Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности

1. Уже с самого начала учебника, какая бы проблема в нем ни освещалась, мы были вынуждены постоянно обращаться к роли органов государства и местного самоуправления в ее реше­нии. Это и понятно: предпринимательство есть сердцевина эко­номики, а экономика, в свою очередь, служит основой для всех общественно-политических и социальных процессов, происхо­дящих в обществе. Система же правовых регуляторов экономи­ческой деятельности немыслима без активного участия органов государства и местного самоуправления. Теперь пришел черед рассмотреть вопрос о правосубъектности в предприниматель­ских отношениях самого государства и муниципального образо­вания, их органов и организаций.

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунктом предпринимательской правосубъектности государства и муниципальных образований служит их статус как субъектов гражданского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими прерогативами, льготами и т. п. в гражданском правоотношении по сравнению с другими «не властными» его участниками они не пользуются. Обновленное российское законодательство пос­ледовательно стоит на позиции недопустимости какого бы то ни было смешения функций государства как властной полити-

§ 1, Субъекты гражданского права и предпринимательства________ 437

ческой организации, выражающей, представляющей, защища­ющей интересы российского народа и выступающей от имени народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обо­роте, рыночных отношениях. Российская Федерация, субъекты Федерации: края, области, города федерального значения, авто­номная область, автономные округа, а также городские, сельс­кие поселения и другие муниципальные образования, сказано в п. 1 ст. 24 ГК РФ, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

2. Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения со­стоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обусловливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством, применя­ются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами государство и муниципальные образования всту­пать в гражданские правоотношения не могут. Российская Фе­дерация, любой ее субъект представлены многими структурны­ми звеньями, начиная с президентов, глав администраций и др. Муниципальное образование согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ есть городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутрегородская тер­ритория города федерального значения, в пределах которых осуще­ствляется местное самоуправление.

Так кто же вправе представлять их в общественных отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством? Действу­ющим законодательством предусмотрены два варианта возмож­ного участия государства и муниципальных образований в граж­данских правоотношениях.

Во-первых, от имени Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и лич­ные неимущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы мест-

' Российская газета. 2003. 8 окт. Федеральный закон в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 г.

Тема 9. Роль органов государственной власти

ного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Пре­зидент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действо­вать в гражданско-правовой сфере на основе соответствующих положений Конституции РФ, Правительство РФ — на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и т. д.

В названных и иных актах, как правило, определяются структуры, наделенные статусом юридического лица. Так, госу­дарственной казной Российской Федерации управляет феде­ральное казначейство, образованное Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе»¹. Еди­ную централизованную систему органов казначейства возглав­ляет Главное управление федерального казначейства Мини­стерства финансов Российской Федерации. Органы казначей­ства являются юридическими лицами. Таким образом, в общественные отношения они вступают в двух разных ипоста­сях: как властные органы государственной власти, субъекты ад­министративного права и как субъекты гражданского права — юридические лица в организационно-правовой форме учрежде­ний, наделенных собственником имуществом на праве опера­тивного управления. По своим обязательствам они отвечают на­ходящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности последних субсидиарную ответственность не­сет собственник, т. е. государство.

Законодательные акты о приватизации установили статус юридического лица для специализированного учреждения по продаже федерального имущества. Оно наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного уп­равления. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом му­ниципального образования.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулиру­емых гражданским законодательством, не установлено. Важно лишь одно: они могут и должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной право­способностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от

Ведомости РФ. 1992. № 50. Ст. 2978.

§ 1. Субъекты гражданского права и предпринимательства 439

установленной компетенции, могут быть признаны недействи­тельными.

Необходимо подчеркнуть важность для нормального функ­ционирования рыночных отношений и как пример для других участников гражданско-правовых отношений неуклонное вы­полнение Российской Федерацией, ее субъектами и муници­пальными образованиями взятых на себя обязательств. Подле­жат осуждению, в частности, попытки отдельных глав исполни­тельной власти субъектов Федерации, впервые избранных на эту должность, отказаться от погашения долгов, оставшихся еще от прежней администрации.

