Виктор Ковалев 1 страница

Федерализм

«до востребования»

Отечественный опыт федеративного взаимодействия Центра и регионов: прошлое, настоящее и будущее

Как это ни удивительно по нынеш- ним временам, но Россия является федеративным государством; об этом говорит прямо ее второе официальное название — «Российская Федерация». Удивление же связано с расхождением между правовой основой, декларируе- мыми принципами и реальными рос- сийскими политическими практиками. Разумеется, это касается не только федерализма, но и, например, выбо- ров, партийной конкуренции, свободы слова (не исключено, что в обозри- мом будущем власть поведет уже речь о «мыслепреступлениях») и т. п. При этом нарушение прав и свобод граж- дан, выхолащивание Конституции объясняются и будут обосновываться самыми благонамеренными мотивами: борьбой с экстремизмом и террориз- мом, задачами восстановления закон- ного порядка и т. д.

Все так — и наши размышления о федерализме и власти нельзя ото- рвать от специфики текущего полити- ческого момента. Если рассматривать современное состояние федеративных отношений в России вне общеполити- ческого контекста, то такой анализ, возможно, будет «академическим», но, несомненно, формальным и бес- содержательным. Добавим также, что мы полагаем ошибочной господствую- щую тенденцию, когда федерализм рассматривается преимущественно только в правовой или экономиче-

ской парадигме. Глупо было бы от- рицать огромную важность правовых и экономических проблем в развитии федеративных отношений, но реаль- ное состояние федерализма в той или иной стране, особенно с неокрепшими правовыми институтами и переходным состоянием экономики, зависит от по- литического баланса.

В целом при схожих основных за- конах политические режимы разных стран могут отличаться до неузнавае- мости, точно так же политический ре- жим одного государства в состоянии существенным образом измениться даже без формальных изменений Кон- ституции — для специалистов в об- ласти политической науки это пред- ставляется очевидным. При слабости правовых, демократических институ- тов в России, при распространенно- сти теневых практик и гипертрофиро- ванной роли субъективного фактора, связанного с личностью лидера, во- ждя, президента, — это означает, что

«реальная политика» решительно до- влеет над законами, принимаемыми самой же властью. Как и сто лет назад, определение Макса Вебера «псевдо- конституционализм» представляется очень точным. Однако исследователи- политологи при построении анали- тических моделей ни в коем случае

