Читайте также:
|
В світовій практиці сформувалося декілька моделей організації місцевої влади. Водночас, сьогодні серед науковців немає одностайності щодо їх видів. Так, В. Григор’єв [194], доводить, що ними є – англо-саксонська (англійська чи англо-американська), континентальна (європейська чи французька), змішана (гібридна) і радянська. П. Біленчук, В. Кравченко, М. Підмогильний [195], О. Лазор [196], виділяють окрім перелічених вище моделей організації місцевого управління, ще й іберійську модель (Португалія, Мексика, Бразилія), відповідно до якої управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані територіальними громадами представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування, які, стаючи головами відповідних рад, одночасно затверджуються центральними органами державної влади в адміністративно-територіальних одиницях. О. Лазор, А. Клікунов [197] виокремлюють нову, авторитарну за змістом, радянсько-континентальну модель управління на місцях, яка є своєрідним поєднанням радянської та континентальної моделей. Л. Михайлишин зазначає, що її характеризує те, що на всіх субнаціональних рівнях, за винятком сіл, селищ міського типу та міст районного підпорядкування, одночасно функціонують виборні органи територіальних громад (ради) з дуже обмеженими повноваженнями та призначені представники центральної влади, що формують виконавчі органи місцевого управління (виконкоми); на низовому рівні сіл, селищ міського типу та міст районного підпорядкування функціонують винятково виборні органи первинної територіальної громади, позаяк виконкоми у цих громадах є підконтрольними органам виконавчої влади вищого рівня [198].
В. Григор’єв [199] до перелічених вище моделей долучає ще модель організації місцевого управління в країнах “третього світу”. Як приклад, вчений наводить організацію місцевого управління в Індії, основною характеристикою якої є запозичення основи з розвинутих демократичних країн, але водночас перенасичена жорстким адміністративним контролем. Для прикладу, більшість характеристик системи місцевого самоврядування Індії дуже подібні до системи місцевого самоврядування у Великобританії. Проте тут присутні і такі особливості, які абсолютно не властиві англосаксонській моделі організації влади на місцях. Тобто пряме державне управління на місцях через урядовців, яке охоплює всі рівні територіального поділу [200].
Відповідна стратегія України на шляху до “країни самоврядних громад” має будуватися на запозиченні кращого закордонного досвіду реформування місцевого самоврядування, яке відбулося в країнах з класичними моделями муніципального управління та власних надбаннях з урахуванням сучасних тенденцій та закономірностей розвитку суспільства. На думку Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, в Україні Європейська хартія місцевого самоврядування ще далека від повної імплементації. У цьому відношенні особливий інтерес представляє досвід Сполученого Королівства Великобританії і Північної Ірландії (далі – Сполучене Королівство). Ратифікація Хартії цією державою обумовила проведення комплексної реформи муніципального управління; багато інститутів реформувалося з урахуванням відповідного досвіду США, слушно підкреслює Н.В. Мішина [201].
В той же час, Україна як і Франція, Італія, Польща, Болгарія та деякі інші держави, за класифікацією науковців належить до континентальної моделі місцевого самоврядування, що зумовлює пильну увагу дослідників і до країн із схожим муніципальним устроєм. Проте за багатьма ознаками місцеве самоврядування в Україні не відповідає основним положенням цієї моделі. Так, І.П. Шелепницька зазначає, що право на місцеве самоврядування визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст; на регіональному рівні практично всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади; при закріпленні компетенції місцевого самоврядування на практиці не дотримано принцип субсидіарності, проголошений Європейською Хартією місцевого самоврядування. Отже, головною проблемою для України на сьогодні є непродуманість та фрагментарність підходів у сфері місцевого самоврядування [202].
Вагомий внесок у дослідження систем місцевого самоврядування зарубіжних країн здійснили вітчизняні та зарубіжні науковці Д. Бергман, В. Бичихін, І. Грицяк, В. Кампо, В. Керецман, С. Краснопьорова, А. Кузнєцов, О. Лазор, Л. Ларіна, М. Лендьєл, В. Лісничий, М. Максютін, Н. Мішина, Л. Михайлишин, Ю. Панейко, А. Прудніков, М. Пухтинський, В. Толкованов, О. Черкасов, О. Яцунська та ін.
Віддаючи належне результатам проведених наукових досліджень, констатуємо, що питання моделей муніципального управління в закордонних країнах не отримали систематизованого викладу у вітчизняній науці.
Вище викладене свідчить про актуальність дослідження англо-американської, континентальної та змішаної моделі муніципального управління.