Таким поведением субъекты РФ дискредитируют себя как участники гражданско-правовых отношений. Но дело не только в этом. Подобная позиция глав субъектов Федерации может породить ситуацию, сопоставимую с несостоятельностью (бан­кротством) хозяйствующих субъектов. В Бюджетном кодексе РФ п. 1 ст. 112 «Превышение предельных объемов расходов на обслуживание государственного или муниципального долга» ус­танавливает: если при исполнении бюджета субъекта РФ расхо­ды на обслуживание государственного долга субъекта РФ пре­вышают 15% расходов его бюджета, а также в случае превыше­ния предельного объема заемных средств, установленного ст. 111 БК РФ, и при этом субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, упол­номоченный на то орган государственной власти Российской Федерации может передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Министерства финансов Российской Федерации. Если в сходном положении оказывается муниципальное обра­зование, то исполнение местного бюджета может быть передано под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта Федера­ции.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных феде­ральными законами, указами Президента РФ и постановления­ми Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ му­ниципальных образований, по специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы мест­ного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Как субъекты гражданского права государство и муниципаль­ные образования через свои компетентные органы вступают в самые различные отношения. Рассмотрение последних не входит в задачу настоящего курса лекций. Назовем для иллюстрации не-

Тема 9. Роль органов государственной власти

которые из них, имеющие связь с субъектами предприниматель­ской деятельности. Государство и муниципальные образования могут быть наследниками по закону и по завещанию. Завещать им свое имущество могут, естественно, и индивидуальные пред­приниматели. Обширны договорные и внедоговорные отноше­ния с участием государства и муниципальных образований. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Подлежит воз­мещению вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государ­ственных органов, органов местного самоуправления либо дол­жностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному доку­менту акта государственного органа или органа местного само­управления. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муници­пального образования.

3. Совершенно иначе регулируется участие государства и му­ниципальных образований в предпринимательстве. Правитель­ство РФ постановлением от 30 декабря 2002 г. № 939¹ внесло важное уточнение в свое постановление от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации»². Сейчас установлен четкий перечень хозяйствующих субъектов этого сектора экономики. Ими явля­ются: государственные унитарные предприятия, в том числе ка­зенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций (долей) находят­ся в государственной собственности; хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики. Тем са­мым определены основные границы и государственного пред­принимательства в структуре предпринимательства страны.

У государства и муниципальных образований отчетливо вы­деляются по крайней мере три направления предпринимательс­кой деятельности.

Первое — участие в предпринимательской деятельности через посредство создаваемых коммерческих и некоммерческих организа­ций. Различаются три вида таких организаций. Это прежде всего

¹ СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 132. ²СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 304.

§ 1. Субъекты гражданского права и предпринимательства_ 441

государственные и муниципальные унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ве­дения. Его собственники, т. е. государство и муниципальные образования, утверждают устав предприятия, назначают его ру­ководителя и заключают с ним контракт, определяют цели, предмет и виды деятельности предприятия, осуществляют кон­троль за использованием по назначению и сохранностью при­надлежащего предприятию имущества, имеют право на получе­ние части прибыли от использования имущества (подробнее см. ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципаль­ных унитарных предприятиях»).

Два других вида — казенные предприятия и учреждения, за ко­торыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излишнее, неис­пользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собственник же определяет порядок распределения доходов казенного предпри­ятия. Если учреждению в соответствии с учредительными доку­ментами предоставлено право осуществлять приносящую дохо­ды деятельность, то доходы, полученные от такой деятельнос­ти, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

В настоящее время принимаются меры по реформированию государственных и муниципальных предприятий. Это связано с необходимостью улучшения управления, повышения эффек­тивности производства, конкурентоспособности выпускаемой продукции и производительности труда, снижения издержек производства, улучшения финансово-экономических резуль­татов деятельности. Правительство РФ постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 одобрило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации¹. В ней отмечается, в частности, что предусмотрен­ные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственно­го ведения имеют ряд отрицательных свойств. С большинством руководителей унитарных предприятий контракты отраслевыми федеральными органами исполнительной власти не заключе­ны, а имеющиеся не предусматривают ответственности руково­дителей за результаты деятельности. Руководители унитарных

¹ СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626; 2000. № 49. Ст. 4825.

Тема 9. Роль органов государственной власти

предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потока­ми этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не свя­заны необходимостью согласовывать свои решения с собствен­ником имущества (за исключением вопросов распоряжения не­движимым имуществом). Трудовое законодательство, эффек­тивно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за ре­зультаты деятельности предприятия. Признано необходимым, чтобы организации в форме унитарного предприятия, в том числе казенного, создавались исключительно в тех случаях, ког­да цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организацион­но-правовой формы.

