Відносини органів місцевого самоврядування з об’єднаннями громадян

1. На шляху євроатлантичної інтеграції України перед нашою державою постало питання про забезпечення в суспільстві та передбаченні в законодавстві загальноєвропейських цінностей. Зокрема це стосується втілення в життя положень Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якої права місцевого самоврядування мають гарантуватися та забезпечуватися державою, зокрема і у судовому порядку [165]. Недосконалість нормативно-правових актів, що регулюють взаємовідносини органів місцевого самоврядування з судовими органами та органами юстиції, а також недостатня розробка цих питань у науковій літературі, обумовлюють актуальність та необхідність дослідження цього питання.

Судовий захист прав місцевого самоврядування здійснюють всі органи судової влади – Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. Правосуддя в Україні здійснюється у формі конституційного, цивільного, адміністративного, господарського та кримінального судочинства [166] В. Барвицький зазначає, що при застосуванні нормативних актів органами державної влади й органами місцевого самоврядування часто трапляються ситуації, коли один і той самий припис за однакових і різних обставин тлумачиться неоднозначно. Вітчизняна практика свідчить про порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативними актами, невідповідності їх Конституції або перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті. Розгляд цих питань віднесено до компетенції Конституційного Суду України. У тих випадках, коли відповідність правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України є сумнівною, ці акти можуть бути визнані Конституційним Судом України такими, що не відповідають Конституції. Рішення та висновки Конституційного Суду України є одним з найефективніших способів охорони і захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування, підкреслює В. Барвицький [167].

Звертатися до суду загальної юрисдикції для захисту своїх прав у сфері місцевого самоврядування можуть громадяёни, органи та посадові особи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, якщо їх діяльність пов'язана з вирішенням питань місцевого значення, зазначає В. Погорілко [168]. Згідно із ст. 56 Конституції України, кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Держава відповідає також за рішення судів, які прийняті з порушенням законів і завдали шкоди громадянам. У руслі даного підходу п. 3 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює, що місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень. Крім того, відповідно до чинного законодавства, передбачається, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду з приводу визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування (ч. 4 ст. 71).

Згідно пп. 4 пункту “а” ч. 1 ст. 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пп. 15 п. 3 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються, зокрема, питання прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їхніх органів (п.39 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їхніх органів (п. 16 ч.6 ст. 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Згідно ч. 4 ст. 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звернутися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Положення Цивільного процесуального кодексу передбачають можливість забезпечення та порядок реалізації права органів місцевого самоврядування захищати права і свободи інших осіб.

Наразі дискусійними є питання, які стосуються передумов звернення до суду суб’єктів, зазначених у ст. 45 ЦПК України, в тому числі і органів місцевого самоврядування, підкреслює Ю. Рожик [169].

В юридичній літературі зазначається, що органи державної влади і місцевого самоврядування, установи, організації і окремі громадяни можуть бути суб’єктами захисту прав та охоронюваних інтересів інших осіб за умов:

– наявності закону, який дає їм повноваження здійснювати захист прав та інтересів інших осіб у конкретних справах;

– наявності в осіб, захист прав та інтересів яких вони можуть здійснювати, цивільної процесуальної правоздатності;

– наявності у них цивільної процесуальної правоздатності.

О. Бахарєва вважає, що передумовами участі органу управління в процесі є особливий характер юридичної заінтересованості, наявність цивільної процесуальної правосуб’єктності та норми права [170].

Т. Карєва переконана, що орган управління вправі подати заяву до суду в інтересах іншої особи за умови, що у цієї особи є право на звернення до суду [171]. На це також звертає увагу В. Кулакова: орган місцевого самоврядування може звернутися до суду тільки за наявності права на пред’явлення позову (заяви) у суб’єктивно зацікавленої особи. Це означає, що перш ніж вирішити питання про необхідність звернення до суду з заявою про захист будь-чиїх прав, орган місцевого самоврядування повинен перевірити наявність у суб’єкта, на захист прав та інтересів якого він має намір звертатися в суд, права на пред’явлення позову [172].

