Виктор Ковалев 3 страница

Федерализм «до востребования»

Федерализм в «послании»

Какие проблемы предстоит решить?

Итак, принципы федерализма были фактически изгнаны из реаль- ной российской политики последнего десятилетия. Но если перефразиро- вать не очень любимого нами барда: федерализм оказался не в изгнании, он — в послании. При невозможно- сти проводить дальше существующую политику, связанную с исчерпанием ресурсов от продажи дорогой нефти, которые позволяли заниматься фак- тически подкупом и населения, и ре- гиональных элит, встает вопрос о том, что с ними придется вести более рав- ноправный и цивилизованный, неже- ли сейчас, диалог. Тема наполнения новым содержанием федеративных отношений неизбежно встанет тогда в повестку дня. (Другой вариант — но- вое «закручивание гаек», фактически открытая диктатура под тем или иным идеологическим соусом, — конечно, также возможен. Но прогноз в этом направлении нуждается в специальном рассмотрении, которое мы здесь опу- скаем.) Каким будет это содержание?

Полагая этот вопрос остродискус- сионным и будучи готовым к полеми- ке, мы должны отметить, что вариант

«возрождения Империи» в евразий- ской или какой-либо иной экзотиче- ской форме следует отбросить с по- рога. Не потому, что возрождение империй в современном мире невоз- можно в принципе, а по причине крайней невыгодности и смертельной опасности возрождения «настоящей империи» именно для русских, хотя часть людей, называющих себя патри- отами и националистами, буквально бредит Империей. По известному вы- ражению, нет у нас больше сил на им- перию, и попытка реализовать какой- нибудь неоимперский проект приведет к ускоренной гибели русского этноса и ни к чему больше. Принципиальное убеждение в этом не мешает нам ви- деть, что ситуативное, инструменталь- ное использование каких-то элемен-

тов неоимперской политики, скажем, на постсоветском пространстве ино- гда возможно, но и здесь нужно быть очень осторожным, дабы не пустить в скудный распыл наши ограниченные и сокращающиеся ресурсы…

Может показаться, что в отношени- ях Центра и регионов в России опять

«процесс пошел». Например, произо- шедшие в первые месяцы 2009 г. от- ставки и назначения в губернаторском корпусе РФ вновь привлекли внимание к проблемам взаимоотношений Центра и субъектов Российской Федерации. Процесс ротации региональных элит и пересмотра отношений с субъектами федерации, очевидно, должен полу- чить продолжение, но непонятно, в ка- ком направлении он будет развиваться. Такие разнородные сигналы Кремля, как назначение кировским губернато- ром Н. Белых и снятие мурманского губернатора М. Евдокимова, тракту- ются также весьма различно. Ритори- ка Д. Медведева для либерального уха создает приятный контраст (особенно по сравнению с брутальными речами его предшественника); чего стоит одна только сакраментальная фраза о том, что «свобода лучше, чем несвобода». Но пока явно запаздывают практиче- ские шаги по реализации этих либе- ральных речей. Пока преимущественно каждый видит в этом то, что хочет. Но вдруг действительно начнется новая

«перестройка»?

Скорее всего, перемены в нашей си- стеме неизбежны, ибо резко меняются условия среды. Созданный в РФ ре- жим в принципе неспособен к каким- либо значительным инновациям, ибо их введение разрушило бы его; он был сконструирован не для развития, а для более успешного присвоения ренты верхушечными слоями. На протяже- нии большей части заканчивающего- ся десятилетия в Кремле можно было