16 марта 2000 г. Правительство РФ приняло постановление № 234 «О порядке заключения контрактов и аттестации руководи­телей федеральных государственных унитарных предприятий»¹.

Во исполнение указанных постановлений Правительства РФ Министерство государственного имущества РФ распоряжением от 16 февраля 2000 г. № 189-р утвердило Примерный контракт с руководителем федерального государственного унитарного предприятия².

Распоряжением от 7 июня 2002 г. № 1424-р Министерство ут­вердило Примерное положение о комиссии федерального органа исполнительной власти по анализу эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий³.

14 апреля 2003 г. Правительство РФ приняло постановление № 217 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения»⁴. Установлено, что решение об этом принимается Правительством РФ. Исключение сделано для ре­организации федеральных государственных унитарных предпри­ятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в форме присоединения дочерних предприятий к создавшим их предпри­ятиям. Последняя процедура осуществляется на основании ре­шения Министерства имущественных отношений РФ, принима­емого по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере правления).

'СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1373; 2001. № 31. Ст. 3281.

² БНА РФ. 2000. № 13; № 34.

³ БНА РФ. 2002. № 31.

⁴ СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1531

§ 1. Субъекты гражданского права и предпринимательства 443

Второе направление предпринимательской деятельности — участие в управлении приватизированным государственным и муни­ципальным имуществом. Этого направления мы уже касались в теме 7. Здесь остановимся лишь на деятельности представителей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образова­ний в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в государственной или муниципальной соб­ственности. Представителями могут назначаться государственные или муниципальные служащие, а также иные лица, которые осу­ществляют свою деятельность на основании положения, утверж­денного Правительством РФ. При использовании специального права — «золотой акции» — представители назначаются в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию.

Представители действуют на основании Указа Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспече­нию государственного управления экономикой»¹, постановле­ний Правительства РФ и иных органов власти, наделивших их полномочиями. Правительство РФ 21 мая 1996 г. приняло по­становление № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяй­ственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности». Постановлением утверждены Примерный договор на представление интересов государства в указанных коммерческих организациях и Поря­док заключения и регистрации этих договоров. Следует обра­тить внимание на требования к профессиональной подготовке и квалификации лиц, которым может быть доверено представ­лять Российскую Федерацию, ее субъекты, муниципальные об­разования в открытых акционерных обществах и хозяйственных товариществах².

К сожалению, это направление предпринимательской деятель­ности государства и муниципальных образований пока еще исполь­зуется неудовлетворительно. Так, на начало 1997 г. у нас в стране насчитывалось более 3 тыс. открытых акционерных обществ с зак­репленными в федеральной собственности пакетами акций. Рыноч­ная стоимость акций оценивалась в 1500 трлн руб. Однако за пред­шествующий год государство получило дивиденды от своих паке­тов акций всего на сумму 100 млрд руб. Эти же акционерные общества оказались среди главных должников перед государ­ственным бюджетом и по иным обязательным платежам.

Одна из причин сложившегося положения — пассивность представителей Российской Федерации в органах управления

¹ СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 700.

² СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2698; 1998. № 26. Ст. 3087.

Тема 9. Роль органов государственной власти

открытых акционерных обществ. Почти все представители явля­ются государственными служащими, а 93% трудятся в федераль­ных министерствах и ведомствах, занимая посты от главного спе­циалиста до заместителя министра. Среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в 10 и более акцио­нерных обществах. Они не участвуют в заседаниях органов уп­равления, собраниях акционеров, не влияют иным образом на повышение эффективности коммерческой деятельности. Прави­тельство РФ постановлением от 7 марта 2000 г. № 195 утвердило Положение о порядке назначения и деятельности представите­лей Российской Федерации в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ, созданных в процес­се приватизации, акции которых находятся в федеральной соб­ственности, а также в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Феде­рации в управлении ими («золотой акции»)¹.

Наряду с участием государства через своих представителей в управлении приватизированным государственным имуществом все более активно используются также новые возможности, от­крывшиеся с принятием частей первой и второй ГК РФ. Прези­дент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной соб­ственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации»². Во исполнение Указа Правительство РФ при­няло постановление от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке пере­дачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в про­цессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями»³.