не могут игнорировать Конституцию, формальные рамки, так как при изме- 55

нении баланса политических сил эти

Виктор Ковалев

	формальные институты могут резко	тельности (субсидиарности) в уровнях
повысить свое значение, и политики,	госуправления и др. Стабильность со-
не очень считавшиеся с ними длитель-	циалистического федерализма держа-
ное время, будут вынуждены понять,	лась не на разумном балансе между
что «законы имеют значение».	Центром и регионами, а при помощи
Так было, скажем, при распаде	партийных и репрессивных скреп.
СССР, когда «условные», администра-	О политико-административном
тивные границы стали вдруг государ-	устройстве Союза ССР можно долго
ственными рубежами, охраняемыми	спорить, по-разному его оценивая.
международным правом. Похожая	Нам представляется очевидным, что
ситуация, хотя и несколько в другом	форма федерации использовалась
роде, может гипотетически возникнуть	коммунистическим режимом, с одной
в случае очередного колебания по-	стороны, для обуздания окраинных
литического маятника, какой-нибудь	сепаратизмов и сохранения целост-
обсуждаемой уже сейчас новой «от-	ности государства на большей части
тепели», когда региональные элиты	бывшей Российской империи, решения
вновь осмелятся вспомнить о том, что	«национального вопроса»; а с другой
их территории — это субъекты Фе-	стороны — для ослабления и эксплуа-
дерации. И тогда соответствующее	тации великороссов, решения «русско-
положение Конституции РФ: «Феде-	го вопроса». Режим не мог выжить без
ративное устройство Российской Фе-	подавления русского сопротивления
дерации основано на ее государствен-	социалистическим порядкам — ведь
ной целостности, единстве системы	гражданская война между «красными
государственной власти, разграниче-	и белыми», по сути, не закончилась
нии предметов ведения и полномочий	в начале 1920-х, а тлела еще два с по-
между органами государственной вла-	ловиной десятилетия. Вопреки рас-
сти Российской Федерации и органа-	пространенному мифу о близости
ми государственной власти субъектов	коммунизма строю русской души вели-
Российской Федерации, равноправии	короссы, как и другие народы России,
и самоопределении народов в Россий-	очень долго сопротивлялись нацио-
ской Федерации» (ст. 5, п. 3) — будут	нализации, коллективизации, насаж-
наполняться уже новым политическим	дению атеизма и т. п. По сути дела,
содержанием именно в реальном раз-	лишь трагедия Второй мировой войны
граничении предметов ведения и пол-	(в ходе которой столь многие соотече-
номочий. Вопрос только — каким?	ственники воевали против этого госу-
«Союз нерушимый»	дарства, стремясь как бы поквитаться за поражение «белых»; нерешенные
Опыт сохранения империи	территориальные и этнические вопро-
в рамках «советского федерализма»	сы также пытались решить силовым
Опыт советского федерализма как	путем, что дает о себе знать до сих пор:
таковой плохо коррелирует с феде-	чеченская и крымско-татарская про-
ралистским принципом — своеобраз-	блемы — это лишь наиболее известные
ным общественным договором о раз-	примеры) и победа в Отечественной
граничении полномочий и предметов	войне на несколько десятилетий как-
ведения между центральным прави-	то примирили большинство населения
тельством и субъектами федерации,	с советской властью. Так продолжа-
а также с другими федеративными	лось вплоть до ее закономерного краха.
принципами, такими как единство	Но советская, а точнее, коммунистиче-
	в многообразии, разумное сочетание	ская власть как бы «заминировала» от-
	централизации и децентрализации,	ношения на постсоветском простран-
	симметрии и асимметрии, дополни-	стве и в постсоветском обществе. Это

Федерализм «до востребования»

замечание в полной мере относится и к политико-административному де- лению нынешней России.

Раздел территории страны по но- вым принципам осуществлялся раз- ными способами. Мы опускаем здесь историю укрупнений и разукрупнений административно-территориальных единиц (АТЕ), череду слияний, выде- лений, ликвидаций, переименований и т. д. в отношении АТЕ. Скажем про- сто, что основная часть этих экспе- риментов проводилась с территорией России, ведь, согласно ленинскому подходу, именно «русский держимор- да» представлял главную контррево- люционную угрозу. Большевики пошли по пути масштабного формирования новых автономных национальных об- разований (многие из которых меня- ли свой статус в сторону повышения и создавали, конструировали не только новые национально-государственные образования, но и сами «социалисти- ческие нации), а также создания, в основном за счет РСФСР, все новых и новых союзных республик, то есть для СССР — административно- территориальных единиц первого порядка. В 1936 г., согласно новой,

«сталинской» Конституции, число со- юзных республик достигло одиннадца- ти, а к 1940 г., после «освободительных походов Красной Армии» и в канун Великой Отечественной войны, союз- ных республик было уже шестнадцать. Лишь в 1956 г., когда надежд на вклю- чение Финляндии в социалистический лагерь уже не оставалось, Карело- Финская ССР была «понижена в зва- нии» до Карельской АССР. Уже после распада Союза злые языки говори- ли, что «волюнтарист» Хрущев, хоть и передал ни за грош Крым из России в состав Украины, но зато укрепил по- зиции РФ на Северо-Западе…

По сложности и разнородности политико-административных состав- ляющих СССР не имел аналогов в ми- ровой практике. Помимо главных, союзных республик, здесь были ав-