«царствовать, лежа на боку», нефте-

доллары капали исправно и в огромном количестве. У региональных элит так- 69

же не было серьезной мотивации раз-

Виктор Ковалев

	вивать свои регионы; риски потерять	цида. Новая попытка развития федера-
власть перевешивали реформаторские	тивных отношений в России, в которых
амбиции. После 2005 г., особенно если	такая огромная и разнородная страна
«заносы» оказывались удачными и чи-	объективно нуждается, должна со-
новник сохранял (получал) губерна-	провождаться и новыми подходами
торский пост, то от него требовалось	к федеративным отношениям, отказом
сохранять полную политическую ло-	от данайских даров советской эпохи
яльность, выполнять план по голо-	и децентрализации первого постсовет-
сам для «Единой России» и не допу-	ского десятилетия. Но это будет озна-
скать серьезных и заметных провалов	чать и обновление демократического
на территории руководимого региона.	опыта.
Бюджетных денег на «поддержание	Итак, нужен федерализм, с по-
штанов» хватало, какие-то крохи до-	мощью которого только и можно
ставались регулярно даже традици-	организовать такую большую и раз-
онно нищим бюджетникам и аграриям	нородную территорию, которая есть
(т. н. «национальные проекты»); сти-	(пока?) у России. Помимо принципов
мулы к разработке и реализации новых	либеральной демократии, в практике
проектов была подорваны. Именно	воссоздания реальных федеративных
поэтому за прошедшие «тучные годы»	отношений в перспективе необходимо
многие проекты на территориях так	учитывать и другие уроки неудач феде-
и не были реализованы, хотя средства	ративного строительства ельцинской
для них в принципе имелись. Сейчас,	эпохи. На наш взгляд, это касается:
когда в мире бушует экономический	— излишне большого количества
кризис, большинство руководителей	субъектов федерации;
в российской провинции практически	— порочной практики существова-
не «чешется», ожидая «ценных указа-	ния «матрешечных» регионов;
ний» из Москвы и надеясь на финансо-	— ситуации, когда большинство фе-
вую помощь из Центра.	деративных единиц были безнадежно
Вот одно из последних сообщений	дотационными регионами;
на эту тему. В 2/3 российских регионов	— смешения (а порой и противо-
не принято своих антикризисных про-	поставления) принципов, на основа-
грамм, предлагаемые меры носят раз-	нии которых выделялись субъекты
розненный и нескоординированный	федерации в России: административ-
характер, что говорит об отсутствии	но-территориальный и этнонацио-
в РФ антикризисной региональной по-	нальный, выделение регионов в соот-
литики; в большинстве регионов за-	ветствии с титульным этносом;
метно падают реальные доходы насе-	— дисбаланса (на порядки!) и резко-
ления, зато дорожает продовольствие;	го контраста в «нарезке» АТД, когда
число регионов-доноров после неко-	разница в территории, численности
торого приращения вновь сократилось	населения, экономическом потенциале
до полутора десятков, пропасть между	и т. д. варьировалась в десятки, а порой
богатыми и бедными субъектами феде-	даже в сотни раз;
рации стала еще шире — вот они, по-	— практики манипулирования вы-
следствия «путинизма» в отношениях	борами в регионах (в самых разных
с регионами во всей «красе»!	формах);
Уже сейчас есть уверенность, что	— а главное — отказа от практики
реанимация российского федерализ-	широкого демократического участия
ма по модели 1990-х гг. бессмыслен-	населения в вопросах, касающихся фе-
	на и опасна. Еще хуже был бы ана-	деративных отношений в России. Это
	лог недоброй памяти горбачевщины,	особенно касается русских, ибо они
	то есть способа государственного суи-	составляют 4/5 населения РФ.

Федерализм «до востребования»

Разумеется, этот список далек от завершения. Задача исследователя российского федерализма, по наше- му убеждению, состоит в том, чтобы дополнить и конкретизировать обо- значенные проблемы. Это необходимо сделать для того, чтобы в будущем из- бежать подмены стратегии развития федеративных отношений ситуацион- ным тактическим реагированием и за- дачей удержания власти любой ценой. Примечательно, что путинский ре- жим, даже в условиях безусловного административного доминирования Центра, так и не смог решить вопросы, связанные с оптимизацией политико- административного деления РФ; было лишь немного сокращено количество субъектов федерации за счет укрупне- ния регионов и ликвидации нескольких

«матрешек». Но и разнокалиберность субъектов РФ, и вхождение одного субъекта в состав другого, и общее слишком большое число АТЕ перво- го уровня продолжают существовать8.

