Контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

1. Найважливішою і необхідною умовою повного і ефективного здійснення задач і функцій місцевого самоврядування є гарантованість прав місцевого самоврядування.

Аналіз окремих аспектів гарантій місцевого самоврядування висвітлювався у ракурсі загальних проблем місцевого самоврядування [159], а також гарантій прав і свобод людини і громадянина [160],гарантій діяльності окремих суб`єктів місцевого самоврядування [161]. Однак і досі у науці не розроблені теоретичні питання щодо поняття, системи, конституційних основ гарантій місцевого самоврядування, розкриття змісту окремих видів гарантій та гарантій прав та свобод суб`єктів місцевого самоврядування.

М. Корнієнко розглядає гарантії місцевого самоврядування як комплекс заходів, за допомогою яких забезпечується реальне здійснення місцевого самоврядування територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а також захист на місцеве самоврядування [162]. О. Фрицький вважає, що гарантії місцевого самоврядування – це конституційно-правові засоби забезпечення організації і діяльності місцевого самоврядування та найважливіша умова повного й ефективного здійснення органами місцевого самоврядування визначених законом їх завдань, функцій і повноважень [163].Найбільш слушною, на наш погляд, є визначення гарантій, запропоноване О.В.Батановим : Гарантії муніципальної влади та муніципальних прав особи – це необхідне для набуття, володіння, користування та розпорядження муніципальними правами та свободами політико-правове і соціально-економічне оточення і спеціальний механізм, що забезпечують та захищають діяльність територіальних громад та інших суб`єктів муніципальної влади щодо вирішення питань місцевого значення [164]. Система гарантій місцевого самоврядування є досить об'ємним і складним явищем, оскільки охоплює собою багато аспектів. Вона містить ряд груп, до складу яких, в свою чергу, входять і їх підгрупи.

Гарантії місцевого самоврядування можна класифікувати таким чином:

Перша група - загальні гарантії, - тобто міжнародні, політичні, економічні умови, духовні устої і цінності суспільства, які забезпечують існування місцевого самоврядування.

Друга група - спеціальні (юридичні) гарантії, - комплекс правових засобів, що забезпечують організацію, діяльність і захист прав місцевого самоврядування.

Групу загальних гарантій місцевого самоврядування потрібно розглядати як сукупність п'яти підгруп:

а) міжнародно-правових - міжнародних стандартів у сфері місцевого самоврядування, що регламентують спільно розроблені державами принципові підходи і міжнародні принципи становлення, формування і функціонування інституту місцевого самоврядування на території держави;

б) конституційних - закріплених у Конституції України, принципів організації місцевого самоврядування, що стосуються безпосередньої реалізації місцевого самоврядування;

в) політичних - відповідаючих демократичному характеру політичного режиму в країні, який зумовлює не тільки надання населенню права на місцеве самоврядування, але і його підтримку і захист державою;

г) економічних - певних матеріально-фінансових ресурсів, відповідних тим функціям і повноваженням, які законодавство закріплює за місцевим самоврядуванням;

д) духовних - визнаних державою духовних цінностей, культурних, національних, місцевих традицій, звичаїв, спрямованих на формування демократичної, правової держави, в якої повною мірою будуть створені і забезпечені необхідні умови для розвитку місцевого самоврядування.

Група спеціальних (юридичних) гарантій містить дві підгрупи:

а) організаційно-правові, які забезпечують правову, організаційну, майново-фінансову самостійність місцевого самоврядування;

б) судові і інші форми захисту місцевого самоврядування.

Стаття 11 Європейської Хартії місцевого самоврядування містить наступне положення: «Органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і дотримання закріплених у Конституції або внутрішньому законодавстві принципів місцевого самоврядування ».

Цим підтверджується основоположний принцип, що свобода дій органів місцевого самоврядування, у межах їх повноважень, повинна бути захищена і закріплена законом. Це означає, що і самі повноваження органів місцевого самоврядування повинні бути закріплені у законі, так само як і основні принципи місцевого самоврядування повинні виконуватися.

