по трубопроводам газа и продуктов его переработки;

- угольной, сланцевой, торфяной промышленности;

- электроэнергетики, теплоэнергетики;

- энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- иным направлениям функционирования (отраслям) ТЭК, определенным Правительством РФ.

Например, согласно положениям ст. 23 Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" государственная информационная система в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности создается и функционирует в целях предоставления физическим лицам, организациям, органам государственной власти, органам местного самоуправления актуальной информации о требованиях законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, о ходе реализации его положений, а также получения объективных данных об энергоемкости экономики Российской Федерации (в том числе ее отраслей), о потенциале снижения такой энергоемкости, о наиболее эффективных проектах и о выдающихся достижениях в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Дата добавления: 2015-08-09