Ю. Рожик слушно визначає, що у науковій літературі, говорячи про суб’єктів ст. 45 ЦПК, можна виділити три основні передумови їх звернення до суду із заявами:

1) наявність відповідної норми закону;

Основною правовою підставою участі органів місцевого самоврядування у цивільному процесі є ст. 45 ЦПК України. Крім того, у п. 2 ч. 1 ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури. Конкретні випадки участі органів місцевого самоврядування у цивільному процесі передбачені у деяких нормах ЦПК України, які регулюють розгляд справ окремого провадження, а саме: ст. 237 ЦПК України, а також в Сімейному кодексі України (зокрема, ч. 4. ст. 19, ст.ст. 42, 165 тощо) та в інших актах законодавства.

У судовій практиці найпоширенішою діяльністю в суді серед усіх органів місцевого самоврядування є участь органів опіки і піклування, основним завданням яких є захист дітей.

2) цивільна процесуальна правоздатність – як суб’єкта захисту «чужого» права, так і особи, на захист прав якої подається заява;

Цивільна процесуальна правоздатність як передумова участі в процесі протягом тривалого часу визнавалась тільки за сторонами і третіми особами. В подальшому вона була поширена і на інших суб’єктів цивільного процесуального права: прокурора і органи державного управління.

У спеціальній літературі обумовлюють участь цих органів у процесі у формі звернення до суду із заявами на захист прав інших осіб наявністю в них цивільної процесуальної правоздатності [173]. Свою позицію такі дослідники обґрунтовують тим, що ця процесуальна категорія має загальний характер і є властивістю будь-якого учасника процесуального правовідношення. Ця позиція викликає навколо себе жваву полеміку. Зокрема, висловлюється точка зору, що у процесуальному праві немає загальної і єдиної для всіх суб’єктів передумови вступу у правовідношення, загальної властивості, яка характеризує всіх суб’єктів процесуального права. Включення їх до числа суб’єктів процесуального права опосередковується різними правовими категоріями.

Деякі процесуалісти, наприклад, А. Сергун [174], аналізуючи участь в процесі органів управління, дійшли такого висновку: можливість їх участі в цивільному процесі визначається не наявністю правоздатності, а компетенцією, зміст якої складають наявні права та обов’язки, які виникають не на основі юридичних фактів, та в силу закону. В. Кулакова також вважає, що цивільна процесуальна правоздатність не може визначати процесуальну діяльність органів, які захищають «чужі» права та інтереси, і розглядатися в якості передумови права на пред’явлення позову. Цивільна процесуальна правоздатність – це абстрактна можливість правоволодіння, встановлена законом можливість мати цивільні процесуальні права та обов’язки. Реалізація абстрактної можливості породжує визначених учасників процесу, наділених суб’єктивними процесуальними правами і обов’язками конкретного учасника процесу. У той же час, при прийнятті заяви від органу місцевого самоврядування чи органу державної влади суд повинен встановити не абстрактну можливість бути будь-яким учасником процесу, а здатність виступити саме в якості суб’єкта, який захищає в процесі права та інтереси інших осіб. Правовий статус органів місцевого самоврядування встановлюється імперативними нормами, які передбачають чітко визначену форму поведінки, і пов’язаний з категорією компетенції, яку не можна зводити до абстрактної можливості правоволодіння. Компетенція становить такі права та обов’язки органів управління, які випливають безпосередньо із закону та існують до стадії конкретного правовідношення. До її складу, крім інших прав та обов’язків, входить також право звертатися до суду для захисту прав та інтересів інших осіб [175].

Ю. Рожик доходить висновку, що використання компетенції виявляється у вигляді реалізації вже наявних прав, в той час як правоздатність робить її носія лише здатним до набуття конкретного права. Розглянувши думки різних вчених з приводу цивільної процесуальної правоздатності як передумови участі органів управління у цивільному процесі та з огляду на зміст самого поняття, дослідниця погоджується з тим, що ці органи у цивільному процесі мають саме правоздатність, а не компетенцію, оскільки юридичний факт звернення до суду спричиняє актуалізацію їх абстрактної можливості бути учасником процесу. Також варто погодитись з тим, що при зверненні цих органів до суду із заявами суд повинен встановити, з урахуванням норм закону, право конкретного такого органу звертатись з такою заявою в інтересах інших осіб, і таким чином, можливість стати конкретним учасником цивільного процесу. Саме у зв’язку з наявністю спеціальної передумови права на звернення до суду цих органів, зокрема, наявністю відповідної норми закону, нема потреби встановлювати цивільну процесуальну правоздатність цих органів [176].

