Как определяется срок на обращение в суд тогда, когда речь идет об актах ненормативного, разового характера?

Разрешая вопрос о сроках давности для обращения в суд с жалобами на действия и решения, ущемляющие права граждан на осуществление местного самоуправления, суды обычно правильно признают действующий нормативный правовой акт подлежащим обжалованию в суд независимо от того, когда этот акт был принят. Длящееся нарушение предполагаемого права заявителя в этих случаях должно быть устранено судебным решением не только для восстановления этого права, но и для предотвращения его нарушения в будущем.

Вместе с тем у судов возникают трудности с определением сроков на обращение в суд тогда, когда речь идет об актах ненормативного, разового характера, тем более когда в суд обращается не гражданин, а юридическое лицо.

Например, мэр г. Владивостока обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления главы администрации Приморского края от 25 декабря 1994 г. N 634 "О главе администрации г. Владивостока", в соответствии с которым со ссылками на Указ Президента РФ от 23 декабря 1994 г. N 2206 "О главе администрации г. Владивостока" и на Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" Толстошеин К.Б. был назначен главой администрации Владивостока. В своем заявлении мэр г. Владивостока ссылался на то, что оспариваемое постановление противоречит ст. 12, 130, 131 Конституции, Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", Закону РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1803-1 "О выборах главы администрации"*(224) и нарушает право граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Мэр Владивостока указал на то, что Указом Президента РФ от 24 сентября 1996 г. "О Черепкове В.И." был отменен ранее принятый незаконный Указ Президента РФ от 23 декабря 1994 г. N 2206; он (заявитель) был восстановлен в ранее занимаемой должности с 23 декабря 1994 г. По мнению заявителя, на весь период отстранения его от должности исполнять обязанности мэра Владивостока должен был первый заместитель главы администрации города, который 23 декабря 1994 г. издал постановление о приостановлении действия Указа Президента РФ от 23 декабря 1994 г. N 2206, а распоряжением от 26 декабря 1996 г. N 16/484 - о приостановлении действия постановления главы администрации Приморского края от 25 декабря 1996 г. N 634.

Решением Приморского краевого суда заявление мэра Владивостока было оставлено без удовлетворения по мотиву пропуска заявителем срока на обращение в суд с жалобой.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ (определение от 18 сентября 1998 г. N 56-Г98-12) это решение было оставлено без изменения.

Судом было установлено, что Черепков В. И. был избран главой администрации Владивостока гражданами города на выборах 26 июня 1993 г. и вступил в должность 5 июля 1993 г.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1994 г. N 2206 Черепков В.И. был освобожден от занимаемой должности, но впоследствии решением Хамовнического межмуниципального суда г. Москвы от 14 августа 1996 г. Указ N 2206 был признан недействительным, а Черепков В.И. - восстановлен в должности главы администрации г. Владивостока. Это решение исполнено, Указом Президента РФ от 24 сентября 1996 г. был отменен Указ N 2206, Черепков В.И. восстановлен в прежней должности.

Таким образом, в период с 23 декабря 1994 г. по 14 августа 1996 г. Черепков В.И. был незаконно отстранен от исполнения своих обязанностей. Назначение Толстошеина К.Б. на должность главы администрации г. Владивостока было произведено с нарушением законных прав избранного населением мэра г. Владивостока, с нарушением порядка замещения должности главы муниципального образования, в связи с чем это назначение законным быть признано не может.

Поскольку оспариваемое постановление главы администрации Приморского края основано на незаконном акте об отстранении от должности избранного населением мэра города, оно и само не может быть признано законным.

В силу ст. 12 и 130 Конституции органы государственной власти не вправе вмешиваться в разрешение вопросов, отнесенных к компетенции населения муниципальных образований и органов местного самоуправления. Должность мэра г. Владивостока на момент издания оспариваемого постановления была выборной, ее занимал избранный населением Черепков В.И.; в случае невозможности исполнения избранным мэром своих обязанностей на эту должность населением должно было быть избрано другое лицо. Любые нормативные акты, противоречащие закрепленному в Конституции принципу недопустимости вмешательства органов государственной власти в дела местного самоуправления, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции применению не подлежат.

