Местные государственные учреждения во второй половине XVIII века

При Екатерине I, в 1728 была проведена административная реформа. Губернии, во главе которых стояли губернаторы. Провинции с воеводами. Уезды (город с сельской территорией) с уездными воеводами. Были ещё пригородки, которые существовали не везде, там руководили пригородковые воеводы.

К началу 1760-х гг. обозначились слабости этой стройной схемы. В России изменилось положение российского дворянства. В 1762 г., ещё при Петре III дворяне были освобождены от обязательной службы, что было подтверждено Екатериной II. Дворяне начали оседать в своих поместьях, раньше они туда только наезжали, приезжали туда основательно только чтобы там умереть. Дворяне стали интересоваться местными делами, их раздражало, что они не могут влиять на местное управление. Дворянство осознавало свои интересы и хотело, чтобы с ними считались.

Во время работы Уложённой комиссии при огромном количестве разногласий было выявлено одно единодушное мнение — местная власть нуждается в реформе. Администрация далеко, дела могут тянутся десятилетиями.

В 1763-64 гг. была проведена Малая губернcкая реформа Екатерины II. Князь Шаховской разработал обширный проект, который предусматривал разделение России на генерал-губернаторства, при этом значительную часть должностей в аппарате должны были выбирать дворяне из своего числа. Проект Шаховского не получил осуществления, из-за того, что нужно было провести большую уточнительную работу. Императрица утвердила новые штаты местных госучреждений. Было расширено количество должностей, но не очень существенно. Было введено жалование деньгами для всех чиновников. В 1764 г. императрица утвердила документ от статс-секретаря Елагина Наставление губернаторам, что расширило их полномочия. Раньше губернатор подчинялся Сенату и Коллегиям, теперь губернатор получил право обращения к императрице. Губернаторы получили прямой доступ к носителю верховной власти. Губернаторы перешли из среды чиновников средней руки в разряд высших государственных лиц. Наставление специально определяло губернаторов как хозяев губерний. Им вменялось в обязанность объезжать свою губернию, чтобы познакомиться с положением дел в подведомственной им территории.

В 1775 г. 7 ноября был издан пространный нормативный акт Учреждение для управления губерний Российской Империи. Реформа оказалась довольно удачной и продуманной. Институты оказались весьма жизнеспособны, многие из них просуществовали вплоть до либеральных преобразований Александра II, а некоторые и до Февральской революции 1917 г.

Восстание Пугачёва в историографии рассматривается как единственно-решающее влияние на реформы, однако, подготовка реформы началась ещё до восстания. Восстание продемонстрировало абсолютную безрукость чиновников на местах. Местная власть демонстрировала безответственность.

Реформа 1775 года изменила территориально-административное деление. Количество губерний увеличилось в 2,5 раза. Губернии были уменьшены. На территории губернии должно было проживать 300-400 тысяч ревизских душ. Провинции были ликвидированы за ненадобностью (новые губернии стали равны прежним провинциям). Губернии стали делиться на уезды. Во главе губерний стояли должностные лица, которые именовались либо генерал-губернаторами (г-г), либо наместниками. Они назначались и смещались на свои посты императрицей и несли ответственность только перед императрицей. В столицах назначались главнокомандующие (аналог генерал-губернатора). Генерал-губернаторы были членами Сената. Объединяли гражданскую и военную власть. Правда, во внутренних губерниях России войск практически не было. Г-г должен был осуществлять надзор за деятельность всех административных и судебных инстанций и направлять их работу в соответствии с законодательством. Г-г утверждал судебные приговоры по наиболее важным уголовным делам. Однако генерал-губернатор не был судьёй, хоть и имел право утверждать судебные приговоры.

Императрица столкнулась с дефицитом квалифицированных кадров. Стали назначать г-г для управления 2 или 3 губерниями. Стала складываться особая территориально-административная единица, которая не была предусмотрена законом 1775 г. — генерал-губернаторство. Явление объединение губерний было повсеместным по всей России. Границы между губерниями были определены раз и навсегда. А с генерал-губернаторствами была иная ситуация. Иному г-г могли дать в управление другие губернии, чем те, которыми управлял его предшественник. При губернаторах имелся совещательный орган — губернское правление, где г-г был председателем. Туда входили вице-губернатор, советники числом 2-3 и губернский прокурор. У прокурора было два стряпчих по гражданским и уголовным делам. Решающее слово принадлежало губернатору, он имел право последнего слова. Его решение надо было сначала исполнить, а только потом обжаловать. Губернский прокурор часто соперничал с генерал-губернатора.

Казённая палата, которую возглавлял вице-губернатор. В компетенцию палаты входил сбор налогов прямых и косвенных, формирование бюджета, контроль над расходами. В её ведении до реформ Киселёва находился также контроль над государственными крестьянами.

Приказ общественного призрения должен был взять на себя заботу о содержании школ, больниц, мест лишения свободы разного вида, оказывать помощь населению. Приказ возглавлял губернатор, а членами приказа были выборные 2 человека от дворянства, 2 человека от казённых крестьян, 2 от горожан. Финансирование деятельности приказов от казны они не получали, каждый приказ при своём образовании получал 15 тысяч серебряных рублей и эти деньги они должны были дальше преумножать: давать деньги по ссуде. Приказы общественного призрения напоминали современные сберегательные кассы, население там могло хранить деньги.