Отже, при зверненні до суду з позовними заявами органів місцевого самоврядування їх цивільна процесуальна правоздатність не повинна встановлюватись. Якщо ж заява подається таким органом для захисту прав чи інтересів конкретної особи, то така особа повинна володіти цивільною процесуальною правоздатністю. Цивільна процесуальна правоздатність певної особи презюмується, тому суд не перевіряє її наявності у особи, на захист прав, свобод чи інтересів якої подано позов. Якщо ж в процесі судового розгляду буде встановлено, що права, свободи чи інтереси не належать цій особі, то суд відмовляє у задоволенні позову.

3 ) юридична зацікавленість.

Зацікавленість є конституюючою ознакою інституту захисту прав та інтересів інших осіб, відповідно до ст. 45 ЦПК України. Органи місцевого самоврядування можуть брати участь у цивільному процесі з метою захисту власних цивільних прав та інтересів, оскільки такі органи також є суб’єктами цивільно-правових відносин нарівні з іншими їх учасниками, а тому мають право на захист своїх прав у порядку цивільного судочинства. У цьому випадку органи місцевого самоврядування будуть виступати в процесі в якості сторони чи третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, або третьої особи, яка не заявляє щодо нього самостійних вимог. Втім, у цих випадках до правового становища органів місцевого самоврядування будуть застосовуватись норми, що регулюють участь у цивільному процесі сторін чи третіх осіб, відповідно, і воно не буде відрізнятись жодною специфікою. Тоді органи місцевого самоврядування виступатимуть юридичною особою, яка має суб’єктивний матеріально-правовий інтерес у справі, яка розглядається судом, і їх цивільна процесуальна правосуб’єктність жодним чином не обумовлюватиметься тим, що це, власне, органи місцевого самоврядування. Така участь в процесі органів місцевого самоврядування не містить жодної наукової проблематики і не потребує додаткового вивчення, зазначає Ю. Рожик.

Цивільний процесуальний кодекс України у ст. 45 передбачає, що органи місцевого самоврядування можуть брати участь у цивільному процесі у формі звернення до суду з заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб, або державних чи суспільних інтересів, а також у формі подання висновків на виконання своїх повноважень. У цих випадках орган місцевого самоврядування діє у цивільному процесі не у власних інтересах, а для захисту інтересів інших осіб або суспільних інтересів, що зумовлює незводимість його процесуального становища до ролі сторін чи третіх осіб у справі. Органи місцевого самоврядування мають у цивільному процесі лише процесуальний інтерес, який полягає у досягненні такого процесуального результату у формі рішення суду, який би відповідав завданням їх участі в процесі, обумовлених компетенцією цих органів, що зумовлює службовий характер такого інтересу. При зверненні цих органів до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб в основі їх заінтересованості перебуває персоніфікований або неперсоніфікований суспільний інтерес [177].

З часом провідну роль у захисті прав і законних інтересів місцевого самоврядування стало відігравати адміністративне судочинство, наголошує І. Щруб [178].

Конституційною основою права на судовий захист в адміністративному судочинстві України є ч. 2 ст. 55 Конституції України, яка встановлює, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. З ч. 1 ст. 6 КАС України витікає, що право на судовий захист адміністративним судом гарантується кожному, підкреслює Є. Трегубов [179].

У ч. 2 ст. 4 КАС України йдеться, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. Водночас, в адміністративному судочинстві України залишається чимало неузгодженостей та суперечностей, які перешкоджають ефективному судовому захисту прав громадян за правилами КАС України.

Зокрема, на думку В. Авер’янова, Д. Лук’янця та Ю. Педька під словосполученням «всі публічно-правові спори» підпадає набагато ширше коло спорів, ніж ті, в яких однією зі сторін є обов’язково орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції, що прямо передбачено визначенням «справи адміністративної юрисдикції», закріпленим у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України. Виходячи з вказаної суперечності, справжня компетенція адміністративних судів значно виходить за межі як призначення кодексу (ст. 1 КАС України), так і завдань адміністративного судочинства, задекларованих у ч. 1 ст. 2 КАС України [180].