Сьогодні муніципальне управління в Сполученому Королівстві та США організовано згідно з моделлю, головною особливістю якої є відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які б здійснювали “опіку над муніципальними виборними органами”. Деякі вчені пропонують іменувати таку модель «англосаксонською». Водночас, термін, який вживається для характеристики моделі муніципального управління в Сполученому Королівстві, США, Канаді, інших країнах із схожими муніципальними моделями, повинен або носити нейтральний характер (за аналогією з терміном “континентальна модель”), або містити в собі вказівки на держави, муніципальне управління в яких є найбільш типовим для аналізованої групи країн. Включення до найменування лише однієї з історичних частин Сполученого Королівства є недостатнім у зв'язку з посиленням в ХХ столітті впливу муніципального права США, у першу чергу, на муніципальне право Сполученого Королівства, Канади та Австралії, слушно виосновує Н.В. Мішина. Відтак, цю модель доцільно іменувати “англо-американською”, а не “англосаксонською” [203].
У США створюються та функціонують органи муніципального управління загальної та спеціальної компетенції. При цьому в країні відсутня єдина система органів муніципального управління. На малонаселених територіях деяких суб'єктів федерації органи муніципального управління взагалі відсутні.
До органів муніципального управління загальної компетенції відносяться органи муніципального управління:
1. На рівні графств (найбільш великих адміністративно-територіальних одиниць всіх штатів, крім Коннектикуту та Род-Айленду);
Історично першою організаційною формою муніципального управління графств США була комісійна форма. За аналогією з нею згодом була створена комісійна форма управління муніципальних корпорацій.
Комісійна форма характеризується тим, що муніципальна рада поєднує функції представницького та виконавчого органу. Вона передбачає здійснення представницьких і виконавчих функцій місцевого самоврядування комісарами, які обираються населенням. Як колективний орган комісари виконують функції міської ради. При цьому кожен комісар керує певним департаментом. Мером є один із комісарів. Хоча один з комісіонерів і наділяється титулом мера, ця форма не передбачає посадової особи, яка б виконувала функції голови місцевої адміністрації. Мер не має права «вето» і володіє адміністративними повноваженнями тільки в частині керованого ним департаменту.
В юридичній літературі зазначається, що в США подібна форма вперше була запроваджена на початку XX ст. в місті Галвестон (штат Техас). Сьогодні вона не має широкого поширення оскільки па практиці призводить до дроблення муніципального управління та не забезпечує (в силу малочисельності ради) представництва інтересів різних соціальних груп населення. ЇЇ недоліками також є безконтрольність, відсутність необхідного досвіду у комісіонерів, затримки у прийнятті рішень тощо.
Іншими, менш поширеними формами муніципального управління графств, є:
1) Форма «рада-мер.
Для неї характерним є розподіл більшої частини повноважень між муніципальною радою і мером. Ця організаційна форма існує у двох різновидах
А) « рада – слабкий мер».
В юридичні літературі підкреслюється, що для неї характерним є фактичне наділення представницького органу місцевого самоврядування - ради як нормотворчими, так і виконавчими повноваженнями. Рада має значні повноваження в господарських, фінансових та кадрових питаннях. Управління місцевими справами в основному здійснюється через систему галузевих комітетів, які створюються радою, а повноваження мера, який обирається радою, досить обмежені. Так, «слабкий мер» наділяється правом вето (частіше всього воно долається простою більшістю голосів членів ради), він може пропонувати раді прийняття тих чи інших рішень та головує в раді. Всі кадрові призначення «слабкий мер» здійснює лише за погодженням з радою, а ряд виконавчих функцій здійснюють посадові особи місцевого самоврядування, які обираються безпосередньо громадою (казначей, атторней, клерк тощо).
Науковцями неодноразово зазначалося, що досвід США свідчить, що форма «рада - слабкий мер» ефективна в умовах невеликих громад. Головним недоліком цієї форми є дроблення місцевого управління та його слабка координація.
Б) Форма « сильний мер – рада ». Така форма характеризується певним дуалізмом в організації муніципальної влади: мер обирається безпосередньо громадою, наділяється правом вето на рішення ради, яке може бути подолане кваліфікованою більшістю голосів членів ради, готує рекомендації стосовно нормотворчої діяльності ради, відповідає за складання та виконання місцевого бюджету, одноосібно призначає та звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними органами управління, вирішує інші поточні питання управління. Мер також наділяється повноваженнями представляти інтереси громади у відносинах з іншими громадами та центральною владою. Ця форма вперше була закріплена в хартіях міст Бостон та Бруклін, і в подальшому набула поширення в багатьох містах США починаючи з другої половини XIX ст.
