Избирательные округа

Как уже отмечалось, существенной характеристикой любой избирательной системы является деление территории, на которой проводятся выборы, на избирательные округа. Образование избирательных округов является необходимым условием для развертывания дальнейших избирательных действий: образования окружных избирательных комиссий и выдвижения кандидатов по избирательным округам.

Избирательный округ представляет собой территорию, от которой избирается депутат, иное должностное лицо. При проведении демократических выборов избирательные округа являются территориальными, так как только территориальная организация выборов способна в полной мере обеспечить всеобщее и равное избирательное право, хотя в истории нашего государства имелись и иные примеры, когда выборы проводились по производственным и некоторым иным округам, к которым относились не все избиратели, проживающие на определенной территории (пример тому — образование национальных округов при проведении выборов в Дагестане). Как показал опыт проведения выборов, как правило, такого рода исключения из правил не оправдывали себя.

Существуют две разновидности избирательных округов: одномандатные и многомандатные. Их отличие заключается в числе депутатов, иных должностных лиц, избираемых по данному округу. При избрании нескольких депутатов по одному округу происходит распределение нескольких депутатских мандатов, поэтому данные округа называют многомандатными. По одномандатным округам избирается один депутат или одно должностное лицо. При выборах должностных лиц (президента, губернатора, главы местного самоуправления) избирательный округ совпадает с территорией, по которой избирается данное должностное лицо.

При выборах в представительные органы образуются как одномандатные, так и многомандатные округа.

В случае применения пропорциональной избирательной системы образуются только многомандатные округа⁷, причем число депутатских мандатов должно быть достаточным для их пропорционального распределения в зависимости от результатов голосования за различные списки кандидатов. Для характеристики пропорциональной избирательной системы очень важным является масштаб территории многомандатного избирательного округа. Избирательные округа могут быть как общенациональными, так и региональными. Во втором случае составляются региональные списки кандидатов.

При использовании мажоритарной избирательной системы избирательные округа могут быть как одномандатными, так и многомандатными. При проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления эта практика получила достаточно широкое распространение.

Примерное равенство избирательных округов является важным условием проведения честных демократических выборов. При неравной нарезке избирательных округов могут создаваться преимущества отдельным политических партиям либо группам населения за счет других. Образование примерно равных (по числу избирателей) избирательных округов обеспечивает действие принципа равного избирательного права. По этим причинам законодательством о выборах четко регламентируется процедура образования избирательных округов. В ряде стран (Канада, Великобритания) создаются специальные комиссии, в чьи функции входит нарезка избирательных округов. В Российской Федерации согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» схема избирательных округов определяется соответствующей избирательной комиссией и утверждается соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти или представительным органом местного самоуправления.

Согласно указанному Федеральному закону избирательные округа должны образовываться при соблюдении примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в некоторых случаях, установленных Федеральным законом (в труднодоступных и отдаленных местностях, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов), — не более 15 и 30%.

Федеральный закон также требует, чтобы избирательный округ составлял единую территорию, то есть не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением анклавных территорий.

Только в случае соблюдения требований равенства округов и единства их территории при образовании избирательных округов учитывается административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований. Образование избирательных округов в границах административно-территориального деления является очень удобным с точки зрения экономии усилий при организации выборов. В то же время существующие территориальные единицы как в рамках субъектов Федерации, так и муниципальных образований могут существенно отличаться по численности избирателей. Именно по этой причине административно-территориальное деление, территории муниципальных образований при образовании избирательных округов учитываются в последнюю очередь.

Определенные особенности имеет образование одномандатных избирательных округов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух или более субъектов Российской Федерации. При этом на территории субъекта Российской Федерации, численность избирателей которого меньше единой нормы представительства, независимо от этого обстоятельства образуется избирательный округ. Таких субъектов Российской Федерации сейчас свыше 20. Это исключение из общего правила призвано обеспечить в Государственной Думе отдельное представительство от избирателей всех субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы...» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации представляет на рассмотрение Государственной Думы схему одномандатных избирательных округов и графическое изображение этой схемы. Схема одномандатных избирательных округов утверждается Федеральным законом, который должен быть опубликован не позднее чем за 120 дней до истечения конституционного срока, на который была избрана Государственная Дума действующего созыва. Если этого не происходит, выборы проводятся по схеме избирательных округов, которая была использована при выборах депутатов Государственной Думы предыдущего созыва. Если округа, образованные по прежней схеме, не соответствуют обязательным требованиям Федерального закона, в нее вносятся необходимые изменения, после чего схема публикуется Центральной избирательной комиссией.

При образовании многомандатных избирательных округов число мандатов, подлежащих распределению, не может превышать 5. Данное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка (п. 8 ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). С учетом того, что численность избирателей на один избирательный участок не может превышать трех тысяч, очевидно, что вышеуказанное исключение актуально прежде всего при проведении выборов в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения.

В целом использование многомандатных избирательных округов в России оценивалось неоднозначно. С одной стороны, общепризнанным являлось удобство использования многомандатных избирательных округов с точки зрения эффективности организации выборов. Они позволяли в ряде случаев снимать проблемы, связанные со стремлением местных властей учитывать административно-территориальное деление. Вместе с тем практика проведения выборов по мажоритарной системе с использованием многомандатных округов выявила и ряд серьезных недостатков. При объединении в многомандатные округа большого количества административно-территориальных единиц население большинства из этих территорий может быть вообще не представлено в законодательном (представительном) органе, в отличие от ситуации, если бы на месте многомандатного округа были нарезаны одномандатные округа. Таким образом, в случае образования многомандатных округов могут нивелироваться специфические интересы населения различных территорий, кроме того, избиратель значительно отдаляется от кандидата за счет обширности территории многомандатного округа. По этой же причине избирательная кампания приобретает более напряженный характер. Выбор кандидата избирателем затруднен из-за обилия фамилий в бюллетене для голосования; также неизбежно возникают трудности с замещением вакантных депутатских мандатов по многомандатным округам. Указанные недостатки усугублялись при образовании многомандатных округов с большим количеством депутатских мандатов. При обсуждении в 1994 г. проекта Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» в Государственной Думе рядом депутатских фракций и отдельными депутатами настойчиво высказывалось предложение о запрещении образования многомандатных округов. Это, конечно, крайность. Однако образование многомандатных мажоритарных округов не может быть повсеместным и обосновываться исключительно преимуществами организационного порядка, а должно обосновываться местными особенностями в каждом конкретном случае. При этом особое внимание следует обращать на интересы местных сообществ.

Дата добавления: 2015-07-14