8 Ныне в составе нашего государства на- ходятся следующие субъекты Российской Федерации:

Республика Адыгея (Адыгея), Респу- блика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Даге- стан, Республика Ингушетия, Кабардино- Балкарская Республика, Республика Кал- мыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордо- вия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия — Алания, Республика Та- тарстан (Татарстан), Республика Тыва, Уд- муртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республи- ка (Чувашия); Алтайский край, Забайкаль- ский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край; Амурская область, Ар- хангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская об- ласть, Вологодская область, Воронежская

Все это в перспективе затрудняет воз- врат к практике реальных и жизнеспо- собных федеративных отношений, без подмены их партийной (как при Сове- тах) или административной (как сей- час) «вертикалями власти».

Это говорит о том, что доставшаяся от советского периода структура феде- рации очень трудно поддается исправ- лению как политическими, демокра- тическими, так и бюрократическими средствами. В 2003 г. в качестве первой

«жертвы» сокращения был выбран Коми-Пермяцкий автономный округ в Пермской области. Этот, по сути, бедный сельский район, без железной дороги, в столице которого — Кудым- каре — запоминалось большое ме- таллическое корыто для мытья сапог перед крыльцом администрации (мы далеки здесь от сарказма, в депрессив- ном состоянии находится множество российских территория!), тем не менее гордо именовался «субъектом Феде- рации» и наряду с Пермской областью

область, Ивановская область, Иркутская об- ласть, Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новго- родская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Ор- ловская область, Пензенская область, Псков- ская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская об- ласть, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская об- ласть, Ярославская область; Москва, Санкт- Петербург — города федерального значения; Еврейская автономная область; Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский ав-

тономный округ — Югра, Чукотский авто-

номный округ, Ямало-Ненецкий автономный 71

округ (Ст. 65 п. 1 Конституции РФ).

Виктор Ковалев

	посылал в Совет Федерации РФ двух	субъектов РФ, региональными властя-
«сенаторов». Жители КПАО, получив	ми и органами местного самоуправле-
обещания материальной помощи и по-	ния и др.
раженные визитом в округ самого Пре-	Также все разговоры об оптимиза-
зидента РФ, который прилетел туда	ции численности субъектов РФ хотя бы
на вертолете, поддержали образова-	до полусотни (пример США) пока
ние Пермского края. В дальнейшем	остаются только разговорами. Серьез-
удалось удачно провести еще несколь-	ную проблему для нормального раз-
ко «поглощений» АО9, но потом этот	вития Российской Федерации создает
процесс застопорился.	тот факт, что ее субъекты чрезвычайно
По случайному ли совпадению	разнятся друг от друга по численности
не удалось пока ликвидировать «ма-	населения, территории, а главное —
трешки» с автономными округами,	экономическому потенциалу. В целях
богатыми запасами углеводородного	оптимизации управления стоило бы,
сырья: Ненецкий в Архангельской об-	конечно, принять новую сетку АТД,
ласти, Ханты-Мансийский и Ямало-	с тем чтобы субъекты федерации мог-
Ненецкий в Тюменской, а также	ли «прокормить» сами себя, то есть
Чукотский АО, прославившийся гу-	были бы более устойчивыми в эконо-
бернаторством Романа Абрамовича. В	мическом отношении в плане обеспе-
сложном состоянии находятся отно-	чения и диверсификации экономиче-
шения Красноярского края и Адыгеи,	скими ресурсами. (В период советской
а также возможный процесс объеди-	плановой экономики так проблема
нения Республики Алтай и Алтайско-	не стояла, да и федерализм носил
го края. Идут бесконечные разговоры	во многом номинальный характер.)
об объединении Санкт-Петербурга	Но и здесь планы оптимизации наты-
с Ленинградской областью. Список	каются на стену политических и бю-
примеров сложного межрегионально-	рократических амбиций. Не очень-то
го взаимодействия можно долго про-	заинтересована в экономической са-
должать…	мостоятельности регионов и феде-
Это отдельная тема. Но мы оста-	ральная бюрократия — как в таком
навливаемся на данном сюжете для	случае она будет манипулировать бюд-
того, чтобы показать, что федераль-	жетными и прочими ресурсами — про-
ный Центр не всесилен, и центро-	водя политику «разделяй и властвуй»
периферийные противоречия, кон-	или с помощью перераспределения
фликтывластиибизнеса, столкновение	средств, дотаций регионам держать их
лоббистов и ведомств и т. п. никуда	руководство на «коротком поводке»?
не исчезли и не могли исчезнуть. Они	Это — еще раз к вопросу о том, что
лишь ушли в «тень», что значительно	экономическая рациональность отсту-
осложнило цивилизованное решение	пает перед интересами максимизации
этих вопросов с учетом интересов на-	власти.
селения. В отдельном изучении нужда-	Не слишком удачным, на наш взгляд,
ются также существующие проблемы	вышел и опыт создания семи феде-
и перспективы выстраивания новой	ральных округов. Возможно, в период
системы отношений между губернато-	укрощения «региональной вольницы»
рами и законодательными собраниями	их появление и имело смысл, но в даль-
	нейшем все больше создавалось та-
9 Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвен-	кое впечатление, что расплодившейся
кийский АО слились с Красноярским краем,	в федеральных округах бюрократии
	Корякский АО — с Камчатской, Агинский	просто нечем заниматься. Судя по чис-
	Бурятский — с Читинской, а Усть-Ордынский	ленности федеральных чиновников
	Бурятский — с Иркутской областью.	в Москве и регионах, не похоже, что