Така форма відповідає умовам великої територіальної громади (великого міста), складність управління якою вимагає необхідності концентрації владних повноважень і відповідальності в одних руках. В той же час, дослідниками-правознавцями неодноразово зверталася увага, що вона може призвести до виникнення конфліктних ситуацій між мером і радою, наприклад, у випадку, коли вони представляють різні політичні партії. Її ефективність на практиці обумовлена особистими рисами мера - він повинен бути одночасно і впливовим політичним лідером, і вмілим, компетентним адміністратором.
2) Форма « рада – менеджер ». Така форма характеризується розподілом найбільшої частини повноважень між муніципальною радою і найманим нею менеджером. Менеджер призначається і звільняється радою. До його функцій входить координація повсякденної діяльності муніципальних органів управління, підготовка місцевого бюджету тощо. Вперше така форма була запроваджена на практиці ще в 1908 році в місті Стаунтон (штат Вірджінія), а закріплена – хартією американського міста Самтер (Південна Кароліна) в 1912 році.
Головною відмінною рисою форми «рада – менеджер» є акцент на ефективність муніципального управління. Перевага цієї форми полягає в тому, що виконавчі функції здійснюються професіоналом, який добре орієнтується в питаннях муніципального управління. Недоліком такої форми є неефективність впливу членів громади на політику, що проводиться адміністратором.
3) Комбінована форма характеризується елементами двох форм «рада – менеджер» та «сильний мер – рада». Вперше вона була запроваджена в американському місті Сан-Франциско в 1931 році. Головний адміністратор підпорядкований не раді, а меру. Мер звільняється від рутинної адміністративної роботи і зосереджується на проблемах вирішення політичних питань. Ця форма дозволяє певною мірою нівелювати недоліки цих форм: наявність керуючого дає можливість забезпечити професіоналізм в управлінні, а виборці мають змогу безпосереднього впливу на здійснення муніципальної політики, оскільки голосуючи «за» чи «проти» мера, який призначає та звільняє керуючого, вони тим самим голосують за збереження чи зміну міської адміністрації [204]
2. Нижче рівня графств (органи управління муніципальних корпорацій і органи муніципального управління тауншипів).
Тауншипи (тауни, плантації, містечка) розташовуються на території штатів Вермонт, Вісконсин, Іллінойс, Індіана, Канзас, Коннектикут, Массачусетс, Мен, Міннесота, Міссурі, Мічиган, Небраска, Нью-Хемпшир, Нью-Джерсі, Нью-Йорк, Огайо, Пенсільванія, Род-Айленд, Південна Дакота і Північна Дакота.
Для систем органів муніципального управління Сполученого Королівства і США характерна наявність органів муніципального управління, створення яких є як обов'язковим, так і факультативним. В США до останніх відносяться муніципалітети (вілліджі, бороу, тауни і сіті, які, як правило, з ініціативи територіальних колективів, отримали статус публічних (муніципальних) корпорацій та органи муніципального управління спеціальної компетенції, територія діяльності яких, як правило, не збігається з адміністративно-територіальним поділом.
Н.В. Мішиною слушно запропоновано при характеристиці цих органів вживати термін «спеціальні та шкільні округи», який є найточнішим перекладом «special and school districts» (науковці ще іменують їх «спеціальними районами», «шкільними та спеціальними районами», «шкільними округами та спеціальними районами»).
До органів муніципального управління спеціальної компетенції вчена слушно відносить незалежні спеціальні та незалежні шкільні округи. Вони створюються з ініціативи членів територіальних колективів, отже, поступове збільшення кількості таких органів свідчить, у першу чергу, про високу ефективність їхньої діяльності [205].
Компетенція органів муніципального управління в США закріплена переважно в нормативних актах парламентів та інших органів суб'єктів федерації. Компетенція органів управління муніципальних корпорацій, інкорпорованих тауншипів та інкорпорованих графств може бути розширена за рахунок закріплення в їхніх хартіях відповідних норм, якщо останні не суперечать чинному законодавству. При судовому вирішенні спорів про компетенцію до уваги береться правило Діллона, за змістом аналогічне принципу intra vires: «Будь-який справедливий, розумний, суттєвий сумнів у повноваженнях муніципальних корпорацій тлумачиться судами проти них і спірне повноваження заперечується». Проте у справі «Меріам проти виконавців заповіту Муді» (1868 р.) суддя Д. Діллон виокремлює три основні принципи визначення повноважень: “Муніципалітет володіє і може здійснювати такі і жодних інших повноважень: по-перше, ті, що надані в прямій формі; по-друге, ті, що неминуче притаманні чи випливають з наданих у прямій формі повноважень; по-третє, ті, що безумовно потрібні для проголошення цілей і завдань муніципалітету – не лише зручні, але й необхідні...”. Відтак, правило Діллона дає суттєві можливості для розширення переліку повноважень органів місцевого управління, хоча на перший погляд і досить жорстко обмежує їх.