Юридически значимые для настоящего дела обстоятельства судом установлены достаточно полно, и сделан правильный вывод о том, что, по существу, доводы мэрии г. Владивостока о нарушении порядка замещения должности главы администрации г. Владивостока и назначение на эту должность органом исполнительной власти Приморского края Толстошеина К.Б. с нарушением прав жителей города на самостоятельное разрешение вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления, являются обоснованными.

Вместе с тем правильным является и вывод суда о том, что заявителем без уважительных причин пропущен установленный срок для обращения в суд с жалобой на действия и решения органа исполнительной власти Приморского края.

Мэрия г. Владивостока свои требования заявила в порядке искового производства и в суде настаивала на рассмотрении дела именно в таком порядке, ссылаясь на ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и на ст. 58 Закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае", в соответствии с которыми граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Эти доводы суд правильно оценил как не имеющие существенного значения, поскольку и при рассмотрении дела в порядке искового производства, и в порядке обжалования действий и решений органа государственной власти субъекта РФ выяснению подлежал один и тот же круг юридически значимых для правильного разрешения возникшего спора обстоятельств.

Суд сделал правильный вывод о том, что возникшие по данному делу правоотношения вытекают из норм административного права, регулирующих отношения, возникающие при осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ своих властных полномочий.

Порядок рассмотрения в суде гражданских дел, вытекающих из административно-правовых отношений, установлен разд. II ГПК РСФСР. Хотя в ГПК РСФСР отсутствуют нормы, прямо регулирующие порядок рассмотрения исков органов местного самоуправления о признании недействительными актов органов государственной власти субъектов РФ, но имеются нормы, регулирующие сходные процессуальные правоотношения, возникающие при обращении в суд физических лиц. При рассмотрении настоящего дела, в частности, в соответствии со ст. 11 ГПК могут быть по аналогии применены правила гл. 25 ГПК, устанавливающие порядок рассмотрения заявлений граждан, в том числе поданных в защиту права на осуществление местного самоуправления.

Для обращения в суд с заявлениями о защите прав, вытекающих из административно-правовых отношений, гл. 25 ГПК, в частности ст. 256, установлены сокращенные сроки, обусловленные характером отношений власти-подчинения и недопустимостью длительной неопределенности в правовой оценке действий органов государственной власти при осуществлении ими своих властных полномочий. Именно поэтому обжалование действий органов государственной власти должно производиться как гражданами, так и другими лицами, которым законом предоставлено право на обращение в суд с заявлениями о признании недействительными действий и решений органов государственной власти субъектов РФ, в течение трех месяцев со дня, когда стало известно о нарушении предполагаемого права, или в течение одного месяца со дня отклонения жалобы вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом.

Довод заявителя о том, что к спорным правоотношениям должны применяться правила ст. 196 ГК, устанавливающие общий трехгодичный срок исковой давности, является необоснованным потому, что для возникших между сторонами по данному делу правоотношений, не являющихся по своей правовой природе гражданско-правовыми, в соответствии с ч. 1 ст. 197 ГК установлен специальный сокращенный срок исковой давности.

При рассмотрении дела в суде первой инстанции заявитель не представил суду каких бы то ни было обоснований пропуска срока для обращения в суд за защитой нарушенного права на осуществление местного самоуправления, в связи с чем суд правильно в соответствии с ч. 2 п. 2 ст. 199 ГК оставил требования мэрии г. Владивостока без удовлетворения.

Освобождаются ли от уплаты государственной пошлины органы местного самоуправления при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативно-правовых актов органов государственной власти субъекта РФ?

При обращении в суд за защитой общественных интересов населения муниципального образования органы местного самоуправления от уплаты государственной пошлины освобождаются (подп. 19 ч. 1 ст. 333.36 НК).

Например, Барнаульская городская дума подала кассационную жалобу на решение Алтайского краевого суда, которым было отказано в удовлетворении требования о признании недействительными некоторых краевых нормативно-правовых актов.