Іншою умовою, необхідною для визнання спору таким, що належить до адміністративної юрисдикції, є здійснення суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій по відношенню до іншого учаснику спору, підкреслює Є. Трегубов. Водночас, в законодавстві України відсутнє визначення поняття «владні управлінські функції». У кожній конкретній справі суд, не маючи жодної легальної дефініції управлінських функцій, має з’ясувати, чи здійснював їх суб’єкт владних повноважень у конкретних правовідносинах. Така розмитість і абстрактність процесуального закону зумовлює неоднорідність судової практики адміністративних судів. Ще одна проблема чинного КАС України – значна кількість оціночних категорій. Частина 3 ст. 2 КАС України закріплює коло обставин, які перевіряються адміністративними судами. Серед іншого адміністративні суди перевіряють, чи прийняті рішення або вчинені дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень обґрунтовано, безсторонньо, добросовісно, розсудливо, пропорційно. Ані в самому Кодексі, ані в інших нормативно-правових актах, не міститься роз’яснення сутності зазначених понять, зазначає Є. Трегубов. Крім того, вчений слушно зазначає, аналізуючи ч. 3 ст. 2 КАС України, що серед обставин, які перевіряються адміністративним судом, відсутній факт порушення рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень прав і свобод людини [181]. На цю проблему звертали увагу в своїх науково-практичних дослідженнях В. Авер’янов та О. Оніщенко, вказуючи, що цей недолік КАС України не сприяє зміцненню авторитету судової влади в цілому, а також дискредитує саму ідею запровадження адміністративної юстиції як такої, адже неможливо захистити право, не встановивши самого факту його порушення [182]; [183].

Одним з найбільш складних та дискусійних наразі є питання визначення підвідомчості земельних спорів. Так, у своєму інформаційному листі від 21 грудня 2007 р. Вищий адміністративний суд України вказав, що передумовою виникнення права власності чи користування земельною ділянкою, здійснення інших дій щодо оформлення цього права згідно чинного земельного законодавства України є рішення органу місцевого самоврядування, як суб’єкта владних повноважень. Орган місцевого самоврядування є органом здійснення владних управлінських функцій, згідно земельного законодавства, в частині надання земельних ділянок у власність чи користування, передачі їх в оренду і тільки після розгляду таких питань та прийняття відповідних рішень виникають певні зобов’язання та визнання прав, здійснення певних дій щодо виконання прийнятого рішення. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 12 Господарського процесуального кодексу України вбачається, що господарським судам не підсудні спори, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів. Також з п. 1 цієї статті Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення підсудності справ з питань приватизації та з корпоративних спорів» виключено положення про підвідомчість господарським судам справ у спорах про визнання недійсними актів з підстав, зазначених у законодавстві. Оскільки нормами КАС України (без зазначення будь-яких виключень, в тому числі і щодо земельних правовідносин) передбачено, що спір між юридичними особами та суб’єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень розглядаються за правилами адміністративного судочинства, він не може бути розглянутий за правилами Господарського процесуального кодексу України. Це саме питання зовсім по-іншому тлумачиться Вищим господарським судом України. Так, згідно з інформаційним листом ВГСУ №01-08/33 від 21 січня 2009 р. справи у спорах про визнання недійсними рішень органів місцевого самоврядування, якими порушуються права суб’єктів господарювання на користування земельною ділянкою, підвідомчі господарським судам. Остаточної ясності з цього приводу не вносить і Верховний Суд України [184].

На переконання О. Приймаченко та Р. Куйбіди характер суб’єктивного права, яке порушене, для адміністративної юрисдикції не має жодного значення – у КАС України ніде не зазначено, що адміністративні суди захищають лише публічні права особи. Для адміністративного суду важливо, що право (байдуже, публічні чи цивільні) порушено суб’єктом владних повноважень у публічно-правових відносинах, тобто при здійсненні ним своїх повноважень. У публічно-правових відносинах можуть бути порушені як приватні (цивільні) права особи, так і публічні. Спори, що виникають з таких порушень, повинні вирішувати адміністративні суди [185]; [186].

Питання щодо захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування можуть виникати і при розгляді справи у кримінальному процесі. Переважно це має місце у випадках, коли: орган місцевого самоврядування або його посадова особа бере участь у процесі як цивільний позивач, оскільки раніше при вчиненні злочину були порушені права місцевого самоврядування; посадова особа місцевого самоврядування виступає у процесі як потерпілий, оскільки раніше ця особа зазнала майнової, фізичної або моральної шкоди від особи, в діяннях якої є ознаки злочину, а вчинене діяння може бути пов'язано з виконанням цією особою службових обов'язків; посадова особа органу місцевого самоврядування виступає в процесі як обвинувачений (підсудний).