тономные республики, автономные округа, автономные области, «просто» области и края, города союзного зна- чения. Такая пестрота и разнокалибер- ность — если взять ее в чистом виде — это настоящий кошмар для управленца. Как же все это управлялось и более или менее нормально функциониро- вало? Вопрос этот кажется смешным людям среднего и старшего поколения. По известному советскому анекдоту,

«чукча знал, кто у нас начальник Пар- тии» и какое место занимала КПСС в политике и управлении советского государства. Но вот уже в постсовет- ские годы автору этих строк пришлось читать несколько как бы «научных» работ, посвященных истории пред- ставительных органов бывших авто- номных республик. И в этих текстах на полном серьезе утверждалось, что Верховный Совет такой-то республики

«избрал», «решил» и т. п. Мы-то по- нимаем, что при действующих тогда номенклатурных принципах представ- ленные в Советах различного уровня по определенным квотам и при помощи выборов с 99-процентным голосовани- ем депутаты ничего не могли «решить» без санкции соответствующего пар- тийного органа. Но читатели из моло- дого поколения могут этого и не знать. Поэтому будет нелишним напомнить, что при всей внешней пестроте «совет- ской федерации» она управлялась при помощи жесткой партийной вертика- ли. Потом этот «стержень» оказался вынут, и разнородность и неуправляе- мость территорий, тенденции к рас- паду стали кошмарной явью, реальной практикой, с которой нужно было что- то делать.

Другой важнейшей стороной про- блемы, которая часто игнорируется и которую здесь очень важно под- черкнуть, была проблема отношений русского народа и империи. Как убе- дительно показал Валерий Соловей,

российская, а затем и «красная», со- ветская империи существовали во мно- 57

гом за счет сверхэксплуатации русско-

Виктор Ковалев

	го этнического ресурса. Как только	власти и управления была унифици-
этот ресурс иссякал и великороссы	рована по всей территории Союза:
из объекта и материала для имперско-	союзной республикой руководил пер-
го строительства начинали осознавать	вый секретарь республиканского Цен-
себя политическим субъектом с осо-	трального комитета (за исключением
быми интересами — имперская госу-	РСФСР, где своей республиканской
дарственная форма довольно быстро	компартии не было вплоть до 1990 г.),
разрушалась.	областью — первый секретарь обкома
При неблагоприятном стечении об-	КПСС, городом (районом) — первый
стоятельств с Российской Федераци-	секретарь горкома (райкома) партии
ей может произойти то же самое, что	и т. д., но при этом на партийных функ-
и с Советским Союзом, потенциал ко-	ционеров было возложено также ре-
торого был значительно больше, что	шение хозяйственных вопросов. Одна-
не помешало «нерушимому» СССР	ко решаемые задачи носили различный
быстро развалиться. Он накопил свою	характер, имели различную важность
критическую массу. В этом вопро-	в глазах Москвы. К территориям, где
се мы, разумеется, не должны быть	существовали (строились) объекты
наивными и обращать внимание лишь	союзного значения, особенно ВПК,
на официальную риторику и формаль-	союзный Центр проявлял особое вни-
ные институты. Для таких государств,	мание, в том числе в вопросах подбора
как Советский Союз и, конечно, Рос-	и расстановки кадров, которые долж-
сийская Федерация, унаследовавшая	ны были в большей степени отвечать
слишком много от советских полити-	интересам хозяйственных и военного
ческих практик, характерным явля-	министерств и ведомств. Так склады-
ется огромная роль теневых взаимо-	валась тенденция ведомственности.
действий, неформальных институтов.	В других регионах у союзного Центра
За внешним фасадом «нерушимости,	не было такой особой заинтересован-
устремленности в будущее, борьбы	ности, и степень влияния и фактиче-
за мир во всем мире» (и что там еще!)	ской автономии местных элит здесь
подспудно вызревали неформальные	в целом была выше — это местниче-
практики элитного взаимодействия,	ство. Так складывались уже полити-
которые фактически отрицали един-	ческие тенденции, которые в немалой
ство советской федерации. Это отдель-	степени и в советский, и уже в постсо-
ная большая и интересная тема для	ветский период повлияли на характер
политологов и историков советского	формирования региональных элит и их
периода. Здесь мы укажем лишь на два	взаимоотношения с Центром.
важнейших фактора, провоцирующих	Второй фактор описан куда подроб-
и усиливающих центробежные, сепа-	нее и известен более широко. Речь идет
ратистские тенденции в «нерушимом»	o формировании этнономенклатуры
Союзе.	на территориях союзных республик
О первом из них исследователи	и автономий. Особенность РСФСР
и журналисты вспоминают не очень	в составе Союза, а затем и суверенной
часто. Мы бы обозначили его как	Российской Федерации заключалась
противоречие между «ведомственно-	в том, что составляющие ее федератив-
стью» и «местничеством» (названия	ные единицы формировались по двум
условны). Речь идет об экономических	принципам: территориальному и на-
противоречиях внутри плановой со-	циональному. Это делает федерацию
ветской экономики, несхожем харак-	в России уникальной, резко отлича-
	тере хозяйственного развития терри-	ет ее от других федеративных госу-
	торий, имевшем важный политический	дарств, в которых субъекты федерации
	эффект. Разумеется, система реальной	выделяются, как правило, по террито-

