Реформирование управленческой деятельности, государственной службы и кадровой сферы Российской Федерации

Управленческая деятельность — основной механизм, от эффективного функционирования которого в решающей мере зависят качество государственного управления, успехи реформ, проводимых в Российской Федерации'. Государственное управление в немалой степени определяется мировыми тенденциями, требующими от него оперативности, масштабности, информационной насыщенности, прогностичности, предсказуемости последствий реализации федеральных программ. Его реформирование должно быть тесно связано с преобразованиями в экономике, науке, образовании, военной, социальной и других сферах.

В ходе реформирования административной сферы государства должны стать более понятными, прозрачными и действенными механизмы:

установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

организации системы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

построения и совершенствования кадровой политики государственных (центра и регионов) и муниципальных органов управления;

упорядочения административно-управленческих, кадровых и служебно-должностных отношений, объективно складывающихся среди работников государственных органов.

На начало 2003 г. в стране осуществлялись реформа политической системы, административная реформа, судебно-правовая реформа, военная реформа, пенсионная реформа, жилищно-коммунальная реформа, земельная реформа, реформа энергетического комплекса, реформа МПС, реформа здравоохранения, реформа русского языка. Процессы реформирования идут в сферах экономики, государственной службы, образования, оборонно-промышленного комплекса, МВД, банковской системы, федеративных отношений, трудового законодательства Российской Федерации.

Реформирование административной системы должно оптимизировать структуру государственных органов, повысить качество управленческой деятельности и организации государственной службы. В ходе этих преобразований следует пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата, которые должны базироваться на увеличении прямых выплат работникам за счет интенсификации управленческого труда, что в конечном итоге позволит оптимизировать численность государственных служащих как в центральном аппарате, так и в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления.

Административная реформа должна пресечь тенденции «суверенизации» внутриуровневых государственно-управленческих отношений между центром и регионами.

Реформирование органов государственного управления требует более действенной кадровой политики. Модель этой политики, построенной на объективных кадровых возможностях государства, должна во многом определить контуры административной реформы. Вряд ли будут эффективно работать созданные правительственные структуры без необходимого учета качества их кадрового насыщения.

Одна из важнейших задач административной реформы — установление четкого разграничения полномочий государственных органов федерального и регионального уровней, должностных лиц этих органов. Она же во многом будет способствовать обеспечению самостоятельности и ответственности центральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления в осуществлении стратегических направлений социального и экономического развития государства.

Важное направление реформирования органов государственного управления — дебюрократизация управленческой деятельности, которая предполагает проведение комплекса решительных мер, направленных на освобождение работников органов управления и различных управленческих структур от консервативных, мало проработанных, противоречивых, косных, стереотипных, практически непригодных бумажно-канцелярских процедур, снижающих эффективность государственного управления, а также осуществляемых в ущерб интересам граждан Российской Федерации. Сюда могут быть отнесены многочисленные задания по написанию различных докладов, аналитических справок, концепций, докладных записок, обзоров, дайджестов, обзоров-прогнозов, писем и т.п., не предусмотренных регламентом деятельности органа государственной власти.

Дебюрократизация также означает минимизацию административного вмешательства государственных органов власти в деятельность руководства организаций (предприятий, учреждений) различных форм собственности, в том числе в вопросах кадровой политики, а также в деятельность политических партий и общественных объединений. Путь к эффективному демократическому правовому государству во многом связан с ограничением требований на получение разрешений, регистрации, лицензий, сертификатов, аккредитаций, иных норм и правил, не предусмотренных в законах, которые однако настойчиво вводятся всякого рода инструкциями, приказами, распоряжениями отдельных органов власти.

Дебюрократизация непосредственно должна затронуть и кадровую сферу. Она предполагает проведение комплекса мер, направленных на освоение и внедрение современных технологий управления, упрощение бюрократических процедур согласования кадровых и управленческих решений, приема на работу, порядка оформления допусков для лиц, не имеющих отношения к работе с секретными документами, а также освобождение процедур сопровождения кадровых технологий (аттестации (оценки) персонала, перемещения по службе, присвоения государственным служащим квалификационных разрядов, воинских, специальных, почетных званий, чинов, наград) от чрезмерного бумажного оборота и излишних согласовании этих вопросов между различными должностными лицами и т.п.