Федерализм «до востребования»

новый, окружной уровень управления

«разгрузил» Москву. В общем, полу- чилось «как всегда».

Почти неразрешимой проблемой на сегодняшний день выглядит наличие в составе единой России одновременно территориальных и этнотерритори- альных образований. Наличие послед- них выгодно в основном правящей там бюрократии, но остальным от этого не легче. Преференции титульным эт- носам, обиды представителей тех на- циональностей, у которых нет своего национального образования, крайне неравномерное соотношение этни- ческих групп в самих этнорегионах, двойные стандарты и фактическое не- равенство по признаку национально- сти — это и многое другое заставляет обращать самое серьезное внимание на данную проблему.

Российская власть в 1990-е гг., да и потом, вроде бы говорила о необ- ходимости формирования в России единой «гражданской нации», мол,

«все мы — россияне». Но эти заявле- ния шли вразрез с реальной практикой сохранения и приумножения практи- ки поощрения этнотерриториальных единиц в составе федерации. Шло ли это на пользу формированию обще- российской идентичности? Вспомним советский опыт, где была сделана по- пытка сформировать «новую истори- ческую общность — советский народ». В итоге большинство русских считали себя прежде всего советскими людь- ми, а грузины, латыши, казахи и т. д. — в первую очередь представителями своего этноса и идентифицировали себя не со всем Союзом, а со своими национальными государственными образованиями, в создании которых коммунистическое руководство в Мо- скве столь преуспело. Не повторяет- ся ли аналогичная ситуация и сегодня, в первую очередь в интересах новой

«этнономенклатуры», спекулирующей на интересах своих наций?