Федерализм «до востребования»

риальному принципу. (Исключения, конечно, бывают; скажем, «Зона пле- мен» где-нибудь в Пакистане; или на- деленная особым статусом террито- рия столичного округа в целом ряде государств, но это именно исключения из общего ряда. В России же сейчас ре- спублики в ее составе занимают 28,6% территории, и еще 24,8% территории приходится на долю других автоном- ных образований, зато «русские» об- ласти, края и города федерального подчинения занимают 46,6% террито- рии, но там проживает 81,6% населе- ния.)

Советская федерация создавалась в ходе трансформации чрезвычайно пестрой по этническому составу тер- ритории и структуры прежней им- перии (к тому же континентальной, где метрополия и зависимые терри- тории не имеют четкой границы, т. к. не разделены морями-океанами), по- шла по пути выделения особых этно- территориальных единиц, названных к тому же по имени «титульной» на- ции. Разумеется, верхушка этих ти- тульных этносов уже в советский пе- риод стремилась выжать из Москвы как можно больше привилегий для себя, а на управляемых территориях сформировать особую идентичность, отличную от общесоветской. Процесс резко ускорился в связи с замедлением ротации кадров, которая широко прак- тиковалась в период правления Стали- на. (Как известно, этот «эффективный менеджер» широко прибегал к таким способам ротации, как аресты и рас- стрелы.) Местные номенклатурные кланы стали укореняться, обрастать связями, четче осознавать и преследо- вать свои особые интересы. Разумеет- ся, этот процесс шел более интенсивно

но потом обернулось известными со- бытиями в Абхазии и Южной Осетии). Этноэлиты, прикрываясь партийны- ми билетами, значительно преуспели в выбивании денег на «национальное развитие», в дележе между своими портфелей и кресел, в открытии «сво- их» образовательных учреждений, за- частую с анекдотическим качеством обучения, широким распространением квот для национальных меньшинств в представительных органах и в систе- ме образования1, в выстраивании си- стем коррупционных, теневых связей и т. д.

Возвращаясь «к нашим баранам», можно заключить, что после краха СССР и исчезновения прежней со- ветской идентичности для населения и элит, принадлежащих к тому или иному титульному этносу, гораздо лег- че было ответить на вопрос «кто мы?» и связать себя, реально или символиче- ски, интересами политической борьбы за свои национальные интересы уже в рамках нового государства — Рос- сийской Федерации.