Однак, органи місцевого самоврядування повинні також мати можливість захищати свої інтереси, якщо вони вважають, що конкретне рішення, прийняте іншим органом (який би не був його рівень), порушує виключні права, якими вони наділені законом. У зв'язку з цим вони повинні мати можливість звертатися до судового захисту. Такий захист може мати різні форми в залежності від країни: це може бути трибунал, створений спеціально для цієї мети, можуть створюватися інші спеціальні органи (в залежності від законодавства), уповноважені розглядати обгрунтованість і законність рішення, яке втручається в діяльність органів місцевого самоврядування і який може дати консультацію по рішенню, яке мається намір прийняти. Він також може прийняти форму апеляції, так званої «дії процедури»; яка рідко допомагає, але проте є прийнятною з точки зору основоположних принципів Хартії і яка здійснюється за межами суду (наприклад, законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єкта Російської Федерації розгляд питання про припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування або виборної посадової особи місцевого самоврядування).

Судовий захист прав місцевого самоврядування від їх порушення в законах забезпечується конституційним правосуддям.

Відповідно до коментарю європейських експертів для нижчестоящих рівнів влади дуже важливо мати можливість протистояти будь-якому тиску з боку вищестоящих інстанцій, їх прагненню примусити органи місцевого самоврядування діяти всупереч своїм законним інтересам і законодавству.

З іншого боку, вищестоящі органи влади повинні бути упевнені, що загальнообов'язкові стандарти, що приймаються на державному рівні (або, якщо така можливість передбачена, на регіональному рівні), виконуються органами місцевого самоврядування з належною якістю.

Це означає неминучість розбіжностей, виникаючих в процесі зіткнення таких різних інтересів, і, потрібно сказати, що такі розбіжності є на практиці звичайною справою.

З цієї причини кожний рівень влади повинен мати право на звернення до суду, який в цьому випадку виступає третьою стороною в урегулюванні конфлікту.

Судова система більшості країн Європи включає, як правило, чотири типи судів:

- конституційний суд;

- цивільний суд;

- адміністративні суди;

- кримінальні суди.

Конституційний суд встановлює відповідність (або невідповідність) законів нормам Конституції і вирішує конфлікти між органами державної влади.

Цивільні суди розглядають спори між приватними особами і приватними корпораціями, між державними і муніципальними органами влади в тих випадках, коли вони є сторонами по цивільному спору.

Адміністративні суди розглядають спори, що виникають з різних питань між державними органами влади, муніципальними органами і громадянами.

Кримінальні суди розглядають справи, що підпадають під дію Кримінального кодексу. Потрібно зазначити, що кримінальна відповідальність застосовується тільки по відношенню до приватних осіб.

Необхідно зазначити, що в Україні законодавчо в найбільшій мірі врегульовано захист громадян від дій органів місцевого самоврядування, що обмежують права і свободи людини і громадянина, в той час як предметом розгляду у Хартії є захист прав громадян на місцеве самоврядування і захист прав муніципальних закладів на місцеве самоврядування.

Захист громадян від протиправних дій органів влади веде свій початок ще від радянських часів, але проблема захисту права на місцеве самоврядування виникла відносно недавно. Уперше про державний захист місцевого самоврядування було заявлено у 145 статті Конституції України. За період з 1993 по 2000 рік законодавство, спрямоване на реалізацію вказаної конституційної норми, стало значно ширше, однак не вирішило до кінця всіх проблем в цій галузі.

Серед потенційно найбільш ефективних механізмів державного захисту прав громадян і територіальних громад потрібно виділити судову систему і інститут прокуратури. Разом з тим, вважається доцільним згадати про інші (позасудові) форми правового захисту місцевого самоврядування.

Міністерство юстиції. Міністерство юстиції здійснює правову експертизу відносно відповідності Конституції і законам України проектів законів, інших актів законодавства, які вносяться на розгляд до Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Інститут Уповноваженого по правах людини. Посада Уповноваженого Верховної Ради України по правах людини в Україні встановлена відповідно до Конституції України з метою забезпечення гарантій державного захисту прав і свобод громадян, їх дотримання державними органами, органами місцевого самоврядування і посадовими особами. Уповноважений Верховної Ради України по правах людини в Україні здійснює свою діяльність на підставі Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України по правах людини» від 23 грудня 1997 року.