Органи місцевого самоврядування взаємодіють і з органами юстиції. Відповідно до ПостановиКабінету Міністрів України «Про систему органів юстиції» від 30 квітня 1998 р. № 592 система органів юстиції включає:

– Міністерство юстиції;

– Головне управління юстиції Міністерства юстиції в Автономній Республіці Крим;

– обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

– районні, районні у містах управління юстиції;

– міські (міст обласного значення) управління юстиції.

Районні та міські (міст обласного значення) управління юстиції можуть бути об'єднані у міськрайонні управління юстиції, а районні у містах (крім міст Києва та Севастополя) - у міжрайонні управління юстиції за рішенням Міністра юстиції.

Відповідно до Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, м.м. Києві та Севастополі,якезатверджено наказом Міністерства юстиції України від 14 лютого 2007 р. N 47/5 (далі – Положення) одним зосновних завдань управління юстиції є надання органам місцевого самоврядування методичної допомоги у приведенні їхніх нормативно-правових актів у відповідність до чинного законодавства.

Управління юстиції відповідно до покладених на нього завдань доводить інформацію про офіційні видання Мін’юсту та про доступ до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів до відома органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій та громадян (п. 5 Положення).

Управління юстиції у встановленому порядку здійснює реєстрацію статуту територіальної громади міста Севастополя, місцевих асоціацій органів місцевого самоврядування за місцезнаходженням асоціацій з урахуванням адміністративно-територіальних одиниць, на які поширюється діяльність органів місцевого самоврядування, що об’єднуються; надає методичну допомогу органам місцевого самоврядування у приведенні їхніх нормативних актів у відповідність до чинного законодавства.

У випадках, передбачених законодавством, нормативно-правові акти управління юстиції є обов’язковими для виконання органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями незалежно від форм власності, а також громадянами. З метою забезпечення правової освіти населення управління юстиції вносить місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування пропозиції про створення міжвідомчої координаційно-методичної ради з правової освіти з представників відповідних органів, установ та організацій, про склад цієї ради та проект положення про неї; бере безпосередню участь у роботі ради.

2. Серед потенційно найбільш ефективних механізмів державного захисту прав громадян і територіальних громад поряд з судовою системою потрібно виділити і інститут прокуратури.

Діяльність цього інституту регламентована Конституцією України (розділ VII) і Законом України «Про прокуратуру», відповідно до якого прокуратура в Україні являє собою єдину систему органів, що здійснюють від імені України нагляд за дотриманням Конституції України і виконанням законів, діючих на території України.

Стосовно місцевого самоврядування прокуратура здійснює:

– нагляд за виконанням законів органами місцевого самоврядування, а також за відповідністю законам правових актів, що видаються ними;

– нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина органами місцевого самоврядування.

Правом звернення до прокуратури у зв'язку з порушенням прав місцевого самоврядування, окрім громадян наділені також органи і посадові особи місцевого самоврядування. Ця позиція відповідає і положенням статті 11 Європейської хартії місцевого самоврядування, де мова йде про органи місцевого самоврядування як суб'єкти права державного захисту.

У той же час, законодавство про прокуратуру не позбавлено певних недоліків щодо захисту прав місцевого самоврядування. Так, предметом прокурорського нагляду є тільки виконання законів, тоді як нагляд за виконанням нормативно-правових актів місцевого самоврядування (які не є законами) не є компетенцією прокуратури.

Стосовно питання захисту місцевого самоврядування потрібно зазначити, що громадяни і органи місцевого самоврядування можуть звернутися до прокуратури для вживання заходів прокурорського реагування у разі порушення права громадян на місцеве самоврядування, у тому числі для опротестування нормативних правових актів органів влади, що містять положення, які порушують дане право або перешкоджають його реалізації.

Окрім судових органів, органів юстиції та органів прокуратури органи місцевого самоврядування взаємодіють з органами служби безпеки України та органами внутрішніх справ.

