Местные государственные учреждения в России в XIX — начале XX века. 1801-1905 гг.

Основной административно-территориальной (АТ) единицей России были губернии, области и градоначальства. Губернии ведут свою родословную с петровских времён. Области это АТ единица, появившаяся с 1820-х гг., которые создавались за пределами европейской России, единица эквивалентная губернии. Они были редко заселены и отличались этническим своеобразием, имели более простой аппарат управления. Градоначальства создаются с начала XIX века, это был город, который выделялся в силу своих особенностей. Градоначальник напрямую подчинялся МВД, минуя губернатора. Фигура градоначальника считалась равной губернатору. Количество градоначальств неоднократно менялось, Петербург и Москва выделялись в градоначальства. Ростов-на-Дону, Одесса, Баку, Ялта (место отдыха императорской семьи).

АТ единицы могли объединяться в генерал-губернаторства или наместничества. Наместничеств было всего лишь два в XIX веке: Кавказское и Царство Польское. Генерал-губернаторств (ГГ) к сер. XIX века было 10, ГГ существовали на окраинах, в центральных регионах России существовали просто губернии. Александр I вынашивал идею сделать делать объединение в ГГ повсеместным (по 3-5 губерний в каждом). Балашов возглавил первое новое ГГ, но царь умер и эксперимент свернули. Во главе стояли наместники или генерал-губернаторы, назначавшиеся царём. Общего закона о деятельности этих лиц не существовало, т. к. они управляли слишком специфическими территориями. В 1853 г. касательно генерал-губернаторов была дана инструкция программного характера. Фигуры тих лиц имели статус министерство. Генерал-губернатор мог докладывать царю по вопросам жизни своего края, но должен был пользоваться этим правом осторожно (это было оговорено). Генерал-губернатор это министр с региональной компетенцией. Такая должность была вызвана оперативностью решения задач (было далеко от столицы). Во второй половине XIX века появляются телеграф и телефон, железные дороги, так что потребность в генерал-губернаторах уменьшается. Также они вели борьбу с министрами за полномочия, но министры часто видели царя, так что они побеждали. ГГ сохранялись до самого конца Империи.

В первой половине XIX века начальники губерний назывались двояко: гражданский губернатор; … (например, новгородский) военный губернатор, управляющий и гражданской частью. Военными губернаторами были генерал-лейтенанты и выше. Корпус внутренней стражи расквартировывался в каждой губернии. С 1862 г. начальники губерний все стали называться просто губернаторами. В первой половине существовали ещё просто военные губернаторы, они выполняли функции военных комендантов в стратегических точках.

Губернаторы стали чиновниками министерства внутренних дел. Именно министр играл решающую роль при назначении и отставки губернаторов (давал представление царю), только за исключением среднеазиатских губернаторов. Многие положения акта 1765 г. сохранялись. В 1837 г. был принят новый акт, который внёс поправки в екатерининское законодательство. Новый акт именовал губернаторов хозяевами губерний. Только перечисление обязанностей губернаторов занимало десятки страниц. Пётр Александрович Валуев в начале 1850-х гг. был одним из прибалтийских губернаторов, он вспоминал, что ему бы и 25 часов в сутки не хватило для решения всех вопросов.