Найбільшим обсягом повноважень наділені графства. Коло повноважень тауншипів, як менш крупних адміністративно-територіальних одиниць, є більш вузьким. Муніципальні корпорації надають послуги, що «доповнюють» перелік послуг графств. Спеціальні та шкільні округи є вузькоспеціалізованими муніципальними органами і діють за галузевим принципом, надаючи (стосовно послуг органів муніципального управління загальної компетенції) «додаткові» послуги.
Спеціальні округи створюються для надання окремого виду або декількох видів послуг, тісно пов'язаних один з одним: послуг у сфері освіти (як правило, для будівництва шкільних установ, створення та утримання бібліотек, – тобто функції шкільних округів не дублюються), соціальних послуг, транспортних послуг, послуг щодо охорони навколишнього середовища, послуг у житловій сфері, послуг щодо забезпечення пожежної безпеки. Більшість спеціальних округів (93,5%) є одноцільовими. Шкільні округи здійснюють управління та фінансування шкільних установ, за винятком приватних. Всі територіальні колективи США, крім колективів неінкорпорованих тауншипів, мають можливість не тільки обирати організаційну форму муніципального управління, але і модифікувати її з урахуванням місцевих потреб. Правами вносити найбільш суттєві модифікації наділені територіальні колективи муніципальних корпорацій, тому при характеристиці організаційних форм їхнього управління відокремлюють базові та “гібридні” форми. В результаті більш ніж вікового існування базові форми змінювалися, при цьому недоліки кожної конкретної форми найчастіше згладжувалися привнесенням елементів іншої форми. На сучасному етапі кількість муніципалітетів з “гібридними” організаційними формами управління перевищує кількість муніципалітетів з базовими формами. Проте найбільшу увагу дослідників найчастіше привертають саме базові форми, вони ж найчастіше піддаються рецепції [206].
У Сполученому Королівстві муніципальне управління тривалий час було організоване по-різному в кожній з історичних частин держави: в Англії та Уельсі, у Шотландії, у Північній Ірландії. З часом такі розходження стають все більш істотними. Це обумовлено відновленням функціонування Парламенту Шотландії, Асамблеї Уельсу та Асамблеї Північної Ірландії, наслідком чого стала передача до їхньої компетенції вирішення деяких питань, які стосуються діяльності органів муніципального управління на відповідних територіях.
Сьогодні на території Англії функціонують органи муніципального управління:
1) метрополітенських районів;
2) унітарних округів;
3) графств та районів (територія деяких графств поділена на райони).
На території Уельсу та Шотландії функціонують органи муніципального управління унітарних округів, на території Північної Ірландії – органи муніципального управління районів.
Право здійснювати муніципальне управління у Великобританії також мають територіальні колективи деяких приходів та громад, що залежить від кількості членів територіального колективу. Головними елементами організаційної форми муніципального управління приходів (“системи комітетів”) та неінкорпорованих тауншипів є збори виборців приходу (тауншипу), місцева рада, “слабкий” голова ради (голова в громадах та приходах, мер у таунах Великобританії, супервізор у тауншипах), та посадові особи, які обираються безпосередньо членами територіального колективу. Приходи, кількість членів територіальних колективів яких менше 150 осіб, не створюють муніципальних рад. Всі питання вирішуються зборами виборців, підготування та проведення яких організує голова зборів, що обирається територіальним колективом. Він також є відповідальним за виконання рішень зборів. Найбільш крупні приходи за своїм клопотанням можуть одержати статус тауна [207].
Організація муніципального управління в інкорпорованих тауншипах відрізняється переважно тим, що муніципальна рада наділена правом або найняти суперінтенданта (фактично є менеджером тауншипу) та передати йому частину своїх повноважень (переважно вирішення поточних питань), або передати ці ж повноваження супервізору.
З травня 2002 р. територіальні колективи Сполученого Королівства мають право вибрати одну з запропонованих у законодавстві організаційних форм муніципального управління, як-то: “мер і кабінет”, “лідер і кабінет”, “мер і менеджер”. Виключення становлять територіальні колективи приходів.
При цьому до складу сучасної системи органів муніципального управління Сполученого Королівства входять лише органи муніципального управління загальної компетенції, а не загальної та спеціальної компетенції, як в США.