Відповідно до Закону України «Про службу безпеки України» від 25 березня 1992 р. служба безпеки України – державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Органи місцевого самоврядування сприяють Службі безпеки України, її органам і підрозділам у вирішенні житлових та інших соціально-побутових проблем, забезпеченні транспортом і зв'язком.Службі безпеки України, її органам і співробітникам для виконання покладених на них обов'язків надається право подавати органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям усіх форм власності обов'язкові для розгляду пропозиції з питань національної безпеки, у тому числі із забезпечення охорони державної таємниці. У разі проведення заходів щодо боротьби з тероризмом і фінансуванням терористичної діяльності Служба безпеки України, її органи і співробітники мають також право одержувати в установленому законодавством порядку за письмовими запитами керівника органу або оперативного підрозділу Служби безпеки України інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем та банків даних, створюваних органами місцевого самоврядування України.

У системі виконавчої влади Міністерство внутрішніх справ України з підпорядкованими йому органами є центральною ланкою забезпечення внутрішньої політики, безпеки суспільства і громадського спокою в державі, в основі якої – попередження злочинності та боротьба з нею, особливо з організованими її формами та корупцією; тому воно переорієнтовує свою діяльність на забезпечення внутрішньої безпеки держави, насамперед, захист

прав і свобод людини, яка є основним об’єктом уваги з боку діяльності органів внутрішніх справ і держави в цілому. З цією метою в Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід’ємною складовою якої є реформування системи державної служби і служби в органах внутрішніх справ.

Відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 2006 р. №1383МВС має право одержувати в установленому законодавством порядку від органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій інформацію, документи та матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.МВС взаємодіє під час виконання покладених на нього завдань з органами місцевого самоврядування. У випадках, передбачених законодавством, рішення МВС є обов'язковими для виконання органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форми власності, громадянами.

В юридичній літературі неодноразово зазначалося, що необхідно розпочати процес децентралізації міліції, з тим щоб було створено сильну муніципальну міліцію (поліцію), яка б забезпечувала громадську безпеку і боротьбу з більшістю видів злочинів. У такому випадку за Міністерством внутрішніх справ залишилися б питання визначення загальних напрямків правоохоронної політики, основних засад кадрової роботи, координації діяльності місцевих органів внутрішніх справ, боротьби з організованою злочинністю міжрегіонального характеру тощо. Все це дозволить встановити

партнерські стосунки між органами внутрішніх справ (поліцією) і суспільством, поставити їх під дійовий демократичний контроль, використати можливості місцевих органів влади і самоврядування для поліпшення матеріально-технічного забезпечення органів поліції, соціального становища її службовців [187].

О. Загуменна зазначає, що враховуючи, що за Конституцією в Україні є державна влада та місцеве самоврядування, то систему органів внутрішніх справ доцільно реформувати відповідно до цих «рівнів»: на першому рівні мають функціонувати підрозділи міліції (поліції) органів місцевого самоврядування, які утворюються відповідними місцевими радами. До них мають належати районні й міські відділи та міські управління внутрішніх справ (далі – УВС). Ці підрозділи б утримувалися за рахунок місцевого бюджету і утворювались би за такою схемою:

а) районні відділи в містах і міські УВС утворюються рішеннями міської ради за погодженням з УВС області і безпосередньо підпорядковуються виконавчому органу ради. При цьому з районних відділів мають бути виведені й передані до УВС підрозділи попереднього слідства, карного розшуку, боротьби з економічною злочинністю та ряд інших. На рівні району доцільно залишити лише ті підрозділи, діяльність яких безпосередньо пов’язана із забезпеченням функціонування органів місцевого самоврядування;

б) районні відділи у сільській місцевості створюються рішенням ради за поданням голови відповідної державної адміністрації, яке узгоджується з УВС області.

У системі МВС України доцільне функціонування територіальних підрозділів прямого підпорядкування. Вони повинні мати міжрегіональний характер і бути підзвітними тільки центральним органам виконавчої влади. До таких органів слід віднести підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, по боротьбі з нелегальною міграцією, підрозділи органів внутрішніх справ на транспорті, вищі навчальні заклади МВС та ін.