Определением судьи Алтайского краевого суда кассационная жалоба была оставлена без движения в связи с неуплатой заявителем государственной пошлины за подачу кассационной жалобы.

По частной жалобе Барнаульской городской думы Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ определение судьи отменила со ссылкой на то, что в соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. N 2005-1 "О государственной пошлине"*(225) от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, освобождаются органы местного самоуправления, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов.

Заявление Барнаульской городской думы о признании незаконными нормативных актов субъекта РФ было направлено на защиту интересов населения муниципального образования.

Право органа местного самоуправления обращаться в суд за защитой общественных интересов предусмотрено ст. 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поскольку право Барнаульской городской думы на судебную защиту общественных интересов населения муниципального образования предусмотрено указанным Федеральным законом, оснований для обязания ее уплатить государственную пошлину за обращение в суд с заявлением и за подачу кассационной жалобы на судебное решение не имелось*(226).

Заместитель прокурора Магаданской области обратился в Магаданский областной суд с заявлением в защиту государственных и общественных интересов о признании противоречащим федеральному законодательству постановления губернатора Магаданской области от 6 июня 1998 г. N 134 "О договорах на выполнение работ по добыче драгметаллов".

Решением Магаданского областного суда от 17 сентября 1998 г. указанное постановление признано противоречащим федеральному законодательству.

Администрацией Магаданской области на данное решение была принесена кассационная жалоба без оплаты ее государственной пошлиной, в связи с чем судьей Магаданского областного суда было вынесено определение об оставлении кассационной жалобы без движения. Предложено в определенный срок оплатить жалобу государственной пошлиной в установленном размере, а в случае неисполнения данного определения считать кассационную жалобу неподанной.

Указанное определение судьи Магаданского областного суда было обжаловано администрацией Магаданской области в кассационном порядке в Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ определение судьи Магаданского областного суда было оставлено без изменения.

Постановлением Президиума ВС РФ от 18 августа 1999 г. N 64пв99 был удовлетворен протест заместителя председателя ВС РФ, в котором была приведена следующая правовая позиция, сохраняющая актуальность и после принятия нового ГПК.

В соответствии с подп. 13 п. 2 ст. 5 Закона РФ от 9 декабря 1991 г. N 2005-1 "О государственной пошлине"*(227) от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, освобождаются органы государственной власти, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов.

Суд первой инстанции не дал никакой оценки доводам администрации Магаданской области о том, что администрация области в данном споре выступает как орган государственной власти, который в соответствии с названным пунктом Закона освобождается от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы.

По мнению кассационной инстанции ВС РФ, администрация области не освобождается от уплаты государственной пошлины, поскольку в данном случае администрация Магаданской области за защитой государственных и общественных интересов в суд не обращалась; в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству постановления органа государственной власти Магаданской области обратился прокурор, и его заявление было удовлетворено.

С позицией судебных инстанций нельзя согласиться. Как следует из содержания указанной нормы закона, освобождение от уплаты госпошлины возможно при соблюдении следующих условий: обращение в суд органа государственной власти; обращение в защиту государственных и общественных интересов; обращение в случаях, предусмотренных законом.

Согласно ст. 46 Устава (Основного закона) Магаданской области исполнительная власть в Магаданской области осуществляется администрацией области, возглавляемой губернатором. Принимая постановление и выступая ответчиком в суде по рассмотрению заявления прокурора о признании незаконным нормативного акта области, администрация выступает как государственный орган, так как принятие нормативного акта является правом государственного органа.

Поскольку исполнительной властью области принимаются правовые акты по вопросам, отнесенным к ее ведению, то, следовательно, предметом их регулирования могут быть вопросы, защищающие государственные и общественные интересы.

В соответствии с п. 3 ст. 57 Закона РФ от 5 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"*(228) к полномочиям областной администрации отнесено право обращения в суд с исками к органам государственной власти и управления, органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

Таким образом, обращаясь с кассационной жалобой на решение суда о признании противоречащим федеральному законодательству постановления губернатора, администрация области выступает как орган государственной власти в защиту государственных и общественных интересов, и следовательно, при подаче жалобы по данному спору администрация не должна уплачивать государственную пошлину.