Автору этих строк однажды поду- малось, что средств, которые тратятся

на зарубежные командировки и про- чие расходы для номенклатуры нацио- нальных движений, вполне хватило бы на газификацию и прочее обустройство сел, где проживает «коренное населе- ние», о котором национальные бюро- краты, а фактически этноадминистра- тивные предприниматели, так громко пекутся. Но нет — они предпочитают бороться за права «коренных» наро- дов (пример финно-угров), бесконечно летая в Хельсинки и Будапешт, а порой долетая до Женевы, Нью-Йорка и т. д. Однако «рубить с плеча» в вопросах национально-государственных обра- зований на территории РФ действи- тельно очень опасно. По аналогии с известным испытанием в предложе- нии «оставить нельзя упразднить» — не знаешь, где поставить запятую. Ура-патриотические публицисты мно- го понаписали о порочности подоб- ных практик и необходимости срочно решать вопрос, желательно — одним махом. Однако чем громче звучат те или иные призывы, тем менее реали- стичными выглядят соответствующие действия на практике. Мы полагаем, что в нынешней ситуации решительно менять существующую структуру АТД пока нельзя. Если рубануть разом, не задумываясь о последствиях, мож- но получить еще одну проблему, напо- добие кавказской, только в более ши- роких, действительно общероссийских масштабах. В национальном вопросе следует действовать очень-очень осто- рожно, каковы бы ни были наши чув-

ства по этому поводу.

Говорят, например, что Россия — это по составу населения скорее моно- национальное государство, 4/5 в нем русские. Действительно, по итогам переписи 2002 г. доля русских состав- ляла 82,95 %. Но ситуация не столь од- нозначна (даже если отвлечься от фак- та постепенного сокращения русских в составе населения из-за неблагопри-

ятных демографических и социальных процессов, сокращающих численность 73

русских в России и относительно и аб-

Виктор Ковалев

солютно, а также наплыва миллио- нов нежелательных мигрантов из-за рубежа). В составе населения мно- гих автономий русские не находятся в большинстве, а состояние межнацио- нальных отношений выглядит на мно- гих территориях как очень сложное. Здесь нет места подробно разбирать эти вопросы, но главное в том, что даже если поставить цель отказаться от этнотерриториального принципа, то двигаться к этой цели нужно очень медленно. Вообще, пока стоит вопрос, как начать это движение при нынеш- нем политическом режиме. Мы бы сказали, что, помимо пестроты демо- графических балансов, определяю- щую роль играет баланс политический. Федеральная власть сейчас находит свои выгоды в существовании этноно- менклатур в национальных регионах. Те успешно обеспечивают «необходи- мый» процент голосования на феде- ральных выборах. В случае же какой- то угрозы своим интересам власти республик тянут из рукава замусолен- ную карту этнического экстремизма, пугая Москву ужасными национали- стами и террористами, наподобие Ба- саева. А Москва и верит (не слезам жертв терактов, а интересам сохране- ния власти Кремля!) — ах, обмануть меня нетрудно, я сам обманываться рад.

Дело, конечно, не в горячих нацио- налистах, готовых уйти в партизаны (Северный Кавказ в этом отношении является девиантным случаем). Основ- ное сопротивление гипотетическим но- вовведениям последует со стороны ре- гиональных элит, когда те столкнутся с угрозой для своего положения. Ни- кого не должен вводить в заблуждение тот факт, что руководители субъектов РФ в массе своей безропотно согла- сились на отмену выборов и переход к назначениям губернаторов, на обще- федеральную унификацию в регио-

нальном законодательстве и т. п. Как

74 мы уже замечали, регионалы во власти

не очень-то дорожили правовыми и де-

мократическими нормами, а часто про- сто тяготились ими. Поэтому практика назначений губернаторов не вызвала у них протеста, ведь реальные власт- ные и материальные возможности на уровне регионов у них в целом со- хранились и даже приумножились.

Но представим себе на миг, что Кремль вдруг объявит об общем сокра- щении количества регионов и об отка- зе от этнотерриториального принципа в их выделении. Все это встретит оже- сточенное сопротивление со стороны региональных элит, которые будут воевать не за чуждые и непонятные для них правовые и демократические принципы, а за свой собственный жир- ный кусок, возможность дальнейшего обогащения на «своих» территориях. Вспомним, какую бешеную активность развила загнанная в угол ельцинская

«семейка» в конце 1990-х гг.