Под контролем губернатора действовали коллегии, которые частично были созданы Екатериной, частично возникшие в XIX веке. Старыми органами были такие, как губернское правление, которое было совещательным органом при губернаторе. Канцелярия обслуживала делопроизводственные нужды, где сидел секретарь, а позже правитель дел. Приказы общественного призрения ведали больницами, образовательными учреждениями, местами отбытий наказаний, работные дома, смирительные дома. Председатель губернатор и представители трёх сословий: дворян, горожан и государственных крестьян. В губерниях создаются губернские рекрутские комитеты, которые имели рекрутские присутствия губернские и уездные. Наборы проводились ежегодно, как правило, осенью. Набирали от 3 до 5 от тысячи ревизских душ, а там были и мёртвые души. В связи с необходимостью центра иметь информацию с мест, создаются с 1830-х гг. статистические комитеты. В МВД был создан Центральный статкомитет. Проблемы здравоохранения решались во врачебной управе, созданной при Павле. Специально были созданы оспенные комитеты, которые занимались вакцинацией населения от оспы, принятием карантинных мер. Комиссия по продовольствию населения. Дорожная и строительная комиссии, позже объединившиеся, они давали решение на строительство зданий (не выше 2 этажей, окон не больше 7). Если было здание больше, то запрос шёл в центр. Все дороги делились на 5 категорий от 1 самой значимой. Первыми категориями ведало Главное управление путей сообщения. Дорогами 2-4 категорий ведали дорожные комиссии в каждой губернии. Пятой категорией должны были ведать казённые крестьяне общины или помещики. Продолжала действовать казённая палата, которая ведала финансами губернии, напрямую она не подчинялась губернатору с 1802 г., они подчинялись Минфину. Создаются палаты в 1837 г. государственных имуществ одновременно с созданием такого же Министерства, они ориентировались на центр, а не на губернатора. Земские повинности (натуральные) были в ведении таких казённых палат. Продолжали действовать судебные органы, созданные ещё при Екатерине (палата гражданского суда и палата уголовного суда), фактически губернатор мог проводить там ревизии, так что суд был обособлён от администрации только организационно.

Дворянские сословные учреждения продолжали существовать на местах. Городские думы шестигласные также действовали, хоть и влачили жалкое существование. В уездах администрациях, по сути, не менялась, Власть находилась в руках городничего, подчинявшегося губернатору. В сельской местности капитан-исправник выбирался местным дворянством, он опирался на нижний земский суд, который также выбирался местным дворянством. С 1837 г. уезды стали делиться на станы, во главе которых встали становые приставы.

На организацию аппарата власти на местах оказали сильное влияние реформы 1860-х гг.

Главной фигурой в губернии по-прежнему оставался губернатор, но в каком-то отношении круг его функций сузился. Судебная реформа 1864 г. в принципе закрыла для вмешательства губернатора судебную сферу. Это было не на словах, как в 1775 г. независимая судебная система, а на деле. Земская и городская реформы привели к тому, что местное хозяйство, просвещение, здравоохранение были изъяты из ведения губернатора. Ими стали ведать уездные и губернские земские управы.

По закону 1864 г. о земских учреждениях и 1870 г. об органах городского самоуправления губернаторам должны постановляться все решения земских собраний и городских дум. Губернатор мог приостановить их выполнение. В этом случае решение выносилось в первом департаменте Сената. Земская и городская контрреформа 1890 и 1892 г. ещё больше расширили возможность губернаторов вмешиваться в местное самоуправление. Если ранее губернатор мог приостанавливать решение только в случае их незаконности (надо было указать нарушенный закон и в чём состоит нарушение), то теперь губернатор мог признать решение нецелесообразным и отменить его.

В 1866 г. после первого покушения на Александра II, совершенное Каракозовым было решено гайки закрутить. Губернатор получил право внезапных ревизий. Полицейские полномочия губернатора значительно расширились. В 1881 г. Александр III издал специальное положение «О мерах к охранению порядка и общественного спокойствия», которое предусматривало следующие новации: в местностях, где происходят стихийные бедствия, народные волнения, можно было ввести исключительное положение. Это положение имело две стадии. Если обстановка была сложной, но не вполне критической, то объявляли режим усиленной охраны, что наделяло губернатора в смысле воздействия на жизнь населения (высылка вредных лиц во вне судебном порядке, закрывать учебные и промышленные заведения). Во втором случае чрезвычайной охраны назначали генерал-губернатор, либо лицо главноначальствующее (но назначали только гг).

