Как соотносятся между собой понятия нормоконтроля и признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления?

Статьями 12, 13 ГК предусмотрено, что в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

Согласно подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности возникают помимо других оснований из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, носящих публичный характер, являются юридическими фактами гражданского оборота, поэтому они могут оспариваться на основании ст. 13 ГК как в исковом производстве, так и в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Как неоднократно отмечал в своих определениях Конституционный Суд РФ, "признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления - один из предусмотренных статьей 12 ГК Российской Федерации способов защиты гражданских прав. Статья 13 ГК Российской Федерации, определяющая условия его реализации, направлена на обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1 статьи 1 ГК Российской Федерации) и создает - наряду с положениями других федеральных законов - необходимую правовую основу государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45; статья 46, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации)"*(202).

Изучение практики судов общей юрисдикции показывает, что они крайне редко применяют такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 13 ГК). В то же время наблюдается рост дел о нормоконтроле, по которым, однако, в решениях судов общей юрисдикции в большинстве случаев не содержится даже формальной ссылки на ст. 13 ГК, споры разрешаются исключительно на основании гл. 24 ГПК.

Этому, в определенной степени, способствует распространенное мнение, согласно которому применение ст. 13 ГК осуществляется арбитражными судами, а суды общей юрисдикции осуществляют контроль за правомерностью актов государственных или муниципальных органов в порядке нормоконтроля*(203). В многочисленных комментариях к ст. 13 ГК вместо анализа названного в ней способа защиты гражданских прав все обычно сводится исключительно к рассказу о процессуальной специфике дел о нормоконтроле. Характерно в этом смысле утверждение А.П. Сергеева: "К сожалению, из-за неточности и неполноты содержащихся в ст. 13 формулировок ее практическое значение невелико и по сути сводится лишь к особому выделению данного способа защиты среди остальных. Гораздо более полное и точное представление о нем дают гл. 24-25 ГПК и гл. 23-24 АПК... К ним и надлежит обращаться для уяснения содержания, условий и порядка применения данного способа защиты гражданских прав"*(204).

В этой связи необходимо определить соотношение понятий нормоконтроля и признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав.

По мнению Е.К. Замотаевой, нормоконтроль - это система правоотношений по поводу судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов либо по поводу проверки соответствия подлежащих применению или примененных (применяемых) правовых норм положениям большей юридической силы при рассмотрении судом какого-либо дела*(205).

Г.А. Жилин определяет судебный нормоконтроль не только как проверку нормативного акта на предмет его соответствия Основному Закону в конституционном судопроизводстве, но и процессуальную деятельность общих и арбитражных судов по проверке соответствия нормативного акта другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу*(206).

Особого мнения придерживается В.В. Ершов, указывая, что в действительности суд "контролирует" не правовые нормы как результат работы правотворческих органов, а федеральные органы законодательной и исполнительной власти, принимающие нормативные правовые акты*(207). Отсюда, по мнению ученого, категории, определяемые в специальной литературе как "нормоконтроль" и "судебный контроль", с позиции теории систем более обоснованно рассматривать как объективно необходимый непрерывный процесс взаимного влияния и сдерживания федеральных органов государственной власти посредством прямых и обратных связей с целью подвижного равновесия, гомеостазиса системы федеральных органов государственной власти, эффективной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Соглашаясь с тем, что нормоконтроль играет важнейшую функцию в системе сдержек и противовесов в системе государственной власти, мы тем не менее предпочитаем его более узкое определение. Это институт процессуального права, регулирующий порядок деятельности суда, проверяющего законность правовых норм путем соответствия норм более низкого уровня нормам более высокого уровня.

Таким образом, первое и наиболее важное отличие нормоконтроля от признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способа защиты гражданских прав является то, что нормоконтроль - это институт процессуального права, а признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, предусмотренное ст. 13 ГК, - норма материального права.

Во-вторых, нормоконтроль отличается от признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления тем, что нормоконтроль преимущественно содержит нормы публично-правового характера, а признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления является способом защиты гражданских прав, предусмотренным ст. 13 ГК. Данная норма направлена прежде всего на защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц, которые заключаются в том, чтобы оградить себя от неблагоприятных последствий действия правового акта, и, соответственно, является частноправовой.

Однако и для нормоконтроля защита частных интересов является важнейшей задачей. Несмотря на то что нормоконтроль - это в первую очередь деятельность судов по проверке соответствия нормативного акта другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, чем защищаются публичные права и интересы, тем не менее этим же самым обеспечивается защита интересов отдельных лиц, участвующих в процессуальных отношениях. В связи с чем, на первый взгляд, нормоконтроль является исключительно публично-правовым институтом, а ст. 13 ГК - нормой частного права. Однако такое противоречие нельзя считать непреодолимым, свидетельствующим об их несовместимости. На самом деле, все скорее наоборот, если исходить не из ортодоксального разделения права на частное и публичное, а из того, что удовлетворительного ответа на вопрос о критерии основного разделения права до сих пор нет. А вот проникновение норм публичного права в отрасли частного права и наоборот наблюдается очень часто.

В-третьих, в соответствии со ст. 13 ГК субъектами обращения в суд о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления могут быть граждане и юридические лица, в случае если оспариваемый ими акт не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает их гражданские права и охраняемые законом интересы.