Если «загнать в угол» региональные и/или этноэлиты, то они не преминут обратиться за помощью к «своему» населению, представляющему титуль- ные этносы, под предлогом ущемления национальных прав, борьбы с «рус- ским империализмом» и т. д., и т. п. Все это уже будет серьезно, так как этничность имеет значительный мо- билизационный потенциал. Что мож- но будет противопоставить этому? Сейчас — пока ничего. Годы «неоза- стоя» и «промывки мозгов» по всем телеканалам не прошли даром — на- селение политически деморализовано, и его этническая мобилизация выгля- дит в этих условиях более вероятной, нежели объединение вокруг ценностей народовластия, политических и граж- данских свобод. Эти ценности были успешно скомпрометированы в про- шлом десятилетии, а практика конку- рентных выборов, к которым россияне только-только начали привыкать, обу- чаясь на своих ошибках, вновь была удалена из российской политики.

Но пока на темы оптимизации политико-административного деления будет разговаривать бюрократия реги-

Федерализм «до востребования»

ональная с бюрократией московской, ситуация с места не сдвинется. Для вовлечения же населения в дискуссию и решение национальных и других про- блем России необходим возврат к де- мократическим практикам. Ведь мо- жет оказаться, что при решении таких актуальных проблем, как сохранение языка и культуры всех народов России, можно обойтись и без «отступного» этнобюрократиям. Реальные граждан- ские и политические права призваны разрушить химеру «племенной» со- лидарности, и тогда, может быть, сам вопрос о существовании этнотеррито- риальных образований не будет вос- приниматься так остро. Но для того чтобы в этом убедиться, народам Рос- сии потребуется немалое время и по- литические рамки реально работающей на всех уровнях демократии.

С демократизацией связан и дру- гой, главный, на наш взгляд, сегодня для России русский вопрос. Очевидно сейчас, что по готовности к нацио- нальной мобилизации русские суще- ственно отстают от многих других на- родов России. Тема «опасная», но мы говорим здесь вовсе не о призывах типа «Россия для русских» или безум- ных планах, вроде создания особой

«Русской республики». Нет, речь идет о том, чтобы наконец-то почувствовать себя Хозяевами в собственном доме, то есть иметь возможность решать, как распоряжаться запасами в своих кладовых (выстраивание экономиче- ской политики в интересах большин- ства населения, а не кучки олигархов и чиновников-коррупционеров), как проводить «перепланировку» своего дома (создать оптимальную для эко- номики и управления сетку АТД), как строить отношения с соседями и кого приглашать в гости (вопросы междуна- родной политики, особенно на бывшем постсоветском пространстве, острей-

народа. Но как практически реализо- вать этот суверенитет без работающих механизмов демократии? Вновь наде- яться на «доброго царя»?

Как мы видели, ни советский, ни постсоветский опыт так и не при- вел к успешной трансформации им- перии в государство современное (Modern — в социологическом пони- мании, как Современность, качествен- но отличающуюся от традиционных,

«до-современных» обществ). По сути, политические отношения в нашей стране сохраняются в глубоко архаич- ной, неопатримониальной, «феодаль- ной»10форме. По нашему убеждению, современное так называемое нацио- нальное государство (Nation-State, l’Etat-Nation) невозможно создать без национализма. Конечно, учитывая огромные размеры, контрасты, слож- ности и противоречия нашей страны во всех буквально областях, россий- ское национальное государство долж- но принять форму федерации. Но отечественный федерализм обречен оставаться пародией на свое предыду- щее, неоимперское воплощение («пу- тинский» по отношению к советско- му и т. д.) до тех пор, пока население страны через механизмы современной демократии не обретет возможностей реального контроля за своими элитами, не станет политической нацией. А на- ции (как считал, например, Э. Геллнер) создаются национализмом. Каким же может быть в России такой — сози- дающий политическую нацию и совре- менное государство — национализм? Только русским.

Дата добавления: 2015-07-25