Функціональні зв’язки між органами внутрішніх справ – як одним з правоохоронних органів державної виконавчої влади спеціальної компетенції, що діють на рівні певних адміністративно-територіальних утворень, та органами й посадовими особами місцевого самоврядування у сфері їх спільної діяльності, зокрема з реалізації покладених на них повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, можна визначити: по-перше, за характером підстав виникнення взаємовідносин між ними – як регламентовану чинним законодавством; по-друге, за способом реалізації окремих спільних завдань – як спільну; по-третє, за характером зв’язків як безпосередню, тобто не опосередковану, двосуб’єктну (як цілісних систем); по-четверте, за характером функцій, змістом завдань, які виконуються ними в ході взаємодії, – взаємодію суб’єктів, які виконують різні функції, підкреслює Ю. Загуменна.

Поряд із структурною перебудовою органів внутрішніх справ мають відбуватися і функціональні зміни в їх діяльності, слушно зазначає дослідниця У цьому аспекті особливої уваги й нового осмислення потребує профілактична функція органів внутрішніх справ як найгуманніший засіб боротьби зі злочинністю. Актуальність цього напрямку діяльності органів внутрішніх справ обумовлюється конституційним закріпленням обов’язку держави та органів місцевого самоврядування створювати належні умови для

реалізації конституційних прав і свобод особи та захисту їх від злочинних посягань [188].

3. На сучасному етапі розвитку громадянського суспільства в Україні головним завданням громадських організацій має стати налагодження постійної взаємодії між суспільством і органами місцевого самоврядування. Саме громадські організації можуть стати реальними каналами представництва всього спектра суспільних інтересів, посередниками між їх носіями і органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ст.1 Закону України “Про об'єднання громадян” від 16 червня 1992 р. об'єднанням громадян є добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Об'єднання громадян, незалежно від назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо) відповідно до цього Закону визнається політичною партією або громадською організацією.

Взаємостосунки громадських об’єднань та органів місцевого самоврядування повинні будуватися шляхом діалогу, який заснований на взаємній повазі та врахуванні інтересів обох двох сторін, підкреслює О. Ващук. Цей принцип не повинен порушуватися і у взаємодії суб’єктів системи «громадські організації – органи місцевого самоврядування». Специфіка взаємодії та партнерства суб’єктів „громадські організації – органи місцевого самоврядування” визначається двома основними факторами: перший – становлення та розвиток громадянського суспільства та його елементу громадських організацій зокрема; другий – процес конституційно-правового становлення місцевого самоврядування в Україні, втілення принципів Європейської Хартії про місцеве самоврядування. Для ефективного завершення цього процесу органам місцевого самоврядування необхідна підтримка широких кіл громадськості, співпраця з неурядовими організаціями. Але фактично обидва суб’єкта, що розглядаються, не мають сьогодні ані досвіду, ані традицій у подібній діяльності. Ще однією перешкодою у зазначеному процесі є острах перед державою та конформізм неурядових організацій перед владними органами, в тому числі і місцевого самоврядування. Протягом останнього десятиліття зазначені організації змушені були боротися за своє місце у суспільному житті, зокрема за свою незалежність від держави та будь-яких інших владних структур. Звідси і побоювання більш тісних контактів і співпраці з ними. Недосконалість законодавчого регулювання взаємодії громадських організацій і органів місцевого самоврядування також негативно впливає на зазначену діяльність. Крім того, діючі в даній сфері правові норми видані в різний час, не складають узгодженої системи і не вирішують багато проблем, які виникають при взаємодії громадських організацій з органами місцевого самоврядування [189]. Відтак, дослідження питання взаємодії громадських організацій з органами місцевого самоврядування є актуальним.

Правовою основою взаємодії громадських організацій та органів місцевого самоврядування є Закон України «Про об’єднання громадян” та Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Так, відповідно до п.1.7. ст.38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад народних депутатів належить серед інших повноваження реєструвати у встановленому порядку місцеві об’єднання громадян, які створюються і діють відповідно до законодавства. В подальшому, як легалізуючий орган, вище вказані виконавчі органи здійснюють контроль за додержанням зареєстрованих місцевих громадських організацій, за дотриманням ними положень статуту. Представники цих органів мають право бути присутніми на заходах, що проводяться громадськими організаціями, вимагати необхідні документи, одержувати необхідні пояснення (ст.25 Закону України “Про об’єднання громадян”).