Постановлением утверждены два важных нормативных акта, детально регулирующих соответствующие общественные отно­шения: Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в феде­ральной собственности акциями акционерных обществ, создан­ных в процессе приватизации, и Положение о комиссии по проведению конкурсов на право заключения договоров довери­тельного управления закрепленными в федеральной собствен­ности акциями акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Для проведения конкурсов образована специаль­ная комиссия. От имени Российской Федерации учредителем

¹ СЗ РФ. 2000. № 11. Ст. 1184; 2001. № 6. Ст. 576.

² СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5764; 1998. № 32. Ст. 3847.

³ СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5193; 1998. № 17. Ст. 1946.

§ 1. Субъекты гражданского права и предпринимательства 445

доверительного управления закрепленными в федеральной соб­ственности акциями поручено выступать Министерству госу­дарственного имущества РФ (теперь — Министерство имуще­ственных отношений). Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения дого­воров доверительного управления акциями.

Цель договора — увеличение поступления в федеральный бюд­жет доходов от акций, переданных в доверительное управление. Она достигается решением следующих основных задач: проведе­нием мероприятий по повышению курсовой стоимости и лик­видности акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем возникновения задолженности акционерного общества перед бюджетами всех уровней по выплате заработной платы и иным обязательным платежам; иных задач, определяемых Правитель­ством РФ при принятии решений о проведении конкурсов на пра­во заключения договоров доверительного управления акциями.

Успех доверительного управления обусловливается двумя обстоятельствами. Во-первых, тем, насколько компетентно бу­дут действовать доверительные управляющие — лица, которым акции передаются в управление, что делает актуальным предвари­тельный доконкурсный отбор этих лиц. В частности, Министер­ству по антимонопольной политике и поддержке предпринима­тельства РФ (далее — МАП России) в случаях, предусмотрен­ных антимонопольным законодательством, необходимо в течение 30 дней рассматривать документы, представляемые ли­цами, желающими принять участие в конкурсах на право заклю­чения договоров доверительного управления акциями, и давать письменное заключение о соответствии (несоответствии) дей­ствий этих лиц по получению в доверительное управление акций антимонопольному законодательству. Деятельность доверитель­ных управляющих поощряется выплатой вознаграждения, размер и условия которого предусматриваются в договоре. Но этот раз­мер не может превышать лимита, определяемого Правитель­ством РФ при принятии решения о проведении конкурса на пра­во заключения доверительного управления акциями.

Во-вторых, успех доверительного управления зависит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимосвя­зи между государством в лице учредителя доверительного уп­равления и доверительным управляющим. Министерство иму­щественных отношений РФ совместно с федеральными органа­ми исполнительной власти, осуществляющими управление в установленной сфере деятельности, обязаны обеспечить: разра­ботку заданий доверительного управления в соответствии с ос­новными задачами доверительного управляющего; контроль за

Тема 9. Роль органов государственной власти

выполнением доверительными управляющими договоров дове­рительного управления акциями.

В последнее время в пределах второго направления предпри­нимательской деятельности государства и муниципальных об­разований выделяется еще один относительно самостоятельный участок — внесение государственного и муниципального имуще­ства в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных об­ществ. Оно осуществляется по решению соответственно Прави­тельства РФ, органов государственной власти субъектов Феде­рации и органов местного самоуправления. Логическим результатом подобной акции является получение части прибы­ли хозяйственного общества тем государственным или муници­пальным образованием, которое внесло имущество.

Третье направление — занятие предпринимательской деятель­ностью непосредственно самих органов государства и местного са­моуправления. Они осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу такого рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ государ­ственные органы и органы местного самоуправления не могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем — только федеральным законом) могут устанавли­ваться исключения. Так, в соответствии с приватизационными законами федеральный орган по управлению государственным имуществом от имени Российской Федерации является учреди­телем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хо­зяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) кото­рых находятся в федеральной собственности. К функциям спе­циализированного учреждения по продаже федерального иму­щества отнесено: владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их продажи, в том чис­ле осуществление полномочий Российской Федерации как ак­ционера (участника) в хозяйственных обществах; выступление на основании поручения Правительства РФ учредителем хозяй­ственных обществ.

4. Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муни­ципальные образования юридически равны между собой. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образова­ния как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности никаких преимуществ друг перед другом не име-

§ 1. Субъекты гражданского права и предпринимательства 447

ют. Сами они, каждый из них в отдельности, несут ответствен­ность по своим обязательствам. Российская Федерация не отве­чает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образо­ваний, а субъекты РФ, муниципальные образования не отвеча­ют по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муници­пальных образований с созданными ими и на базе их собствен­ности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными об­разованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юри­дических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Напри­мер, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирована общая норма, распространяющая свое действие на государство и му­ниципальные образования: если несостоятельность (банкрот­ство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими ли­цами, которые имеют право давать обязательные для этого юри­дического лица указания либо иным образом имеют возмож­ность определять его действия, на таких лиц в случае недоста­точности имущества юридического лица может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

А каким же имуществом отвечают государство и муници­пальные образования, когда они вступают в предприниматель­ские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве соб­ственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяй­ственного ведения или оперативного управления, а также иму­щества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (см. тему 6). Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допус­кается в случаях, предусмотренных законом.

5. Самостоятельное участие, включая ответственность госу­дарства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных граждан­ско-правовых отношениях, вовсе не свидетельствует о сепара-

Тема 9. Роль органов государственной власти

тизме или самоизоляции их экономической деятельности. Пра­вовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и создаваемых ими юридических лиц не применя­ются, если Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муници­пального образования или юридического лица. Не применя­ются они и тогда, когда перечисленные субъекты взяли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Фе­дерации.

На федеральном уровне подобные гарантии, как правило, даются органами исполнительной власти по поручению Пра­вительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 6 января 1996 г. № 2-р было признано целесообразным при­влечение инвестиционного кредита банков ФРГ на сумму до 92,37 млн немецких марок для финансирования закупки акцио­нерным обществом «Ростсельмаш» технологического оборудо­вания с целью модернизации инструментального производства¹. Погашение основного долга, оплата процентов и комиссий по кредиту осуществлялись акционерным обществом «Ростсель­маш» на условиях, определенных кредитным соглашением. Ми­нистерству финансов РФ и Внешэкономбанку поручалось: а) подписать с германской стороной документы, необходимые для привлечения указанного кредита; б) заключить с акционер­ным обществом «Ростсельмаш» соглашение о гарантиях полной возвратности средств, связанных с привлечением и использо­ванием кредита.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 773 «О предос­тавлении гарантий и поручительств по займам и кредитам»². Указом установлены три важные новеллы:

а) гарантии или поручительства Правительства РФ, феде­
ральных органов исполнительной власти по займам и кредитам
не предоставляются организациям, имеющим задолженность по
платежам в федеральный бюджет либо государственные вне­
бюджетные фонды;

б) предоставление гарантий или поручительств Правитель­
ства РФ, федеральных органов исполнительной власти по зай­
мам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

в) органам государственной власти субъектов РФ при предо­
ставлении ими гарантий или поручительств по займам и креди-

¹ Российская газета. 1996. 30 янв.

² СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3606.

§ 1. Субъекты гражданского права и предпринимательства_ 449

там предложено применять порядок, предусмотренный этим Указом.

Обстоятельства подчас вынуждают менять правила предос­тавления гарантий, ранее утвержденные постановлением Пра­вительства РФ. Так, 10 декабря 2002 г. принято постановление № 876 «О внесении изменений и дополнений в правила предо­ставления государственных гарантий Российской Федерации по заимствованиям открытого акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»¹.

6. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные обра­зования нередко вступают в регулируемые гражданским законода­тельством отношения с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о стату­се, в том числе ответственности Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любого другого государства. Государства свободно вступают в международные рыночные отношения, сами выбирают себе партнеров, заключа­ют с ними различные сделки. Стабильность, эффективность фун­кционирования мирового рынка не в последнюю очередь зависят от дисциплинированности государств, непререкаемого следова­ния взятым ими обязательствам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выполняют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполнительности, как быть с их ответственностью?

В международном праве и национальных законодательствах можно обнаружить две основные тенденции. Одна исходит из того, что и во внешнеэкономических, торговых отношениях го­сударство выступает не рядовым субъектом, а сувереном, обла­дающим в силу данного обстоятельства определенными льгота­ми, преимуществами перед другими субъектами. В подобном под­ходе, несомненно, заинтересованы многие государства. Вторая тенденция — прямо противоположная. Она отражает позицию иностранных партнеров данного государства, заинтересованных в своем юридическом равенстве со всеми независимо от того, являются ли они государствами или иными субъектами права.