К направлениям дебюрократизации государственных органов относятся: сочетание гибкости, демократизации и качества управления; делегирование части полномочий от высших органов управления низшим; упрощение документооборота на основе применения электронных технологий, в том числе связанных с применением электронно-цифровой подписи; открытая регламентация труда государственных служащих; конкретизация полномочий и персонализация ответственности за исполнение служебных поручений; свободный доступ граждан к пользованию информацией о деятельности государственных органов; снятие запретов на получение сведений, не носящих конфиденциального характера, и др.

Эффективность функционирования федеральных органов государственной власти напрямую зависит от профессиональной деятельности кадров, реализующих функции государственного управления. В свою очередь, успешная профессиональная деятельность государственных служащих в значительной мере зависит от их правового статуса, профессиональной компетентности, опыта и результативности работы.

Институт государственной службы представляет собой важнейший инструмент достижения целей государственной политики. В настоящее время в соответствии с решением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 реализуется Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Согласно Плану первоочередных мероприятий по выполнению указанной Концепции подготовлена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»[10]. В настоящее время принят Федеральный закон от 27 мая 2002 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», рассматриваются проекты федеральных законов «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе Российской Федерации» (новая редакция), ряд нормативных правовых актов, определяющих новые подходы к организации государственной службы Российской Федерации в условиях современного этапа реформирования и развития российского общества. Центральным вопросом проводимых мероприятий является новое видение решения кадровых вопросов в системе государственной службы. Необходимость проведения реформы госслужбы связана с решением целого ряда проблем, сложившихся в системе современного государственного строительства.

В рамках системной модернизации государственной службы Российской Федерации в ближайшее время необходимо:

• создать единые идеологию (перспективное концептуальное видение) и систему функционирования государственной (в том числе субъектов Российской Федерации) и муниципальной служб, взаимосогласующихся по целям, задачам, принципам, времени, регламенту (основным правилам) деятельности работников государственных и муниципальных структур;

• выработать и установить единые для федерального и регионального (субъектов Федерации и местного самоуправления) уровней принципы организации государственной и муниципальной служб, поступления на работу в государственные органы, профессионального (служебного) поведения, ответственности, должностного роста государственных и муниципальных служащих;

• сформировать механизмы качественной подготовки и эффективного служебного использования кадрового резерва, проведения целесообразной ротации кадров в едином системно-правовом и организационном пространстве функционирования государственной службы России;

• создать научно и нормативно обеспеченную систему подготовки, повышения квалификации, переподготовки (переквалификации) работников государственных органов, включая всю ее сложную учебно-научную базу и образовательную инфраструктуру;

• разработать и внедрить объективную систему аттестации, квалификационных экзаменов, оценки служебной деятельности, мотивации и стимулирования труда государственных служащих;

• пересмотреть порядок финансирования государственного аппарата, предполагающий увеличение прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание непрофильных учреждений, зданий, жилых комплексов, финансирование предвыборных кампаний, затратное транспортное, бытовое, иное обслуживание, спонсирование различных спортивных турниров, выборных кампаний и т.д.). Это позволит оптимизировать, исходя из функциональной необходимости, численность государственного аппарата и его достойное материальное обеспечение;

• разработать и установить четкие обоснования, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности работников через введение и использование на государственной службе института дисциплинарного разбирательства (рассмотрения трудовых споров) по вопросам, связанным с возникновением противоречий и конфликтов в области государственных и личных интересов работника;

• разработать и ввести систему действенных мер по предупреждению источников коррупции (культа потребительства, наживы, обогащения за государственный счет) и злоупотреблений должностных лиц своим служебным положением. Необходимо принять программу антикоррупционных мер, включающую механизмы регулярной объективной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы, жесткого контроля за обоснованностью (государственной целесообразностью) решений, принимаемых должностными лицами в своей области деятельности.