В юридичній літературі, неодноразово підкреслювалося, що з урахуванням досвіду США та Великобританії можливо вдосконалити законодавство України про місцеве самоврядування: поступово скоротити місцеві податки та збори в Україні з тим, щоб звести їх до одного, аналогічного податку місцевої ради у Великобританії, ввести в Україні для територіальних колективів, до складу яких входить менше ніж 150 членів, - єдину, спрощену форми місцевого самоврядування (з використанням відповідного досвіду Сполученого Королівства).
2. Передумовою ефективного розвитку України як унітарної децентралізованої держави є зарубіжний досвід країн, насамперед, з близькими для неї параметрами (Італія, Іспанія), що підтверджує ефективність його запозичення. Вибір Республіки Італії для висвітлення континентальної моделі муніципального управління очевидний з декількох позицій, зокрема, це: унітарна парламентська республіка, яка займає одне з чільних місць серед країн Європи у демократичному та соціально-економічному розвитку; класичний представник континентальної моделі місцевого самоврядування, до формування якої прагне й Україна; подібність обох держав за параметрами: площею, кількістю населення й трирівневим адміністративно-територіальним устроєм; володіння багатим досвідом щодо процесу становлення сучасного місцевого самоврядування, зокрема саме в Італії вперше розпочалась систематизація норм муніципального права. Все це уможливлює порівняння розвитку місцевого самоврядування в обох державах [208].
Відсутність комплексних наукових досліджень у вітчизняній науці щодо сучасної системи місцевого самоврядування в країнах, які належать до континентальної моделі муніципального управління також обумовлює актуальність дослідження цього питання. Вагомий внесок у висвітленні різноманітних аспектів місцевого самоврядування в Італії до початку проведення конституційних реформ (до 2001 р.) здійснили Т. Васильєва, В. Кравченко, Р. Патнам, О. Садовська, В. Туманов. Комплексний аналіз становлення системи місцевого самоврядування Італії здійснено І. Шелепницькою.
Головним теоретико-методологічним підґрунтям становлення системи місцевого самоврядування Італії є основні положення Європейської Хартії місцевого самоврядування, Конституції Італії та Кодексу місцевого самоврядування Італії.
В розвитку нормативно-правового забезпечення становлення сучасної системи місцевого самоврядування Республіки Італія виділяють такі етапи:
1) стратегічний (1985 – 1989 рр.): підписання та ратифікація Європейської Хартії місцевого самоврядування;
2) підготовчий (1990 – 1993 рр.): оптимізація розмірів місцевих одиниць, введення права на статутну автономію для комун та провінцій, заснування інституту Цивільного захисника, запровадження консультативного референдуму;
3) реформаторський (1994 – 1999 рр.): адміністративна реформа, процеси децентралізації, реформа виборчої системи;
4) конституційний (2000 – 2003 рр.): конституційна та адміністративно-територіальна реформи, ухвалення Кодексу місцевого самоврядування;
5) постреформаторський (2004 р. – дотепер): реорганізація територіальних служб префекта, координаційних органів, початок запровадження диференційованих систем управління адміністративно-територіальними одиницями, реформи “фіскального федералізму”).
І.П. Шелепницька слушно зазначає, що базовими принципами для італійського законодавця в системі державотворення з моменту ратифікації Європейської Хартії місцевого самоврядування стали принципи місцевої автономії та широкої децентралізації в межах єдиної, унітарної та неподільної Республіки. “Італійської автономія” має такі різновиди:
1) нормативно-правова – можливість встановлювати власний нормативно-правовий порядок у межах наданої компетенції і закріплювати їх у законах, статутах, регламентах;
2) політико-адміністративна – свобода вибору політико-адміністративного курсу на підставі інтересів місцевих спільнот чи їх більшості (право на вибір, самостійне визначення способів адміністративної діяльності, оцінювання необхідності та своєчасності прийняття управлінських рішень);
2) фінансова – право на власні, адекватні фінансові ресурси.
Застосування в італійській практиці принципу субсидіарності підтверджено двома протилежними процесами: перший – на законодавчому рівні визначений комплекс завдань і функцій держави, який передається органам ближчим до громадян (комунам), а другий – місцеві органи комуни передають функції, що є “надкомунальними” за змістом у тих випадках, коли надані компетенції не можуть бути застосовані та здійснені ними у повному обсязі [209].
Система органів місцевого управління та самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіального поділу. Згідно зі ст. 114 Конституції Італії: “Республіка Італія створена з комун, міст-метрополій, провінцій, областей та держави” і об’єднує на сьогодні 8103 комун, 12 міст-метрополій, 110 провінцій та 20 областей, з яких 5 – мають спеціальний статус.
