Виктор Ковалев 2 страница

тически разрешения творить на своих территориях все что угодно при де- 61

монстрации политической лояльности

Виктор Ковалев

	Кремлю. Разумеется, эти показатели	источник легитимности своей власти,
в ходе выборов достигались известны-	а население регионов получило опыт
ми средствами. Так, изменение элек-	участия в конкурентной, плюрали-
торальной карты между первым и вто-	стической политике на уровне субъ-
рым туром на президентских выборах	ектов РФ.
летом 1996 г. при объективном подсче-	Конечно, и этот процесс, и его по-
те голосов было просто невозможным	следствия носили весьма неоднознач-
за столь короткое время. Масштабные	ный характер. Сами губернаторские
фальсификации в «правильном» на-	выборы часто сопровождались разгу-
правлении стали с тех пор постоянной	лом «грязных» избирательных техно-
практикой проведения федеральных	логий, «черного пиара», подтасовками
выборов на территории все большего	и т. д. В ряде случаев никакой реаль-
количества регионов и одним из глав-	ной и даже формальной альтернативы
ных предметов торга между Кремлем	действующему главе региона не суще-
и региональными столицами. Разуме-	ствовало, но благодаря относительной
ется, все это было бесконечно далеко	свободе и широкому участию граж-
от идеалов либеральной демократии	дан региональный политический про-
и цивилизованного федерализма, хотя	цесс имел тенденцию к оздоровлению.
этими названиями и прикрывалась по-	К этому же периоду можно отнести
литическая практика в «демократиче-	и процесс расширяющейся дивер-
ской» и «федеративной» России.	генции в становлении политических
Вместе с тем политические процес-	режимов в субъектах РФ: от жестко-
сы в ельцинской России носили весьма	авторитарных до относительно демо-
противоречивый характер, в том числе	кратических.
в вопросах, касающихся региональной	Как водится, вольное обращение
политики и процесса демократизации.	с законом на федеральном уровне пе-
Во многом под влиянием фактора пре-	реходило и на следующие этажи вла-
зидентской кампании 1996 г. федераль-	сти. В регионах вовсю принимались
ный Центр пошел на принципиально	законодательные акты, существенно
важный шаг — повсеместное введение	расходившиеся с российским зако-
практики всенародных выборов глав	нодательством, а оно само зачастую
исполнительной власти регионов (гу-	игнорировалось. Весьма характерным
бернаторов, президентов, глав и т. д.).	примером здесь было торможение гу-
До этого населением избиралась	бернаторами реализации закона 1995 г.
лишь часть губернаторского корпуса,	«Об общих принципах местного само-
а в большинстве случаев существова-	управления в РФ» — в выборах мэров
ла практика согласований, назначений	и органов МСУ руководители регионов
из Кремля и т. д. Таким образом, в ре-	усмотрели вызов для своей власти. Но
гиональной политике в 1995–1997 гг.	несоответствие региональных законов
произошел настоящий переворот4. Ру-	федеральным было лишь частью беды.
ководители субъектов РФ обрели с по-	Куда более опасной была практика иг-
мощью прямого голосования новый	норирования правовых норм как тако-
	вых, подмена формальных институтов
4 С 1996 г. все российские регионы переш-	теневым сговором, особыми отноше-
ли к системе прямых выборов своих руково-	ниями. Это закономерность: в усло-
дителей (последними это сделали Удмуртия	виях, когда формальные институты
и Карачаево-Черкесия; к концу 2000 г. един-	принижаются, растет роль институтов
ственным регионом, где высшее должностное	неформальных, а также всячески раз-
	лицо избиралось депутатами, остался Даге-	растается значение «субъективного
	стан), что еще более усилило доминирующее	фактора» в довольно уродливом виде.
	положение губернаторов.	Справедливости ради стоит отме-

Федерализм «до востребования»

тить, что часто эти процессы имели под собой объективную основу, связанную с экономическим кризисом и дефици- том бюджетных средств. Допустим, на самом верху было «подписано» решение о выделении некоторой про- винции трансферта, но деньги в регион так и не приходят: губернатору, регио- налам остается только «выбивать» их у московских чиновников — простор для коррупционных схем! Хрониче- ский бюджетный дефицит резко кон- трастировал с теми популистскими решениями, которые принимала Дума, и особенно с популистскими обеща- ниями Ельцина, данными в ходе из- бирательной кампании. Здесь печаль- ную известность приобрел его Указ

№ 777 о льготной цене на уголь. Денег на его реализацию в федеральной казне не было. А после отмены документа в 1998 г. шахтеры из Коми перекрыли железную дорогу (так же поступили их коллеги из других регионов), а по- том несколько месяцев стучали каска- ми у Дома правительства в Москве.