Мнение кассационной инстанции о том, что администрация Магаданской области не обращалась в суд за защитой государственных и общественных интересов, в связи с чем не подлежит освобождению от уплаты государственной пошлины, ошибочно.

В названном подпункте Закона РФ "О государственной пошлине" не указывается, в качестве какой стороны государственные органы, участвующие в процессе, освобождаются от уплаты государственной пошлины. Следовательно, органы государственной власти освобождаются от уплаты государственной пошлины в случаях, когда они вы ступают в процессе в защиту государственных интересов как в качестве истцов, так и в качестве ответчиков.

Само же обращение в суд названных органов может быть как в форме подачи заявления, так и в форме подачи кассационной жалобы на решение суда, в том числе и в случаях, когда органы государственной власти участвуют в деле в качестве ответчиков.

Имея в виду, что судебные постановления по данному делу основаны на неправильном применении нормы материального права, они подлежат отмене, а вопрос об освобождении от уплаты государственной пошлины - положительному разрешению.

Поскольку копия кассационной жалобы вручена прокурору и от него получены возражения на жалобу, дело было направлено в кассационную инстанцию для назначения к рассмотрению в кассационном порядке.

Встречаются случаи, когда суд выносит решение о назначении конкретной даты выборов в органы местного самоуправления, но по наступлении этой даты решение по разным причинам не исполнено и выборы не проведены. Каким образом разрешить вопрос о назначении новой даты выборов: возможно ли вынесение соответствующего определения об изменении порядка и способа исполнения решения в порядке ст. 203 ГПК или необходима подача нового заявления и вынесение по этому поводу нового решения?

Ответ на этот вопрос можно проиллюстрировать следующим примером.

Коми-республиканское отделение Общероссийского общественного объединения "Народно-патриотический союз России" (ООД НПС) на основании п. 6 ст. 3 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" 18 декабря 1996 г. обратилось в суд с заявлением о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Коми в марте 1997 г. в судебном порядке, ссылаясь на то, что Государственным советом Республики Коми не приняты нормативные акты о местном самоуправлении в республике; что функции органов местного самоуправления осуществляют должностные лица, назначаемые главой Республики Коми, чем нарушаются конституционные права граждан на местное самоуправление.

Решением Верховного суда Республики Коми от 19 марта 1997 г. заявление ООД НПС России было удовлетворено; выборы в органы местного самоуправления Республики Коми были назначены на 19 октября 1997 г.

В связи с принятием Конституционным Судом к своему рассмотрению запроса судьи о соответствии ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми определением Верховного суда Республики Коми от 20 августа 1997 г. исполнение решения Верховного суда Республики Коми от 19 марта 1997 г. было приостановлено до рассмотрения запроса Конституционным Судом РФ.

15 января 1998 г. Конституционным Судом РФ по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" было вынесено Постановление N 3-П, в п. 5 резолютивной части которого Верховному суду Республики Коми было указано на необходимость пересмотра решения от 19 марта 1997 г. в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом РФ по данному делу.

Определением Верховного суда Республики Коми от 11 марта 1998 г. исполнение решения от 19 марта 1997 г. было возобновлено; на основании п. 6 ст. 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" суд назначил новую дату проведения выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми - 7 февраля 1999 г., мотивировав назначение этой даты тем, что именно на 7 февраля 1999 г. по инициативе правительства Республики Коми Законом Республики Коми от 11 февраля 1998 г. были назначены выборы в органы местного самоуправления. Совмещение муниципальных выборов с выборами депутатов Государственного совета Республики Коми, полномочия которых к тому времени должны были истечь, по мнению суда, должно было положительно сказаться на экономии финансовых средств в республике, расходуемых на проведение выборов.