Совещания при губернаторах отменили. Были ликвидированы приказы общественного призрения, остались статкомитеты, были ликвидированы рекрутские комитеты, строительно-дорожные комиссии также были упразднены. Медицинские комиссии также стали не нужны. Пореформенная эпоха вызвала к жизни новые административные институты. Было создано губернское по земским и городским делам присутствие, через которое губернатор осуществлял свой контроль над самоуправлением. Губернское по фабрично-заводским и горным делам присутствие. Казённые палаты продолжали действовать. Появились акцизные управления для сбора косвенных налогов. Они также подчинялись Минфину. На местах были созданы контрольные палаты, которые должны были осуществлять ревизию всех местных органов, в том числе и губернатора. Они подчинялись Госконтролю. В 1866 г, через два года, была попытка эта реформу свети к нулю. В связи с покушением на царя было решено расширить полномочия губернаторов, было предложено, чтобы они взяли контроль обо всех органах местного управления. Губернаторы должны были утверждать все награды, звания и должности. Государственный контролёр Валериан Алексеевич Татаринов был против этого, так что это не прошло.

Железнодорожный контроль был аналогом госконтроля, только создавался не в губерниях, а при железных дорогах. Они проверяли финансовые дела железных дорог.

Реформы 1860-х гг. также сократили функции городничих и капитан-исправников (земских исправников). Институт городничих был ликвидирован вообще. Исправники перестали выбираться дворянами, должность стала коронной, т. е. стала назначаться царём. Власть исправника распространялась и на город и на сельскую местность. Исправники стали заниматься только полицейской частью (охрана общественного порядка). На уровне уезда к концу XIX века не было никакой власти. Был губернатор, минигубернатора на уездном уровне не было. Уездные предводитель дворянства стал главной фигурой, но не во всех отношениях. Ликвидировать вакуум власти он не мог, у него не было полномочий. Уездное звено во время революции оказалось самым слабым. Для того чтобы стать уездным предводителем нужно быть богатым и хлебосольным хозяином. Многие из них не жили в своих имениям, так что вообще не управляли своими уездами. До Февраля никаких мер по этому вопросу не было принято.

Новгородский губернатор Штюрмер решил провести приём для своих дворян, но он не стал встречать всех на входе. Он отсутствовал и появился тогда, когда пришли всех. Так могли делать только коронованные особы. В итоге дворяне все уехали, и был скандал. Штюрмера пришлось убрать из губернаторов.

После отмены крепостного права, после Крымской войны нужно было решать много проблем, связанных с нараставшим отставанием России от ведущих государств. Необходимо было использовать ресурсы общества. В рамках местного самоуправления и должно было осуществляться использование общества. 4/5 дворян были недовольны отменой крепостной права. В 1864 г. была проведена земская городская реформа. Земские собрания губернские и уездные избирались сроком на три года и земские управы также губернские и уездные, как исполнительные органы. Собрания были органами распорядительными. Выбор гласных осуществлялся выборами по трём куриям. Землевладельческой: владеющие землёй на правах частной собственности размером не менее 200 десятин, либо владельцы предприятий, расположенных вне городской черты. Городской: купцы и домовладельцы и третьей, крестьянской. От всех трёх курий были гласные. Земства были автономны, могли облагать население налогами, решали местные вопросы. При всей ограниченности их прав прогресс был связан именно с земствами.

Земства были введены в 34 губерниях. Современная европейская часть Российской Федерации плюс левобережная Украина. Земства не вводились там, где преобладало нерусской население или где преобладало нерусское дворянство, в Сибири, в Архангельской губернии. Там не было дворян. Дворянство было самым образованным классом и самым имущим, а земства зачастую существовали на свои средства.

Земская контрреформа 1890 г. изменила выборы в земские собрания. Изменялся механизм выборов в уездные земства. Первая курия отныне называлась не просто землевладельческой, а дворян-землевладельцев, надо было быть потомственным дворянином, чтобы выбирать. Ценз был снижен до 100 десятин. Вторая и третья курии остались. Крестьяне теперь выбирали не гласных, а кандидатов в гласные, из которых губернатор выбирал гласных. Прослойка дворян возросла. Было достигнуто усиление административного контроля. Губернатор мог остановить решение земств, если считал, что они нецелесообразными. В 1906 г. только была восстановлена нормальная выборность для крестьян, они стали вновь избирать гласных, а не кандидатов в гласные.