В целом проблемы бюджетного фе- дерализма очень сильно, хотя порой и подспудно влияли на характер поли- тических отношений между Москвой и регионами. Именно экономический фактор не позволяет однозначно ха- рактеризовать 1990-е гг. как время торжества региональных элит. Да, ко- нечно, политически их влияние было значительно выше, чем в следующее,

«путинское» десятилетие. Сейчас это трудно себе представить, но многие члены Совета Федерации (с 1995 г. верхняя палата Федерального Собра-

выплат и т. д. Но даже в ослабленном состоянии федеральный Центр в про- шлом десятилетии играл в бюрократи- ческие игры более умело, нежели ру- ководство большинства субъектов РФ, используя объективные противоречия между регионами и субъективные раз- ногласия их лидеров.

Взять хотя бы процесс подписания отдельных договоров и соглашений о разделении полномочий с субъекта- ми РФ. Примерно половина россий- ских регионов в 1990-е гг. заключила подобные договоры с Центром. Но с каждым новым подписанием цен- ность и исключительность подобных договоров снижалась, ведь одно дело, если их всего несколько, иное — если счет пошел на десятки. Конечно, наи- большую выгоду от подобных двусто- ронних договоров получили лидеры суверенизации, такие как Татарстан, Башкортостан, Якутия и некоторые другие. Но Москва, пойдя на широкое подписание с регионами аналогичных договоров, умело девальвировала их. Тогда мало кого волновало, что в ходе таких бюрократических игрищ может быть разрушено единое правовое поле федеративного государства5.

Жизнеспособность российского федерализма подрывалась также эко- номическим кризисом и тем курсом

«шоковых» экономических реформ, грабительской приватизации, что из- брало российское руководство в начале 1990-х гг. В итоге в стране наблюдался беспрецедентный для мирного вре- мени экономический спад. В обстанов- ке системного кризиса, запутанности,

ния РФ состояла из руководителей

законодательной и исполнительной власти субъектов РФ) открыто и в рез- ких выражениях критиковали Кремль и требовали отставки президента. Стандартная риторика губернаторов и претендентов на этот пост заключа- лась в обвинении Москвы в бедах ре- гионов, «переводе стрелок» на Центр при столкновениях с социальными протестами, требованием бюджетных

5 Сами эти договоры прекратили свое дей- ствие в 2000-е гг., что прошло почти незаме- ченным, в отличие от той шумихи, которой сопровождалось их подписание. Подобная практика была признана в России неприем- лемой. Правда, в середине текущего деся- тилетия был заключен новый двусторонний

договор с Казанью, что само по себе вызвало

недоумение, но видно, что РТ значительно 63

умерила свои особые претензии к России.