Територіальна основа самоврядування Республіки Італія функціонує на відповідних рівнях:
1) базовому (комуни )
Під комуною розуміється найменша базова автономна адміністративно-територіальна одиниця, основними складовими якої є населення та територія, наділена власним статутом, покликана виконувати власні та делеговані повноваження згідно з конституційними принципами.
2) проміжному (міста-метрополії )
Території, визнані метрополійними зонами, характеризуються як: історико-культурні та промислові, щільно заселені урбанізовані зони (на яких проживає понад мільйон населення); утворюються навколо великих міст, які є транспортними вузлами та осередками фінансової діяльності; здебільшого, відповідають моноядерно радіально-кільцевому або поліцентричному типу територіальної структури господарства (за методикою Лаппо); адміністрування метрополійними зонами здійснюється лише у формі міжкомунальної співпраці [210]. Місто-метрополія набуло статусу повноправної автономної адміністративно-територіальної одиниці Республіки Італія у жовтні 2001 р. внаслідок конституційних реформ.
3) регіональному (провінції та області)
Провінція - це автономна адміністративно-територіальна одиниця, що представляє інтереси населення комун території її юрисдикції. Однією зі складових республіки є область. Під областю розуміється автономна адміністративно-територіальна одиниця з законодавчими повноваженнями, за винятком питань зміни національного устрою, юстиції, оборони та монетарної політики.
Владні інституції вищих рівнів виконують не розпорядчі, а координуючі функції, їх втручання у процес управління на місцях відбувається у виняткових випадках.
Мал. Основні елементи системи місцевого самоврядування Республіки Італія.
Головною посадовою особою місцевого самоврядування на рівні комуни є сіндако, який обирається обирається населенням комуни на 5 років за мажоритарною виборчою системою (до 15 тис. населення), а в більших за чисельністю населення комунах – за пропорційною. Сіндако поєднує функції різних видів влади. Зокрема, урядового чиновника (периферійний орган державної адміністрації та представник держави на місцевому рівні) та голови комунальної адміністрації (представляє місцеву одиницю; скликає, очолює виконавчий орган – джунту). У реформаторський період (1994 – 1999 рр.) його функції розширено правом: призначати та звільняти асесорів (членів джунти), генерального директора (менеджера) комуни, інших управлінців; обирати секретаря комуни з Національного реєстру. Аналогічно обираються населенням інші голови адміністративно-територіальних одиниць: сіндако міста-метрополії, президенти провінції та області. При цьому, оскільки на цих рівнях функціонує префект, який здійснює державний контроль, то їх функції (на відміну від функцій сіндако на рівні комун) різняться.
Представницькими органами адміністративно-територіальних одиниць є ради. Їх загальний склад залежить від кількості населення в них. Ради, обрані населенням терміном на 5 років за пропорційною системою з відкритими списками, працюють сесійно відповідно до власних регламентів діяльності. В Італії на відміну від України основні вимоги до структури та змісту статутів комун і регламентів визначено на загальнодержавному рівні. На рівні областей та районів українським законодавством таке право не передбачено. Статути територіальних одиниць Італії можуть додатково встановлювати обмеження для радників. Наприклад, у раді провінції Катанзаро передбачено відставку радника за три пропуски засідань без поважної на те причини.
Обласна рада наділена законодавчими повноваженнями (ст. 117 Конституції Італії). Рада шляхом ухвалення обласних законів визначає критерії та межі обласних податків, затверджує програми адаптації директив ЄС на відповідних територіях, приймає фінансово-економічні програми розвитку області та обласний бюджет, ратифікує угоди щодо співпраці з іншими територіальними одиницями, обирає делегатів від області на вибори Президента Республіки у спосіб, який гарантує представництво меншості, оголошує проведення референдуму та володіє правом законодавчої ініціативи в Палатах Національного Парламенту. П’ять областей зі спеціальним статусом мають певну специфіку щодо утворення представницьких органів та обрання посадових осіб. Президент джунти області Сицилія обирається з числа радників; у Трентіно-Альто-Адідже – вибори радників проводяться порізно в кожній з двох провінцій (Тренто і Больцано), що належить до складу цієї області. Обрані радники сукупно становлять єдину раду цієї області. Заслуговує уваги принцип організації діяльності цієї ради: упродовж перших 30-ти місяців терміну повноважень в раді головує президент, обраний провінцією Тренто, а його заступник – радник від Больцано, а решту 30 місяців – навпаки, зазначає І.П. Щелепницька[211].