Важнейшим условием успешного проведения кардинальных преобразований в системе государственной службы РФ является тесная органическая взаимосвязь административной, военной, судебно-правовой, образовательной, пенсионной и других реформ. При этом исключительно важно, чтобы реформы носили комплексный интегрированный характер, координировались единым компетентным государственным органом, содействовали сбалансированному развитию государственного управления, экономики, науки, образования, военной, социальной и других сфер. Также необходимо учитывать политические и социально-экономические особенности конкретной ситуации в стране. Реформы должны готовиться и осуществляться гласно, открыто, прозрачно (транспарентно), чтобы объективные потребности страны в преобразованиях не подменялись личными или групповыми корыстными интересами.

Важным вопросом в деле реформирования системы государственного управления, осуществления действенной политики в области управления кадрами является разработка научно-теоретической базы государственной кадровой политики. Любая теория, если она правильно выражает сущность явления, составляет то главное, без чего невозможно иметь четкое представление об объекте и влиять на его развитие. Удивительно, но отечественная кадровая политика (пожалуй, редкая из многих других политик) не имеет «собственной» научной базы, системы знаний о совокупной кадровой деятельности государства.

Формируемая теория о кадрах выступает в качестве основания для построения теоретико-методологической системы знаний, дающей наиболее полное представление обо всем многообразии и полноте происходящих кадровых процессов в общегосударственном масштабе. В настоящее время научно-исследовательские и образовательные учреждения конструируют лишь преимущественно абстрактные, идеализированные, а следовательно, неработающие наукообразные модели, концепции, технологии по решению кадрово-управленческих проблем государственных органов, других организаций.

Реализуемые в настоящее время концепции, федеральные программы реформирования государственных структур без глубокой научной проработки кадровой составляющей (кто, какие люди будут участвовать в реформах) все равно не будут давать нужного результата и в скором времени в очередной раз потерпят провал. Поскольку центральной фигурой всех реформ является человеческий капитал, собственно человек — государственный служащий, следовательно, необходимо изыскать все возможности, прежде всего научные, для активизации и «включения» его потенциала, способностей, опыта и других возможностей в процессы стабилизации, устойчивости, предсказуемости, эффективности государственного управления.

Нужно, наконец, приложить необходимые усилия для становления и развития собственной науки о кадрах. Причем они должны основываться именно на государственном, истинно научном, системно выверенном подходе к созданию такой системы знаний.

Есть основания полагать, что в качестве такой науки обо всех аспектах кадровой политики (кадровой деятельности и кадровых отношений) может выступать кадрология (от франц. cadre — рамка и греч. logos — понятие, слово, учение). Заметим, данная дефиниция, пожалуй, лишь в силу определенного консерватизма научного мышления редко употребляется в отечественной учебной и научной литературе. Частью кадрологических вопросов занимается учебная дисциплина «кадроведение». Однако в отличие от кадрологии она является лишь профильной учебно-практической дисциплиной для работников кадровых служб, персонал-менеджеров, управленцев профиля human resourse.

Кадрология — наука о кадрах и всем комплексе кадровых явлений (кадровой деятельности, кадровых отношениях, кадровых процессах, персонал-технологиях), входящая в систему управленческих наук, задачей которой является выделение собственной специфики теоретико-функциональной трактовки явлений кадровой проблематики. Объектом кадрологии является деятельность по управлению персоналом государственных и частнопредпринимательских организаций (учреждений, предприятий) производственных и научно-образовательных отраслей, общественных объединений. Предмет кадрологии — изучение и открытие закономерностей, разработка научных принципов, форм, способов, технологий, методик и методов эффективного развития кадрового потенциала, служебно-производственного использования квалифицированного персонала. Центральная ее проблема — научное обоснование, всесторонний учет и разработка высокоэффективных технологий поиска, подготовки, организации движения (ротации, выдвижения, перемещения) высших должностных лиц, специалистов для достижения стратегических целей деятельности государства, научно-образовательных и производственных отраслей, компаний, партий, общественных объединений.