Екатерина хотела отделить суд от администрации. При Петре не хватило кадров. Чтобы заполнить все штатные должности, теперь кадров стало побольше, так что Екатерина предприняла попытку. На губернском уровне была создана система судебных инстанций. Были две палаты: гражданский суд и уголовный суд. Члены судов назначались Сенатом. Палаты были всесословными и являлись апелляционными для рассмотрения жалоб приносимых на суды низших инстанций. Для некоторых дел палаты был судами первой инстанций. Проштрафившиеся чиновники слушались в палате уголовного суда. Жалобы на палаты можно было подавать во второй департамент Сената.

Верхний земский суд — судились дворяне независимо от места проживания. Губернский магистрат — горожане, купцы, мещане. Верхняя расправа — суд для государственных крестьян. Жалобы на решения этих судов можно было приносить в палаты губернских судов.

Наличие двух этажей судебной системы лишь замедляло делопроизводство. Есть предположение, что Екатерина хотела создать ещё одну административно-территориальную единицу, где и должны были действовать сословные суды.

Суды собирались на сессии. В целях борьбы с волокитой было установлено правило, что дела лиц, взятых под стражу, должны были рассматриваться в течение одной сессии. Закон 1775 г. предусматривал ещё одно правило: если не успевали за одну сессию рассмотреть дело, то на содержание арестованного казна переставала платить деньги, а деньги брались на содержание арестанта из жалования судей.

Совестный суд — веяние английских судов. Они должны были следить за законностью ареста обвиняемого. Их заключения носили рекомендательный характер. Для российской действительности совестные суды большого значения не имели. Там могли рассматриваться гражданские дела до того, как они пойдут в суд. Идея в том, чтобы примирить стороны до непосредственного суда. Могли рассматриваться небольшие уголовные дела. Рассматривались ещё дела архаичные, но по которым не выносились обвинительные приговоры (порча, колдовство) для показа вздорности таких обвинений.

Губернии делились на уезды. Во главе уезда не стоял никто. Уезды состояли из двух территорий: уездный город и сельская местность. Уездным городом управлял городничий, который назначался и смещался Сенатом. Осуществлял полицейскую власть. В XVIII полицейская власть была синонимом административной власти вообще. Сельской территорией уезда полицейскую власть осуществлял либо земский исправник, либо капитан-исправник. Он выбирался уездными дворянами сроком на три года. При нём был Нижний Земский суд. Никакого отношения к суду этот орган не имел. В состав этого нижнего земского суда входили лица, которых также избирали уездные дворяне. В уездах имелась должность уездного казначея, он занимался финансами под руководством Казённой палаты. Была создана также система судебной инстанции: уездный суд для дворян по мелким делам, уездный магистрат для горожан, нижняя расправа для государственных крестьян. Нижняя расправа могла создаваться факультативно, т. к. не везде были государственные крестьяне.

Реформа была дополнена Уставом благочиния 1782 г., который определял устройство полицейской службы в городах.

Жалованные грамоты 1785 г. Жалованная грамота дворянству создала дворянские корпорации уездные и губернские. Собрания дворянских обществ служили теми инстанциями, где выбирались должностные лица от дворян. Эти корпорации выбирали из своей среды должностных лиц — предводителей дворянства (уезда и губернии). Предводители отстаивали интересы дворянства перед лицом администрации вплоть до царя. Ходатайства могли касаться вообще любых вопросов, не обязательно дворянских проблем или не обязательно проблем их уезда или губернии.

Жалованная грамота городам создала на местах органы городского сословного самоуправления. Городские думы и городские головы, которые выбирались местными жителями. Но они оказались не очень жизнеспособными, роль их была не велика. Выполняли вспомогательные функции при администрации. Они имели финансы, которые шли на содержание полиции и тюрем. Фактически городское дворянство игнорировало городские корпорации, а они были самым образованным сословием, также могли не бояться администрации, не хотели дворяне заседать рядом с купчишками. Там работали в основном купцы и мещане.

Дворяне добились возможности избирать достаточное количество местных должностных лиц в судебной и административной сфере. Роль дворянства не стоит преувеличивать, т. к. выборные лица были винтиками государственной машины. Капитаны-исправники в первую очередь зависели от генерал-губернатора, а не от своих избирателей. Многим дворянам нужно было жалование для существования, так что они шли на государственную службу.

Фактической независимости судов от администрации достигнуто не было. Генерал-губернаторы неформально оказывали давление на судей. Екатерина только декларировала независимость судей.

Реформа была проведена на большей части России — где проживала большая часть населения, но она была проведена не везде. Во многих регионах выполнить закон 1775 г. было невозможно. В Сибири дворян не было, там некому было выбирать. На Северо-востоке тоже не было поместного землевладения. В Эстляндской (Эстония), Лифляндской (восток Латвии), Курляндской (северо-запад Латвии) губерниях дворянское самоуправление было очень широким. Дворяне имели свои инстанции, осуществляли власть только под надзором российской администрации.

Павлу не понравились генерал-губернаторства. Г-г часто своевольничали, иногда даже издавали свои собственные законы, шедшие вразрез с императорскими указами. Вскоре генерал-губернаторства были ликвидированы вообще, остались одни губернаторы. При Павле с 1799 г. вошли в практику сенатские ревизии. Сенаторы один или два со штатом чиновником вменялось объезжать ту или иную губернию и общаться с населением. С тех пор появилась поговорка «положение хуже губернаторского».

Павел уничтожил сословные суды на губернском уровне. Палаты гражданская и уголовная были слиты в единый суд. На уездном уровне были ликвидированы нижние расправы. Государственные крестьяне должны были рассматривать свои дела в судах вместе с дворянами в уездных судах.

Были ликвидированы губернские дворянские собрания — слишком много там было народу, как бы и до Конвента дело не дошло.

Дата добавления: 2015-08-17