Уповноважений розглядає скарги на рішення або дії (бездіяльність) державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних службовців, якщо раніше заявник оскаржив ці рішення або дії (бездіяльність) у судовому або адміністративному порядку, але не згоден з рішеннями, прийнятими по його скарзі.

Вважається, що діяльність Уповноваженого також може бути спрямована на захист права громадян щодо здійснення місцевого самоврядування (зокрема, на захист окремих складових даного права, таких як право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування і т.п.).

Діяльність недержавних (громадських) організацій. Захист прав громадян (у тому числі на місцеве самоврядування) може забезпечуватися за допомогою діяльності окремих недержавних організацій.

У той же час, у законодавстві відсутні процесуальні механізми, необхідні для ефективного здійснення вказаними організаціями своїх функцій, а саме, по контролю за законністю діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

Крім того, законодавством не визначений правовий статус і наслідки винесення висновків державних органів або уповноважених недержавних організацій про невідповідність закону правових актів органів місцевого самоврядування, що порушують права і свободи громадян.

Міжнародні організації у сфері правового захисту місцевого самоврядування. Конституція України надає громадянам України право використовувати міжнародні механізми захисту. Згідно з частиною 4 статті 55 Конституції України кожний має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод у відповідні міжнародні судові установи або до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

У той же час, звернення до Європейського Суду по правах людини (Страсбург) для захисту права на здійснення місцевого самоврядування у цей час неможливе. Дана ситуація пов'язана з тим, що в Європейському Суді розгляду підлягають лише справи, які витікають з порушення прав і свобод людини, передбачених Конвенцією про захист прав людини і основних свобод (1984), яка не містить згадки про право на місцеве самоврядування.

Однак, у Протоколі №1 до цієї Конвенції встановлено, що Сторони зобов'язуються провести вільні вибори шляхом таємного голосування у таких умовах, які забезпечували б вільне волевиявлення народу під час виборів законодавчої влади. Не зважаючи на те, що навіть представницькі органи місцевого самоврядування формально не відносяться до законодавчої влади, представляється можливим застосування даної норми як загального принципу і з метою захисту права українських громадян на обрання органів місцевого самоврядування.

Інститут самозахисту прав. Згідно з частиною 5 статті 55 Конституції України кожний має право будь-якими, не забороненими законом засобами, захищати свої права і свободи від порушень і протиправного посягання.

Судовий захист. У відповідності зі статтею 55 Конституції України, кожному гарантується судовий захист його прав і свобод. Одночасно, стаття 145 Конституції України встановлює, що місцеве самоврядування гарантується правом на судовий захист.

Однак, реальний судовий захист місцевого самоврядування істотно ускладнений внаслідок незабезпеченості його достатньою законодавчою базою, що дозволяє ставити питання про фактичну недієздатність української судової системи. Особливо негативно дія даних норм позначається на можливості реалізації прав громадян саме у сфері місцевого самоврядування, оскільки радянська правова система не знала інституту місцевого самоврядування. В той же час, нормативні правові акти, які приймались вже у післярадянський період у даній сфері не містять необхідних норм, здатних забезпечити належний судовий захист місцевого самоврядування.

Таким чином, не зважаючи на те, що Конституцією України і Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантоване право місцевого самоврядування на судовий захист, його реалізація ускладнена відсутністю необхідних правових механізмів.

2. Місцеве самоврядування, яке засновано на праві територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, а також відособленні органів місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою, передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування за здійснення функцій і повноважень, що покладаються на них, а також різні види контролю за їх діяльністю.

Відповідальність органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування - це несприятливі правові наслідки за прийняті ними протиправні рішення, неналежне здійснення ними своїх задач і функцій.

Відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, контроль за їх діяльністю забезпечують функціонування місцевого самоврядування в інтересах населення, громадян, суспільства загалом. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює коло суб'єктів, перед якими несуть відповідальність органи місцевого самоврядування і посадові особи місцевого самоврядування, а також основні форми цієї відповідальності.

У відповідності зі ст. 74 Закону, органи місцевого самоврядування і посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність:

a) перед територіальною громадою;

б) перед державою;

Дата добавления: 2015-07-11