Кадрология имеет следующие научные направления: а) теория кадров и теория управления кадровыми процессами; б) теоретические основы кадровой политики государства (федеральной, региональной и местного самоуправления), государственных и частных организаций (предприятий и учреждений), общественных объединений; в) профессиология, изучающая вопросы про-фессиографии, профессиональной ориентации и адаптации населения, профессионального отбора и должностного подбора кадров, образования и профессиональной подготовки, повышения квалификации и подготовки кадров; г) кадроведение (персоналоведение) как учебная дисциплина (рассматривает теоретические вопросы общекадровой проблематики, механизмы реализации кадровой политики в системе государственного управления, управление персоналом государственной службы); д) кадровая технология, изучающая вопросы уровней и порядка кадрового производства, — аттестация, назначение, избрание на должность, освобождение от должности (отстранение), отставка и увольнение, поощрение и наказание, а также профессиональная и географическая мобильность, организация движения (ротации) кадров, проектирование, совершенствование и внедрение прогрессивных моделей кадрового делопроизводства, информационное обеспечение работы с кадрами, вопросы деятельности кадровых служб (служб управления персоналом) в системе государственного управления и функционирования государственной службы.

Между тем становление кадрологии как науки уже активно происходит. Основными признаками этого процесса являются: создание кадрологического категориального аппарата (тезауруса понятий кадровой политики и практики управления персоналом)[11]; подготовка ученых, специалистов в области науки о кадрах (в настоящее время профессионально кадрологическими вопросами занимается более 100 человек); научная апробация кадрологических технологий, методик, механизмов, техник, обеспечивающих эффективное функционирование кадровой составляющей управленческого процесса; институциализация и развитие научной базы кадрологии (создание центров, институтов, кафедр, лабораторий) и др.

В настоящее время интегрированное институциализирование кадрологии осуществляется на базе Института повышения квалификации Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где создан Центр кадрологии, а также самой Академии.

Основные направления деятельности Центра кадрологии охватывают решение следующих вопросов:

разработку системных опережающих знаний, отражающих новое содержание философии кадрового развития, выявление тенденций мировых процессов, связанных с развитием человеческих ресурсов на основе применения передовых технологий актуализации кадрового и профессионального потенциала кадров России;

разработку программ государственной политики в области развития людских, трудовых и кадровых ресурсов государства, а также демографической и миграционной политики Российской Федерации;

системное планирование эффективного развития и привлечения кадровых ресурсов страны в интересах укрепления экономики, научной и социальной сфер государства;

производство (формирование) устойчивых, продуктивных служебных, корпоративных, кадровых отношений в организации;

создание системы дистанционного образования персонала и разработка эффективных технологий для непрерывного индивидуализированного образования высших руководителей (топ-менеджеров) организаций (компаний, промышленных объединений, фирм, банков);

научное обоснование необходимости внедрения административных и кадровых инноваций в деятельность организаций, их поэтапное сопровождение в практике функционирования государственных органов и иных коммерческих структур;

разработку системы индикаторов реализации кадрового потенциала организации, позволяющей осуществить объективный анализ кадровой ситуации, кадровое прогнозирование, планирование и рациональное использование кадрового потенциала организации;

отработку и внедрение технологий подбора, продвижения и тренинга лиц, занимающих высшие государственные должности федеральной государственной службы и топ-менеджеров организаций народного хозяйства;

моделирование оптимального состава центральных органов (администрации, штабов) управленческих команд органов государственной власти, формирование эффективной команды под конкретного руководителя, под конкретные проект, программу, результат;

разработку технологий и методик проведения конкурсов на замещение высших должностей федеральной государственной службы (должностей руководителей крупных компаний) и др.