В соответствии со ст. 251 ГПК в порядке судебного нормоконтроля субъектами обращения в суд могут быть: 1) граждане и организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы; 2) прокурор - в пределах своей компетенции; 3) Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления и глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Таким образом, субъектный состав лиц, имеющих право на судебную защиту в порядке нормоконтроля, значительно шире круга лиц, которые вправе заявить требование о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления в порядке ст. 13 ГК.

В-четвертых, имеются различия в порядке рассмотрения дел с использованием ст. 13 ГК и института нормоконтроля. Если в первом случае дела рассматриваются в порядке искового производства, то нормоконтроль, являясь институтом публичного права, реализуется в рамках специальной судебной процедуры. В данном случае дела об оспаривании правовых актов составляют самостоятельную категорию дел, которая в соответствии с подразд. III ГПК рассматривается по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В-пятых, ст. 251 ГПК предоставляет право гражданам, организациям, считающим, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурору в пределах его компетенции обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В качестве правовых последствий, при удовлетворении такого обращения ч. 2 ст. 253 ГПК предусматривает право суда признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Однако возникает вопрос, в чем же разница между признанием правового акта недействительным на основании ст. 13 ГК и признанием правового акта недействующим на основании норм ГПК. Вопрос этот весьма важен, поскольку носит не только и не столько процессуальный характер. По сути своей вышеприведенные формально процессуальные нормы института нормоконтроля являются нормами гражданского права, уточняющими или изменяющими установленный ст. 12 и 13 ГК способ защиты гражданских прав с признания нормативного акта недействительным на признание его недействующим.

Пункт 28 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(208) закрепляет, что, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

По мнению Т. Паршиной, различие между признанием нормативного правового акта недействующим и недействительным заключается в том, что недействующий нормативный правовой акт - это акт, не подлежащий применению; не способный порождать правовые последствия; не выступающий правовой основой для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений; акт, который не отменяется самим судом; не лишается правовой силы с момента издания. Отменить его может и должен (при отказе от права обращения в Конституционный Суд РФ с соответствующим ходатайством) только субъект правотворчества. Недействительный правовой акт - это акт, не подлежащий применению; утрачивающий юридическую силу; акт, который отменяется судом*(209).

С.В. Никитин также справедливо отмечает, что "пожалуй, главное отличие правовых последствий заключается в том, что объявлением нормативного акта недействительным констатируется его юридическая ничтожность с момента издания, что автоматически ставит под сомнение законность всех ранее принятых актов применения данного нормативного предписания. Признание же нормативного акта недействующим означает лишь запрет на его дальнейшее применение и не требует пересмотра вынесенных ранее правоприменительных актов"*(210).

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, нормоконтроль является не только процессуальной формой, в которой реализуется предусмотренный ст. 12 и 13 ГК один из способов защиты гражданских прав - признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, но и содержит в себе нормы гражданского законодательства, не противоречащие ст. 13 ГК, а развивающие предусмотренный ею способ защиты гражданских прав. Это в полной мере относится к п. 2 ст. 253 ГПК, установившему, что суд признает нормативный правовой акт недействующим, тогда как в ст. 13 ГК речь идет о недействительности нормативного правового акта.

Как отмечено в п. 4 постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении"*(211), поскольку в силу ч. 4 ст. 198 ГПК в решении суда должен быть указан закон, которым руководствовался суд, необходимо указать в мотивировочной части материальный закон, примененный судом к данным правоотношениям, и процессуальные нормы, которыми руководствовался суд. Исходя из этого, любое решение суда, принятое в порядке нормоконтроля, должно содержать ссылку на ст. 13 ГК как на примененный по данному делу материальный закон.

Подлежит ли рассмотрению в суде заявление гражданина об оспаривании решения квалификационной коллегии судей, отказавшей в даче согласия на привлечение судьи к ответственности по жалобе этого гражданина?

Пункт 1 ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"*(212) устанавливает принцип неприкосновенности судей, а ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"*(213) закрепляет правило о том, что решение, принятое квалификационной коллегией судей, может быть обжаловано в судебном порядке лицом, в отношении которого оно принято.

По смыслу этих норм в судебном порядке может быть оспорено только решение квалификационной коллегии и лишь лицом, в отношении которого оно принято и чьи права оно затрагивает.

В случае когда по заявлению гражданина о привлечении судьи к ответственности будет вынесено решение квалификационной коллегией судей, а гражданин с ним не согласен и оспаривает его в суде, то и в принятии его заявления должно быть отказано по ч. 1 ст. 134 ГПК, так как такое решение может быть оспорено только лицом, в отношении которого оно принято.

Обладает ли прокурор правом на судебное оспаривание решения квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на привлечение судьи к уголовной ответственности при наличии заключения соответствующего суда о том, что в действиях данного судьи содержатся признаки состава преступления?

В п. 2 ст. 26 Федерального закона от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"*(214) устанавливается родовая подсудность дел по жалобам на решения квалификационных коллегий определенного уровня о приостановлении либо прекращении полномочий судьи, о привлечении его к дисциплинарной ответственности, об отставке судьи и о ее приостановлении, а также об отказе в рекомендации на должность судьи.

Пункт 3 рассматриваемой статьи Федерального закона содержит указание на тот же порядок обжалования всех иных решений квалификационных коллегий судей с уточнением, что обжалование таких решений возможно лишь по мотивам нарушения процедуры их вынесения.

Анализ положений п. 3 ст. 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" позволяет сделать вывод о том, что прокурор обладает правом оспаривать в судебном порядке решение квалификационной коллегии судей об отказе в даче согласия на привлечение судьи к уголовной ответственности, но по мотивам нарушения процедуры его вынесения.

Дата добавления: 2015-07-08