Окремі статті вищевказаних нормативно-правових актів закріплюють принципи, на яких має будуватися співпраця та партнерство громадських організацій та органів місцевого самоврядування, наголошує О. Ващук. Зокрема ст.20 Закону “Про об’єднання громадян” встановлює право громадської організації одержувати від органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань; а також вносити пропозиції до органів влади і управління (в т.ч. і місцевого самоврядування). В свою чергу ст.32 п.8 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” встановлює повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад сприяти роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, роботи з молоддю. Однак регулювання цілого ряду питань щодо взаємодії громадських організацій та органів місцевого самоврядування залишається поза правовим колом, серед них, насамперед, відсутність правового регулювання комунального соціального замовлення для громадських та інших неприбуткових організацій [190].

Викладені вище принципи партнерства “громадські організації – органи місцевого самоврядування” зумовлюють основні функції суб’єктів, зазначають В. Видрін та О. Кокотов. У системі місцевого самоврядування функціями громадських організацій виступають: а) забезпечення соціального експериментування у відповідній області їх діяльності; б) актуалізація та висвітлення проблем і запитів жителів; в) вирішення проблем, самореалізація громадянами власних інтересів; г) партиципація населення, активізація їх громадської роботи та участі у місцевому самоврядуванні; д) громадський контроль за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування; е) представницькі функції [191]. Серед них як основні можна виділити контролюючу функцію (громадський контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування і навпаки) та функцію спільного планування діяльності органів місцевого самоврядування, вирішення всіма можливими способами місцевих проблем, здійснення соціальної політики на відповідній території. Причому сьогодні громадські організації більш тяжіють до виконання саме контролюючої функції, хоча, як слушно підкреслює О. Ващук, увага повинна приділятися насамперед іншим зазначеним вище функціям. Серед найбільш оптимальних форм взаємодії цих суб'єктів вчена виокремлює такі:

– участь громадських організацій у розробці та реалізації місцевих програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань у наступних формах: координація діяльності та спільна розробка програм; розміщення замовлень на виконання соціальних послуг; підтримка проектів та програм громадських організацій у рамках місцевих програм;

– вивчення громадської думки та досягнення консенсусу щодо основних рішень місцевої влади шляхом проведення громадськими організаціями соціального опитування та обговорення з місцевим населенням відповідних проблем;

– участь громадських організацій у розробці та встановлені місцевих податків і зборів, розробка “зонованої” системи оподаткування на території певної адміністративно-територіальної одиниці (так званої „місцевої податкової карти” за допомогою якої встановлюються рівні умови ведення бізнесу в різних частинах міста шляхом зменшення місцевих зборів і податків в окремих районах);

– муніципальне соціальне замовлення для громадських організацій. Використання саме цієї форми допоможе вирішити такі проблеми, як: збільшення зайнятості та доходів основних груп населення; оптимізація використання власних природних ресурсів; збільшення доходів і продуктивності праці у місцевих підприємницьких структурах; розширення соціальної бази підтримки реформ; покращення становища та діяльності систем освіти і охорони здоров’я;

– безоплатна передача частки комунального майна у власність громадських організацій або надання її у безоплатну оренду. Надання громадським організаціям муніципальних коштів може носити прямий та непрямий характер (пряме та непряме фінансування). Прямим фінансуванням виступає, наприклад, оплата громадським організаціям виконаного ними соціального замовлення. Непряме фінансування – створення пільгового режиму для громадських організацій на певній території, тобто звільнення від частки платежів, головним чином, податкових. Окремого правового регулювання потребує положення про те, що непряме фінансування повинно носити не індивідуальний характер, а проводитися для певної категорії громадських організацій. Крім того, пільги мають бути постійними та стабільними. Пряме фінансування, напроти, передбачає конкретний індивідуальний підхід, є завжди персоніфікованим [192].

Відтак, ефективна взаємодія між громадськими організаціями та органами місцевого самоврядування сприяє становленню та розвитку громадянського суспільства в Україні, дозволяє підвищити ефективність функціонування інституту місцевого самоврядування.

Питання для самоконтролю

1. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування з Конституційним Судом України.

2. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування з судами загальної юрисдикції.

3. За яких умов органи місцевого самоврядування можуть бути суб’єктами захисту прав та охоронюваних інтересів інших осіб?

4. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування з органами юстиції.

5. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування з органами прокуратури.

6. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування зі Службою Безпеки України.

7. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування з органами внутрішніх справ.

8. Охарактеризуйте взаємовідносини органів місцевого самоврядування з об’єднаннями громадян.

Дата добавления: 2015-07-11