Виктор Ковалев

	коррумпированности межбюджетных	го Центра с субъектами РФ. Объектив-
отношений порой очень трудно было	но Россия остро нуждалась и нуждает-
определить, какие регионы являют-	ся в преодолении гиперцентрализации,
ся донорами, а какие реципиентами	когда основная доля ресурсов сосре-
федерального бюджета. Но в общем	доточена в Центре, в Москве, а вся
не будет большой ошибкой утверж-	остальнаястрана(заоченьнебольшими
дать, что доноров было порядка полу-	исключениями) сталкивается с острым
тора десятков, а остальные субъекты	ресурсным дефицитом. Демонстратив-
РФ нуждались в дотациях. Могут ли	ное сверхпотребление Москвы на фоне
«попрошайки» претендовать на поли-	бедной, а зачастую просто нищей про-
тическое равноправие — вопрос почти	винции взывает к более справедливому
риторический.	перераспределению доходов между
Конечно, у регионов была еще воз-	территориями и созданию для населе-
можность пугать Москву ростом со-	ния регионов возможностей исполь-
циальной напряженности, протеста-	зовать свои ресурсы. В минувшее де-
ми населения, особенно связанными	сятилетие, казалось бы, представился
с этническим фактором. Пример вой-	уникальный шанс создать населению
ны в Чечне был у всех перед глазами.	провинции (пользуясь ослаблением
Ради укрепления власти разнообраз-	центральной власти) более благопри-
ные мифы активно распространялись	ятные условия существования. Этот
и культивировались в ельцинское де-	шанс, по нашему мнению, мог быть ис-
сятилетие руководителями регионов,	пользован, если бы государственные
этнономенклатурой (которая при	и политические деятели субъектов РФ
переходе от социализма к капитализ-	являлись настоящими лидерами регио-
му превратилась в слой этнических	нальных сообществ, а также выражали
предпринимателей), другими поли-	и защищали интересы населения своих
тическими, национальными и бизнес-	территорий. Но этого не произошло.
группировками, видящими интерес	Региональные лидеры в большинстве
в ослаблении единого российского го-	своем не сопротивлялись разруши-
сударства. Они преследуют под выве-	тельным новациям, идущим из Центра,
ской «федерализма» свой корыстный	нашли свой интерес в политике при-
интерес, а вовсе не интересы россий-	ватизации. Извлекая личные выгоды
ских граждан, населяющих различные	из этой экономической политики, че-
регионы РФ. Несомненно, присутство-	рез несколько лет администрации в ре-
вал и элемент двойных стандартов,	гионах и на местах сами оказывались
когда этноэлита стремится к дости-	заложниками тех, кому по дешевке до-
жению для себя западных стандартов	стались наиболее лакомые куски госу-
потребления, а масса коренного насе-	дарственного достояния.
ления в результате ее политики дей-	Заложником алчности и бескон-
ствительно возвращается к стилю, об-	трольности элит стал и российский
разу и уровню жизни своих предков. И	федерализм.
тогда, как и в прежние времена, глав-
ным становится выживание, например за счет натурального хозяйства или	Федерализм по-путински: российский оксюморон
даров леса. Таким образом, власть от-	От региональной «вольницы»
чуждалась от народа, лишалась под-	к административному «прессу»
держки сограждан, столь необходимой	Центра
в процессе проведения реформ и поис-	Как известно, после прихода к вла-
	ков выхода из системного кризиса.	сти Путина в 2001 г. в отношениях
	Такое положение распространялось	Центра и регионов произошел резкий
	и в плоскости отношений федерально-	поворот, но возник этот новый курс

Федерализм «до востребования»

не на пустом месте. Исходя из выше- изложенного, среди прочих мы можем выделить несколько факторов, в ре- шающей степени подготовивших это изменение.

Во-первых, экономическая зави- симость и дотационность резко огра- ничивали политические возможности субъектов РФ, зачастую сводили их протест к пустой риторике. Особенно драматичным оказалось положение многих региональных элит после де- фолта 1998 г., когда они столкнулись с перспективой голодных бунтов и ста- ли взывать к правительству назначен- ного той осенью Е. Примакова с моль- бами о срочной помощи.

Во-вторых, к концу десятилетия резко возросла роль крупного бизне- са. Для успешной «приХватизации» предпринимателям был выгоден хаос внутри государства. Но, нахватав ак- тивов, «олигархи» стали проявлять заинтересованность в их упорядочи- вании и в более предсказуемой среде для бизнеса. Региональная «пестро- та» и необходимость каждый раз по- новому договариваться с «хозяевами» регионов новым хозяевам российской экономики откровенно мешала. Отсю- да и тяга к твердой руке единого Хо- зяина (на роль которого окончательно скомпрометировавший себя Ельцин уже совершенно не годился).

В-третьих (а мы бы особенно под- черкнули важность этого фактора!), население России в массе своей ис- пытывало сильнейшее разочарование тем, как на практике реализуются эко- номические реформы, проводятся «де- мократические» выборы, воплощаются в регионах «принципы федерализма». Последние успешно компрометирова- лись произволом и жадностью регио- нальных «баронов». Не в этом ли со- стояли глубинные причины проигрыша на парламентских выборах ОВРага? Движение «Отечество — Вся Россия» возглавляли наиболее успешные ре- гиональные лидеры 1990-х (такие как Ю. Лужков. М. Шаймиев, М. Рахимов

и др.), которые уже усиленно «тре- нировались» на роль новой «партии власти», нападая на ельцинскую «Се- мью». Но население больше поверило тогда телевизионным разоблачениям С. Доренко, потому что уже узнало, как говорится, «на своей шкуре», что значит самоуправство региональных

«феодалов». В качестве альтернативы российские граждане проголосовали за наскоро сшитый список «Единства» и поддержали приход к власти Влади- мира Путина.