«Глотание суверенитета»

Советское наследие в России 1990-х

Итак, когда СССР лишился своих привычных скреп и опор, он очень бы- стро распался. При этом опасная для государственной целостности совет- ская структура была по наследству пе- редана Российской Федерации. Инер- ция распада вполне могла в 1990-е гг. похоронить и РФ. Эта угроза была не только пропагандистской стра- шилкой. (Хотя этот тезис и подвергся неустанной эксплуатации в путин- скую эпоху.)

Так или иначе, но со многими проти- воречиями российскому федерализму

в союзных республиках и большинстве

автономных образований на террито- рии России (кроме РСФСР, автоном- ные республики в своем составе имела еще Грузия, что повышало численность ее представителей в Совете националь- ностей — одной из палат ВС СССР,

1 Помню, с каким напряжением пришлось поступать в начале 1980-х годов в Ленинград- ский университет, зато в начале учебного

года выяснилось, что большинство на курсе

составляют целевики-нацмены, принятые 59

у себя в республиках.

Виктор Ковалев

так и не удалось справиться в 1990-е гг. на пути реформ. Тогда произошел от- каз от федерализма де-факто (с со- хранением конституционного фасада). Российский опыт в этом отношении чрезвычайно напоминает советский. Мучительным является вопрос: будет ли схож с советским конец россий- ского квазифедерализма? Федератив- ные отношения в России в прошлом десятилетии по ряду важных причин оказались нежизнеспособными. Да и «был ли мальчик»? Совсем неда- ром один из ведущих исследователей российской региональной политики Н. Петров по итогам прошлого деся- тилетия пришел к выводу, что «глав- ный секрет российского федерализма в том, что его на самом деле… нет».

По нашему убеждению, неудач- ный опыт федерализма в РФ образца 1990-х гг. связан с тем, что и сам фе- дерализм, и демократические правила игры и центральные, и региональные элиты России воспринимали не как се- рьезные основания государственного строительства, а ситуативно, «ультра- прагматически» как нечто, могущее принести сиюминутную политическую выгоду — не более. Вспомним «лихие девяностые»: гигантский пирог бывшей социалистической, государственной,

«общенародной» собственности нуж- но было распилить и приватизировать. Элиты и в Центре, и на местах были увлеченно заняты этим процессом. Не будет слишком сильным утверждение о том, что вопросы государственного

ных полномочиях, но и о начавшемся процессе приватизации. Собственно, региональные элиты получили в этом процессе свободу рук, но в обмен от них требовалась политическая ло- яльность по отношению к Центру. Сра- зу добиться подобной лояльности Мо- скве в прошлое десятилетие не удалось (Чечня и Татарстан — это лишь наибо- лее громкие примеры); такой мощный козырь как «федеративные отноше- ния» разыгрывался как Центром, так и со стороны периферии.

Россия, уже выйдя из Союза, со- хранила в основном прежнее АТД, с «разнокалиберными» субъектами федерации; некоторым из них в об- становке политической суматохи уда- лось повысить свой статус2; возник- ло также несколько новых регионов. Чечено-Ингушетия разделилась на две республики, при этом Чечня объявила о выходе из состава РФ, создав нашей стране колоссальные проблемы, кото- рые нормальным образом не разреше- ны до сих пор.

Примечательно, что новое рос- сийское руководство в вопросах политико-административного деления страны в основном поддалось этой инерции советского прошлого. Про- екты превращения России в унитарное государство были с порога отвергну- ты и в дальнейшем серьезно не рас- сматривались, столь же маргинальное положение занимают и предложения по унификации российского АТД, на- пример, переход к делению всей тер-

строительства и политической борьбы

в том период можно понять в первую очередь через призму развернувшейся приватизации. Люди, оказавшиеся по- ближе к возможностям распределения бывшего казенного имущества, то есть

«элиты», тащили все, что плохо лежа- ло, — каждый на своем уровне. Из Мо- сквы невозможно было охватить все и полностью контролировать этот про-

цесс; поэтому, когда сказали «берите

60 суверенитета, сколько можете прогло-

тить», то речь шла не только о власт-

2 Увеличение числа республик в составе Российской Федерации по сравнению с числом АССР в составе РСФСР связано с тем, что свой статус подняли Адыгея, Карачаево-Черкесия, Республика Алтай и Хакасия. Вместе с тем не всегда стремление к увеличению субъектов федерации реализовывалось. За исключением Чечено-Ингушетии, другие республики Север- ного Кавказа не разделились даже по двойным

«титульным» названиям, а проект воссозда- ния автономии немцев в Поволжье не нашел воплощения.