Факультативными направлениями деятельности Центра являются:

планирование кадровой структуры организации, формирование и подготовка резерва кадров под заданные должности (группы, профили должностей), разработка технологии привлечения внешних и внутренних кадровых источников;

кадровый аудит (проверка, оценка эффективности кадровой структуры, успешности созданных команд, предложения по оптимизации);

кадровый консалтинг — разработка направлений и методов повышения эффективности деятельности персонала организации, разрешение проблем сферы социально-трудовых отношений, трудовых споров, конфликтов интересов в соответствии с Трудовым кодексом РФ;

разработка индивидуального плана успешной карьеры сотрудника (маршрутирование карьеры), сопровождение (эскорт-помощь) перспективных работников по линии кадрового конуса организации, а также эксклюзивных программ служебной эффективности сотрудников;

кадровый контроллинг — раннее выявление (детекция) причин и факторов, ведущих к отклонению от цели, кризисным явлениям в организации;

разработка проектов формирования организаций, построенных на горизонтальной координации функций внутри структурных подразделений, «команд», а не на жесткой иерархии;

разработка технологий организации лизинга персонала — одалживания нужных специалистов для выполнения конкретных программ, проектов, функциональных задач на определенный срок и др.

Важным направлением успешного «освоения» кадрового потенциала является модернизация образовательного процесса. Повышение качества функционирования системы обучения, подготовки, переподготовки (переквалификации) государственных служащих, работников организаций всех форм собственности позволяет успешнее осуществлять как производственную практику, так и функцию реализации общественно необходимых потребностей.

В настоящее время только повышением квалификации государственных и муниципальных служащих по новым специальностям и специализациям занимается около 200 университетов, академий, институтов (из них более 15 коммерческих). Одной из необходимых и даже обязательных для современного руководителя является специальность «Государственное и муниципальное управление», а среди специализаций «Государственная служба и кадровая политика», «Управление персоналом государственной службы», «Социальная и кадровая работа», «Административное управление». Ведущим научным, учебно-методическим центром этой деятельности является Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС). В ее состав входят 15 подведомственных региональных учебных заведений, в том числе 9 региональных академий государственной службы (Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, Северо-Западная академия государственной службы; Северо-Кавказская академия государственной службы, Сибирская академия государственной службы, Волго-Вятская академия государственной службы, Дальневосточная академия государственной службы, Волгоградская академия государственной службы, Орловская академия государственной службы, Уральская академия государственной службы), 3 подведомственных института повышения квалификации, 2 филиала РАГС, 41 филиал подведомственных РАГС региональных академий государственной службы. Одновременно в этом учебном и научном комплексе получает второе высшее образование, проходит повышение квалификации и переподготовку более 40 тыс. человек, проходит обучение в аспирантуре около 500 человек, докторантуре более 100 ученых. Однако современный этап развития системы подготовки кадров для государственных органов и организаций народного хозяйства страны требует новых подходов к ее совершенствованию и качеству.

Новые требования к кадрам предполагают необходимость как модернизации системы образовательной подготовки специалистов для государственных органов, так и новой системы организации получения фундаментальных знаний в области управления кадровыми процессами. Логика эффективного государственного строительства и государственной службы требует взаимосвязи, дифференциации научных и образовательных процессов, сложившихся в стране, которые должны находиться не в субординационном отношении, а существовать и развиваться в координационном режиме, имея достаточную степень свободы научного творчества и развития образования. Система подготовки кадров должна отвечать потребностям государственного строительства, управления, обеспечения национальной безопасности, а научная отрасль — выдавать научно выверенные знания, модели, проекты, технологии для успешной реализации этих потребностей. В этом и состоит инструментальность феномена интеграции науки и образования в развитии общества.

Современная кадровая ситуация требует серьезного внимания со стороны государства, руководителей всех уровней, решительных подходов к разработке и содержанию кадровой политики на федеральном, региональном, муниципальном, ведомственном, внутрипроизводственном уровнях. Обществу нужны новые кадровые идеи, программы, персонал-технологии и, конечно, специалисты по их реализации, способные качественно оживить практику кадровой работы, наполнить ее действительно продуктивным содержанием. В этом деле значительная роль отводится кадровым службам организаций (учреждений, предприятий) и тем органам, структурам, которые они используют в деятельности по управлению кадровыми процессами.

С приходом в 2000 г. на высшие управленческие должности государственно мыслящих людей более смело и логически упорядоченно стала вестись деятельность по рационализации кадровых процессов и конкретных назначений высших должностных лиц в органах законодательной, исполнительной, судебной власти, а также наметились положительные тенденции в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Пришло время не только упорядочить кадровую составляющую государственной политики, но и свести ее в единую управляемую систему.