Первые же шаги Путина на посту Президента России были связаны, как известно, с устранением явного поли- тического дисбаланса, который наме- тился в отношениях Центра и субъек- тов федерации. Как известно, сразу же после своего вступления в должность в мае 2000 г. своими указами новый президент ввел в каждом регионе ин- ститут главных федеральных инспек- торов (ГФИ, «смотрящих» — как их сразу окрестили в народе), разбил страну на семь федеральных округов со своими полномочными представите- лями в каждом. Резко усилилось влия- ние территориальных подразделений федеральных органов на местах. Ре- гиональным властям было предписано привести в соответствие с федераль- ными нормами свое законодательство, и контролировать этот процесс было поручено как традиционному «оку го- судареву» — прокуратуре, так и новым чиновникам — полпредам и ГФИ. Вто- рая чеченская война оказалась в этом отношении успешной PR-акцией, при- званной продемонстрировать, что но- вый лидер страны шутить не любит.

Среди населения и даже части экс- пертного сообщества возникла на- дежда, что при новом президенте по- средством выстраивания «вертикали власти» будет не только преодолена опасность сепаратизма и распада го- сударства, укрощена «региональная

вольница» и губернаторский произ- вол, но и федеративные отношения 65

приобретут прочную правовую основу,

Виктор Ковалев

	граждане получат возможность реали-	принципов организации российской
зовывать свои конституционные права,	политии, превращением их в пустую
существующие политические институ-	декларацию.
ты (партии, парламент и др.) наполнят-	Новый порядок (когда губернато-
ся реальным содержанием, с масштаб-	ры получают свою власть из рук пре-
ными фальсификациями на выборах	зидента) — это свершившийся факт.
разного уровня будет покончено и т. д.	Таким образом, с 2005 г. в Российской
и т. п. Увы, все это оказалось иллюзией.	Федерации произошла фактическая
Маятник слишком резко и далеко по-	отмена выборов глав исполнительной
шел в другую сторону.	власти субъектов РФ6. Словосочетание
Уже в первые годы путинского прав-	«новый порядок наделения полномо-
ления было слишком много фактов,	чиями» является казуистикой, так как
свидетельствующих о том, что россий-	фактически в нескольких десятках слу-
ская полития развивается не в сторону	чаев кандидатуры губернаторов, пред-
политического плюрализма и граж-	ложенные президентом РФ, не были, да
данских свобод, а по направлению	и не могли быть отвергнуты. А в случае
к «суверенной демократии» (обозна-	внесения нескольких кандидатур одна
чение, маскирующие наличие в стране	из них все равно была «опорной». Со
авторитарного политического режи-	стороны сторонников нового порядка
ма, пока относительно мягкого). С от-	в связи с этим возникало немало ссы-
ношением Путина к федерализму все	лок на «мировой опыт», на практику
стало ясно, когда он в сентябре 2004 г.,	других федеративных государств.
воспользовавшись как предлогом	Да, конечно, не во всех двадцати
произошедшими накануне терактами,	с лишним государствах, которые на-
объявил об отмене прямых губерна-	зывают себя федеративными, практи-
торских выборов.	куются прямые выборы губернаторов.
Мы считаем, что это лекарство	Но это может быть связано с иной
оказалось хуже болезни. При всех	практикой разделения властей: прави-
издержках, связанных с практикой	тельство субъектов федерации форми-
региональных выборов и работы заез-	руется, например, по итогам выборов
жих «пиарщиков-мордоделов», вклю-	в региональные парламенты. Наблюда-
чением административного ресурса,	ется и своеобразная симметрия меж-
постоянными попытками подправить	ду федеральным и субнациональным
результаты голосования и т. д., у этой	уровнями власти, когда исполнитель-
системы все же были шансы постепен-	ная власть формируется депутатами
но приобрести более цивилизованные	легислатур или же проходят выборы
очертания. И с нарушениями в ходе	населением как президента, так и гу-
выборов, и с сепаратистскими тенден-	бернаторов7. Наконец, во многих
циями можно было бороться правовым
путем, добиваясь соблюдения всеми	6 Символично, что последний из избран-
законов России. Новый порядок назна-	ных (2005 г.) населением губернаторов —
чения губернаторов таких политиче-	В. Баринов в Ненецком автономном округе —
ских возможностей попросту не дает,	оказался в тюрьме.
демократическая политика заменена	7 Выборы населением губернаторов прово-
бюрократическим администрировани-	дятся в США, Мексике, Бразилии, Аргентине,
ем. Очевидные последствия укрепле-	Венесуэле, Федеративных Штатах Микроне-
ния «вертикали власти» в русле даль-	зии, на Коморских островах, в Нигерии. На-
нейшего уничтожения конкурентной	род Республики Сербской, входящий в состав
	и публичной политики в современной	Боснии и Герцеговины, также избирает себе
	России будут связаны с выхолащива-	президента напрямую. А, например, в Ко-
	нием демократических и федеративных	лумбии, Перу и Боливии губернаторы тоже