В земских собраниях собирались на сессиях, как правило, непродолжительных. В управах люди уже работали полный рабочий день.

Городская реформа 1870 г. дополнила земскую. В городах создавались городские думы. Избирались на 4 года. Это распорядительный орган, который собирался на сессиях. Городская дума избирала городского голову. Избирательные права получали все плательщики налогов. Они делились на три разряда/курии. В первую входили самые крупные налогоплательщики, которые уплачивали 1/3 налога. Вторая средние налогоплательщики, те, кто уплачивал треть налога. В третью курию входили мелкие налогоплательщики, те, кто уплачивал треть налога.?

С точки зрения имущественного положения тех, кто получил избирательно право и богатые и бедные. Среди тех, кто не получил избирательное право тоже были и богатые и бедные. Кто платит налог, то и получает права. Основным налогом, который платили горожане, был с 1863 г. налог с городской недвижимости. У многих попросту не было недвижимости, например, крупный чиновник или модный адвокат могли снимать роскошную квартиру, которая не была их недвижимостью. Гильдейские купцы тоже имели право участвовать в выборах. Появились фиктивные купцы. Купцам каждый год надо было приобретать купеческое свидетельство, которое стоило меньше, чем приличная недвижимость.

В 1892 г. городская контрреформа усилила административный контроль. Куриальные выборы были отменены. Право голоса получили владельцы недвижимости, но крупной, мелкота устранялась от участия в выборах. Был установлен минимум суммы, которую должна стоить недвижимость. В крупных городах нужно было иметь недвижимостью на три тысячи рублей. В мелких городах на несколько сотен рублей. Такой порядок был до Февральской революции.

В 1864 г. была проведена Судебная реформа. Суд скорый, милостивый и равный для всех. Сословные суды ликвидировались. Для крестьян сохранялись свои суды. Суды общей юрисдикции по вертикали делились на два этажа: мировой (нижний) и коронный суды (верхний этаж). Уезд делился на участки, в каждом участке выбирался земскими собраниями мировой судья, который рассматривал мелкие гражданские и уголовные дела. Обжаловать его решения можно было во втором эшелоне — уездном съезде мировых судей. Там судились все. Над мировым судом был коронным судом, его нижней инстанцией был окружной суд, он действовал в пределах губернии. В окружном суде рассматривалась основная масса гражданских и уголовных дел. Суд был сделан гласным, кроме оговорённых в законе случаев. Происходил процесс при участии присяжных заседателей, которые выносили вердикт. Судья принимал меру наказания. Процесс был сделан состязательным между прокурором и адвокатом. Судьи окружного суда были несменяемыми. Могли быть уволены по собственной просьбе, либо по признанию их судебным приговором виновными в совершении преступления. Над окружным судом судебная палата, одна на несколько губерний. Кассационная палата была высшим судом. Такая система действовала до Февраля. В 1889 г. были ликвидированы мировые суды, которые были восстановлены в Первую мировую войну.

Для крестьян сохранялись особые волостные суды. Они рассматривали мелкие гражданские дела в тех случаях, когда крестьяне судились между особой. Если крестьянин судился с представителем другого сословия, то дело шло в суды общей юрисдикции. Волостной суд рассматривал мелкие уголовные дела, когда обвиняемыми был крестьяне. Суд избирался крестьянскими общинами. В волостных судах могли судить на основании местных обычаев, норм обычного права, они могли, в случае необходимости, судить и на основании законов Империи, но это по желанию. С 1860-х гг. были запрещены телесные наказания, но волостные суды могли приговорить к телесным наказаниям, но только не женщины и лица, старше 60 лет.

Судьям всех уровней запрещалось не выносить решение по делу под предлогом неясностей существующего закона. Раньше этим злоупотребляли.

Дата добавления: 2015-08-17