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ (определение ВС РФ от 28 апреля 1998 г. N 3-Г98-3) определение о назначении новой даты выборов отменила по следующим основаниям. Из материалов дела усматривается, что обращение Коми-республиканского отделения ООД НПС России в суд в декабре 1996 г. с требованием о назначении даты выборов в органы местного самоуправления Республики Коми в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" было вызвано тем, что своевременно необходимая для формирования органов местного самоуправления нормативно-правовая база в республике создана не была, в установленные федеральным законодательством сроки выборы в органы местного самоуправления проведены не были, а также тем, что функции органов местного самоуправления исполнялись должностными лицами государственного управления, чем нарушались конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Суд признал эти требования обоснованными и назначил проведение выборов в органы местного самоуправления на всей территории Республики Коми на 19 октября 1997 г., определив тем самым срок исполнения решения.

На время рассмотрения запроса суда в Конституционном Суде РФ исполнительное производство по настоящему делу было приостановлено и возобновлено уже после истечения определенного судом срока исполнения решения от 19 марта 1997 г.

Поскольку при назначении выборов в органы местного самоуправления определение даты их проведения служит основным и единственным материально-правовым требованием заявителей по данному делу и должно производиться судом с учетом ряда обстоятельств, имеющих правовое значение, в том числе наличия или отсутствия местных законов о местном самоуправлении, наличия или отсутствия ранее избранных представительных органов местного самоуправления, сроки полномочий которых еще не истекли, а также необходимых для подготовки к проведению выборов сроков, указанная в решении суда дата выборов является, безусловно, обязательной для всех субъектов спорного правоотношения и определяет конечный срок исполнения судебного решения. Все необходимые для своевременного исполнения решения действия, в том числе и принудительные, суд обязан произвести в период подготовки и проведения выборов до определенной в решении даты выборов. Неисполнение решения к моменту истечения указанного в нем срока влечет за собой невозможность его исполнения за пределами этого срока, поскольку по своему характеру этот срок не может быть отнесен к разряду процессуальных сроков, которые суд может продлить или восстановить в порядке, предусмотренном ст. 104, 105 ГПК РСФСР (ст. 111, 112 ГПК). В том случае, если выборы не проведены в определенный судом день, реализовать свои права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления граждане могут либо путем обжалования в порядке надзора ранее вынесенного решения, либо путем повторного обращения в суд с требованием об определении новой даты муниципальных выборов.

При указанных обстоятельствах Верховный суд Республики Коми не мог в определении установить новую дату проведения выборов в органы местного самоуправления без повторного рассмотрения требований заявителя о назначении даты этих выборов и без вынесения нового решения по данным новым требованиям, тем более что в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. указано на необходимость пересмотра решения в связи с тем, что при рассмотрении запроса суда в Конституционном Суде РФ были установлены новые правовые обстоятельства, не учтенные судом при рассмотрении настоящего дела по существу судом первой инстанции.

В определении суда не указано, на основании каких процессуальных норм он фактически отменил свое решение от 19 марта 1997 г. и вынес новое решение о проведении выборов 7 февраля 1999 г.

Пересмотр вступившего в законную силу судебного постановления может быть произведен не иначе как в порядке, установленном процессуальным законодательством. В противном случае такой пересмотр является незаконным.

В соответствии с ГПК вступившее в законную силу решение может быть пересмотрено либо при его проверке в порядке судебного надзора, либо в по рядке пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам. Перечень вновь открывшихся обстоятельств является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Пересмотреть решение в порядке надзора Верховный суд Республики Коми не может в силу отсутствия у него таких полномочий.

Назначение новой даты выборов в органы местного самоуправления суд произвел без учета указаний Конституционного Суда РФ о том, что при повторном рассмотрении дела должны быть учтены новые правовые обстоятельства, установленные в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. и препятствующие проведению муниципальных выборов в органы местного самоуправления на всей территории Республики Коми. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на то, что новая дата выборов должна быть определена в разумные сроки и применительно к временным рамкам, установленным в ст. 58 (п. 1) и 59 (п. 1 и 2) Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Назначение новой даты выборов на 7 февраля 1999 г. в свете данных указаний Постановления Конституционного Суда РФ не может быть признано ни разумным, ни укладывающимся во временные рамки, установленные в ст. 58 (п. 1) и 59 (п. 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Дата добавления: 2015-07-08