В Італії на всіх рівнях функціонують джунти (виконавчі органи рад), до складу яких входять асесори. В Україні ж на рівні району, області майже всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади, а районні та обласні ради істотно не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку територій.
Для уникнення конфліктів та протистоянь між радою та головою в Італії передбачено “ солідарну відповідальність” ради та джунти і сіндако/президента провінції/області: рада та дж унта автоматично розпускаються, якщо є висловлення недовіри радою сіндако/президенту провінції/області, що є стимулом до їх обов’язкової співпраці. Цей досвід є вартим для запозичення в Україні.
Вдосконалення організаційно-правового механізму розвитку місцевого самоврядування в Італії триває дотепер, зокрема утворено: Ради місцевих автономій (2000 р.) для розгляду компетенційних спорів у відносинах територіальних одиниць та наділено їх правом звернення до Конституційного суду Італії; інститут Державного представника (2003 р.) для налагодження зв’язків між державою й областями та погодження кандидатур на посаду обласного префекта; територіальні державні офіси-префектури на основі об’єднання префектур зі службами державного представника (2006 р.); Державний департамент обласної політики та фіскального федералізму на основі реорганізації Міністерства у зв’язках з областями та місцевими автономіями (2007 – 2008 рр.); парламентську Комісію на виконання політики “фіскального федералізму” та Постійну урядову конференцію з питань координації публічних фінансів (2009 р.) [212].
Однією з форм співпраці територіальних одиниць є запроваджені Кодексом місцевого самоврядування консорціуми. Їх основне завдання полягає в спільному подоланні соціально-економічних проблем, вирішення яких потребує значних витрат. Наприклад, 25 комунами утворено Ербійський консорціум (область – Ломбардія), який має такі ознаки: 1) є юридичною особою; 2) участь в ньому є добровільною; 3) бюджет формується з пропорційних внесків комун та за рахунок державних дотацій; 4) головний орган – асамблея, що складається з сіндаків комун-членів, і обирає власний виконавчий орган, створює представництва в комунах-учасницях; 5) діє відповідно до власного статуту, регламенту та стратегічної програми подолання проблеми, для вирішення якої він був створений. Цей досвід є вартим для запозичення в Україні.
Взаємозв’язки між державою та місцевими одиницями є переважно координуючими, побудованими на співпраці. Основні наглядово-контрольні функції з боку держави за діяльністю посадових осіб та органів місцевого самоврядування покладаються на префекта, який здійснює превентивний контроль за рішеннями місцевої влади.
3. У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) функціонує змішана («гібридна») модель місцевого самоврядування. Вона має подібні риси як англо-американської, так і континентальної моделі [213]. Її специфічними рисами є такі:
1) у деяких ланках місцевого самоврядування виборний орган є одночасно і ланкою муніципального управління і представником державної адміністрації;
2) здебільшого співпадіння інтересів держави та інтересів територіальної громади;
3) повноваження органів місцевого управління встановлюються спеціальними законами про місцеве управління і законами, які регулюють окремі галузі державного управління (освіта, охорона здоров’я тощо).
Розглянемо ці особливості на прикладі Німеччини, яка є федеративною державою, та Японії – унітарної держави.
Уже в самій назві держави Федеративна Республіка Німеччина виражена федеративна структура, сформована з 16 земель: Баварія, Баден-Вюртемберг, Берлін, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-Передня Померанія, Нижня Саксонія, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Саксонія, Саксонія-Анхальт, Північний Рейн-Вестфалія, Тюрингія, Шлезвіг-Гольштейн. Три з 16 земель є містами (Берлін – столиця; Гамбург і Бремен – у минулому були містами-республіками і входили до Ганзейського Союзу). Землі різняться за територією і кількістю населення. Найменша земля – це Бремен. Найбільша за територією – Баварія, а найбільш густонаселена – Північний Рейн-Вестфалія (близько 18 млн мешканців). Федерацію у Німеччині неможливо вважати асиметричною – усі землі мають рівні права. Система адміністративно-територіальних одиниць у ФРН визначається конституціями земель. Територія земель поділяється на 278 округів, а останні охоплюють 14135 громад [214].
В Німеччині є адміністративні одиниці, які називають урядовими округами. Чільне становище в управлінні займають урядові президенти, яких призначають.У шести найбільших землях створені адміністративні округи уряди земель в якості опорних баз адміністрації земель. Виборні органи управління в округах відсутні. Непоодиноко для сумісного виконання окремих задач в деяких землях муніципальні органи об’єднуються в союзи.