Какой тенденции придерживаться или балансировать между ними — вопрос для государства не только и не столько эконо­мический, сколько политический. Право — лишь внешняя юри­дическая форма, отражающая достигаемый здесь компромисс. Первая тенденция последовательно проводилась в СССР. Фактическая монополия государственной собственности в со-

Российская газета. 2002. 19 дек.

Тема 9. Роль органов государственной власти

четании с государственной монополией во внешней торговле за­ранее ставила советское государство в привилегированное поло­жение не только внутри страны, но и в экономических контактах с иностранным «элементом». Это служило серьезным тормозом для развития как внутренних, национальных, так и междуна­родных экономических связей.

В США, например, принято подразделять гражданско-пра­вовые договоры на три группы. Первая: договоры непосред­ственно между самими предпринимателями. Они меньше всего подвергнуты государственному воздействию, в отношении них преобладает саморегулирование. Вторая: договоры потребитель­ские, заключаемые предпринимателями с гражданами — потре­бителями. Здесь вмешательство государства значительно боль­ше, и направлено оно главным образом на защиту прав потре­бителей. Третья: договоры, в которых так или иначе участвует государство в лице своих полномочных органов и организаций. В этих гражданско-правовых отношениях урегулировано бук­вально все, что и понятно, ведь государство с помощью норм права устанавливает правила своего собственного поведения¹.

Россия — правопреемница СССР — постепенно во многих экономических отношениях отказалась от своей роли монополи­ста, в частности (о чем говорилось выше) она на равных вступает в предпринимательские и иные гражданско-правовые отноше­ния с отечественными юридическими лицами и гражданами, на равных несет перед ними ответственность. Но остается нерешен­ной проблема ответственности Российской Федерации во взаи­мосвязях с иностранцами. Статьей 127 ГК РФ предусмотрено, что особенности ответственности Российской Федерации в отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определя­ются законом об иммунитете государства и его собственности. Пока такого закона нет и нет публикаций о ходе его разработки.

Что же такое иммунитет государства? В праве этот термин обозначает особую льготу, выражающуюся в том, что на неко­торых лиц не распространяются общие положения законода­тельства, требования законности. Действует, например, имму­нитет депутатов, которые не могут быть привлечены к отдель­ным видам юридической ответственности без предварительного согласия соответствующих представительных органов власти; существует и дипломатический иммунитет, означающий непри­косновенность определенных лиц дипломатического персонала.

¹ См.: Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс и государство // Вестник ВАС РФ. 1997. №6. С. 135.

§ 2. Формы и методы воздействия 451

В этом ряду стоит также иммунитет государства и его собствен­ности, раскрывающий особенности ответственности Российс­кой Федерации в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств.

Какие трудности возникают при определении и осуществле­нии названного иммунитета? Три составляющие иммунитета государства и его собственности очевидны. Первая связана с подсудностью государства, т. е. с возможностью предъявить к государству без его согласия иск, вызвать в качестве ответчика в суд, принять судебное решение и т. п. Вторая составляющая — возможность без согласия государства обратить взыскание на его имущество, находящееся за рубежом, в том числе на денеж­ные вклады в банках. Третья — возможность установления госу­дарством состава своего имущества, на которое никем, никогда и ни при каких условиях не может быть обращено взыскание.

Предположительно можно сказать: все три составляющие следует расценивать с позиций интересов государства, иначе никакой иммунитет не состоится. Кроме того, решать данную проблему нельзя в масштабе одного национального государства. Иммунитет у всех государств и их собственности должен быть примерно одинаковый. Без этого не установится приемлемый для всех государств мировой экономический правопорядок. И при разработке российского закона об иммунитете государства и его собственности надлежит исходить из уже сложившейся ми­ровой практики, обычаев и иных норм международного права. Комиссия ООН по международному праву в 1991 г. закончила рассмотрение проекта статей об «иммунитете государства и его имущества»¹. Тем самым созданы необходимые юридические предпосылки для принятия международного договора или кон­венции, где будет предложено однообразное понимание и реше­ние этой сложнейшей проблемы, постоянно присутствующей в межгосударственных экономических отношениях. В настоящее время ведется подготовительная работа к принятию такого акта.

Дата добавления: 2015-07-08