Федерализм «до востребования»

ритории страны на губернии (хотя эти сюжеты периодически всплывают в СМИ или, скажем, в риторике какого- нибудь В. Жириновского). В общем, можно сказать, что новое российское руководство предпочитало уделять основное внимание вопросу, кто ру- ководит регионами, а не решительным изменениям в составе и структуре этих регионов.

С другой стороны, в России в нача- ле прошлого десятилетия наблюдалась повышенная активность такого поли- тического актора, как политические элиты, особенно республиканские. За плечами большинства из них уже было принятие собственных деклараций о суверенитете3.

Первый президент РФ Борис Ель- цин был по натуре бойцом и постоянно с кем-то боролся: сначала с Горбаче- вым, разрушая союзный Центр, а по- том уже со своими бывшими сорат- никами из состава Съезда народных депутатов и российского Верховного Совета, а также с собственным вице- президентом. В этих условиях регио- нальные элиты нужны были ему не как соперники, а как союзники, которым он был готов идти на уступки. В 1992 г. подписывается так называемый Фе- деративный договор. Для Центра это был способ хоть как-то затормозить процесс распада страны, грозивший из разрушенного СССР перекинуть- ся уже на саму Россию. Однако зна- чительная часть региональных элит трактовала этот документ в ином духе. Мы упоминали уже о том, что обо- лочка федерализма была сочтена эли- тами удобной в ходе развернувшихся в 1990-е гг. политических и экономи- ческих процессов. Однако нужно было соблюсти некоторые юридические при- личия и определиться с рядом принци-

3 Хотя и не во всех республиках в составе РФ такие декларации были приняты. Напри- мер, в Мордовии из-за протестов населения принимался только документ о статусе ре- спублики.

пиальных правовых вопросов. К числу таковых относился вопрос, какой — конституционной или договорной — будет Российская Федерация. Часть региональных элит была не прочь при- дать российскому федерализму дого- ворный характер, по некой аналогии с Союзным договором 1922 года. Дело тогда выглядело бы так, будто много- вековой российской государственно- сти не существовало или ее напрочь забыли, и вот только бывшие предста- вители партноменклатуры, завладев- шие властью в своих регионах, съеха- лись в Москву и взяли, учредили новое государство — Российскую Федера- цию (в скобках — Россию).

Принятие на референдуме Основно- го закона РФ в декабре 1993 г. вроде бы окончательно оформило Россию как конституционную федерацию, но со- стояние федеративных отношений в ней было шатким и неустойчивым. Победа Б. Ельцина над своими полити- ческими противниками укрепила феде- ральный Центр, но потом центробеж- ные тенденции опять стали нарастать, что было связано как с системным кри- зисом в экономике, так и с процессом распада личности самого российского президента. Региональные элиты вновь принялись тянуть одеяло на себя. Вы- ражением этого стал процесс заклю- чения двусторонних договоров о раз- делении полномочий между Центром и регионами. Флагманом этого про- цесса стал шаймиевский Татарстан, за ним потянулись и другие. Особен- но этот процесс интенсифицировался в связи с президентскими выборами 1996 г., на которых больному Ельцину вновь удалось переизбраться. Важной составляющей этого электорального

«чуда» стала поддержка инкумбен- та (т. е. уже занимающего выборную должность) региональными элитами в обмен на предоставление разно- образных преференций, то есть фак-

Дата добавления: 2015-07-25