В.А. Григор’єв зазначає, що у містах-землях Бремені та Гамбурзі міські збори є органами влади цих земель і водночас органами міського управління. У 60 – 70-х рр. XX ст. у землях були проведені реформи, спрямовані на зменшення числа громад, що мають муніципальне управління. У землі Північна Рейн-Вестфалія, наприклад, кількість таких громад скоротилася від 2224 до 1276 одиниць. Ці реформи спричинили істотне зменшення кількості виборних членів муніципальних органів. У повітах і громадах є виборні органи місцевого управління – ради повітів. У громадах з населенням менше 200 осіб разом з радами функціонують збори виборців [215].
В Німеччині формально визнається право муніципалітетів здійснювати всі дії, не заборонені законом. На практиці число заборон таке велике, - зазначає Л.Р. Михайлишин, що муніципальні органи часто позбавлені можливості проявляти ініціативу в багатьох справах місцевого значення. Законодавство нерідко поділяє повноваження муніципальних органів на обов’язкові і необов’язкові. До перших належать повноваження з питань, яким надається загальнодержавне значення. Коло обов’язків муніципалітетів може бути розширене повноваженнями, делегованими їм вищими органами влади.
Японія є унітарною державою, і водночас у ній дістали широкого розвитку муніципальні інститути. Ієрархічна система адміністративно-територіального поділу має дві складові:
1) верхня – представлена префектурами (їх в Японії 47) чотирьох категорій: “то” (Токіо), “до” (Хоккайдо), “фу” (Осака і Кіото) і “кен” (43 префектури), правове положення яких однакове;
2) нижня – представлена містами (“сі”), селищами (“мати”) і сільськими общинами (“мура”).
Столиця країни м. Токіо в адміністративному відношенні складається із 23 спеціальних районів, які прирівнюються до міста [216].
Населення префектур становить від 500 тис. осіб до 12 млн осіб. Префектури поділяються на міста (населені пункти з понад 50 тис. жителів), селища і села.
Органами місцевого управління в Японії є:
1) префектуріальні, міські, селищні і сільські збори, обрані населенням;
2) особливі органи місцевого самоврядування – особливі столичні райони, корпорації реґіонального розвитку, асоціація органів місцевого самоврядування, фінансово-промислові округи, які створювали спеціально для вирішення конкретних завдань. Їх створення не є обов’язковим.
До компетенції органів місцевого управління належать справи, пов’язані, здебільшого, з правоохоронною сферою і сферою обслуговування. З кінцяXIX ст. обсяг діяльності цих органів виріс насамперед унаслідок розширення їх функцій у сфері освіти, дорожнього будівництва, частково – житлово-комунального господарства. Зміст і межі функцій органів місцевого управління визначаються найперше поєднанням інтересів приватної особи і центральної влади, що породжує дисбаланс відцентрових та доцентрових тенденцій в організації управління, зазначає Л.Р. Михайлишин.
Змішана модель муніципального управління характеризується симбіозом англо-американської та континентальної моделей [217]:
– принцип змішаного позитивного та негативного регулювання діяльності місцевих органів влади: певне коло питань визначено у законі, але у багатьох випадках влада вищого рівня допускає вихід за межі цих повноважень, і так звані остаточні повноваження можуть бути використаними місцевими органами самоврядування;
– відсутнє пряме підпорядкування органів місцевого самоврядування центру. Представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень;
– відсутність уповноважених осіб центрального уряду на місцях;
– виборність вищих посадових осіб місцевого самоврядування;
– система органів місцевого управління складається з різних організаційних форм;
– поєднання прямого та непрямого контролю за діяльністю органів місцевого управління.
Питаннядля самоконтролю
1. Які особливості англо-американської моделі місцевого управління?
2. Які особливості континентальної моделі місцевого управління?
3. Які особливості змішаної моделі місцевого управління?
4. Чим англо-американська модель місцевого управління відрізняється від континентальної?
5. В чому сутність форми «Рада-мер» муніципального управління графств в США?
6. Чим комісійна форма муніципального управління графств в США відрізняється від форми «рада – менеджер»?
7. Розкрийте зміст правила Діллона при судовому вирішенні спорів про компетенцію органів управління муніципальних корпорацій, інкорпорованих тауншипів та інкорпорованих графств.
8. Охарактеризуйте основні елементи системи місцевого самоврядування Республіки Італії.
9. В чому полягає зміст «солідарної відповідальності» ради та джунти і сіндако/президента провінції/області в Італії?
10.Назвіть та охарактеризуйте особливості місцевого управління в Німеччині.
Дата добавления: 2015-07-11; просмотров: 174 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая страница | | | следующая страница ==> |
| Відносини органів місцевого самоврядування з об’єднаннями громадян | | | Відповідальний за випуск І.С. Щебетун |