Для этого необходима определенная последовательная реорганизация, преобразование устоявшихся принципов, правил, технологий, используемых в процессе формирования и реализации кадровой политики. Говоря конкретнее, параллельно с другими реформами необходимо проведение и кадровой реформы.

Кадровая реформа — не кратковременная кампания, а дело многих лет. Это логическая совокупность целенаправленных программно-управленческих мер по мобилизации всех людских и кадровых ресурсов государства для выхода России из полосы системного кризиса, поразившего общество. Реформы, проводимые в стране, не достигнут необходимого результата, если не затронут кадровую сферу, не будут сопровождаться четкими представлениями о кадровой стратегии государства на период осуществления экономических реформ.

Таким образом, кадровая реформа — составная часть реформ, проводимых в обществе, затрагивающая преобразования в кадровой сфере на этапах профессиональной ориентации, перспективного отбора (рекрутирования) молодежи в образовательные учреждения, обучения, подготовки, прохождения стажировки (практики), вхождения в служебно-производственную среду, приобретения профессионального опыта (мастерства), движения по службе (развития служебной карьеры), профессионально-должностной (служебной) и географической мобильности кадров, присвоения квалификационных званий, рангов, аттестации, увольнения (отставки) персонала государственных органов и др. К наиболее существенным направлениям кадровой реформы относятся:

разработка на новой философско-методологической основе федеральной политики в области управления людскими, трудовыми, кадровыми ресурсами государства и рационального использования имеющегося кадрового потенциала;

формирование с учетом демографической ситуации и геополитической составляющей современной концепции кадровой политики, а также программы как системного управленческого механизма и носителя кадровых инвестиций, обеспечивающей реализацию кадрового потенциала страны на ближайшее время и перспективу до 2015-2020 гг.;

разработка и установление общих принципов организации системы кадровой деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также принципов и технологий реализации государственной кадровой политики в организациях народного хозяйства;

разработка интегрированной научной системы знаний (кадрологии) для обеспечения эффективной реализации кадровой политики;

оптимизация на основе функциональной потребности структуры, состава и численности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бюджетных организаций, в том числе военно-силовых ведомств и правоохранительных органов;

приведение системы образования, подготовки, переподготовки, повышения квалификации кадров государственных органов в соответствие с потребностями практики их функционирования и перспективой на 5-10 лет. Организация обучения, повышения квалификации лиц, замещающих высшие государственные должности, на основе применения современных информационных и телекоммуникационных технологий, индивидуализированных программ, в том числе по системе «обучение под проект (задачу, функцию)»;

формирование государственной элиты, качественного высокопрофессионального ядра кадров для высших звеньев управления, обладающих государственным мышлением, высокой управленческой культурой, способностью к конструктивной деятельности, патриотической настроенностью и нравственно-психологической устойчивостью, разработка эффективной системы допуска лиц на высшие государственные должности государственной службы Российской Федерации;

создание стройной системы формирования, подготовки и эффективного профессионального использования кадрового резерва;

прогнозирование и регулирование кадровых процессов, обеспечивающих общественную престижность работы в государственных органах, в целом государственной, военной, правоохранительной и специальной служб;

создание мощной мотивационной системы материальной поддержки и социально-правовых гарантий для государственных служащих;

придание новой роли кадровым службам (превращение их из контрольно-статистических органов в информационно-аналитические и научно-прогностические центры организации кадровой работы);

последовательное осуществление кадровой конверсии в системе военно-силовых структур и оборонного комплекса, проведение целенаправленных мероприятий по социальной и профессиональной адаптации бывших военнослужащих, контингента исправительно-трудового комплекса к участию в производственном трудовом процессе;

создание упорядоченной системы социального (преимущественно парламентского) контроля над федеральными органами исполнительной власти в области реализации экономической, социальной, научной, образовательной, кадровой политики и других видов деятельности.

Дата добавления: 2015-07-18