Федерализм «до востребования»

из федеративных государств есть осо- бенности, связанные с колониальным наследием, наличием монархий и т. д. В России же отмена губернаторских вы- боров, при существующей после 1993 г. тенденции к ослаблению роли регио- нальных ассамблей (то есть законода- тельных, представительных органов, которые вроде бы должны «наделять полномочиями» губернаторов), при- вела российский федерализм в состоя- ние «клинической смерти» и резкой потере возможностей для граждан по- влиять на власть в субъектах РФ.

Основные результаты «наделения полномочиями» уже налицо. Главный политический эффект — это быстрое сокращение зоны публичной политики в регионах, когда скоро можно будет говорить об эффекте ее отсутствия. Можно увидеть наиболее характерные черты трансформации политических режимов в российских регионах. Это и снижение роли законодательной вла- сти в регионах, и изменение положения политических партий в региональной политике, и противоречивое влияние на развитие местного самоуправле- ния, сопровождаемое постоянными требованиями установить «вертикаль власти» до местного уровня. По сути, на уровне региональных элит проис- ходит замена политики администри- рованием. Не оправдывается, на наш взгляд, и предположение о повышении роли региональных законодательных собраний. Они еще больше попадают под контроль исполнительной власти. Отличие от ситуации 1990-х гг. состоит в том, что тогда исполнительная власть была представлена главами субъектов РФ. Сейчас действует механизм пред- писанного Центром введения в регио- нах принципа формирования ассам- блей через пропорциональную систему (не менее половины депутатов). Прои- зошло становление еще одного канала

контроля над региональной политикой через представительство «партии вла- сти» — «Единой России».

Добровольно-принудительный от- каз региональных элит от полити- ческих амбиций на общероссийском уровне и от укрепления собственной легитимности путем губернаторских выборов в регионах выглядит для по- литолога даже некоторой загадкой. Разбирая один из региональных слу- чаев такой политической уступки, мы писали: «Руководители субъектов Рос- сийской Федерации за короткий пе- риод упускают значительное влияние, обретенное на федеральном уровне: достаточно сравнить положение Со- вета Федерации во второй половине 1990-х гг. и то, чем верхняя палата Фе- дерального собрания является сегод- ня». Почему?

Мы считаем ошибочным полагать, что в «нулевые» годы «умирание регио- нальной политики» произошло исклю- чительно в силу путинских новаций. Скорее губернаторский корпус РФ, который в конце 1990-х гг. приобрел изрядное политическое влияние, стал тяготиться демократическими метода- ми разрешения политических противо- речий (например, постоянно прибегая к фальсификации результатов выбо- ров, тормозя местное самоуправление и т. д.). В силу этого, когда региональ- ные элиты столкнулись с организован- ным давлением федеральной бюрокра- тии, напуганной ростом региональной

«вольницы», они не имели достаточных ресурсов поддержки на местах и легко согласились на зависимое от Москвы положение. Ряд региональных «патри- архов» также с радостью согласились на уход из Совета Федерации и замену выборов назначением в обмен на воз- можность остаться губернаторами на второй, третий и даже — в отдель- ных случаях — на четвертый сроки.

Несогласные же с кремлевской поли-

избираются населением, хотя эти латиноаме- риканские страны и не входят в число феде- раций.

тикой были «вычищены» из региональ- ной власти различными способами. 67

Потеря политических возможно-

Виктор Ковалев

	стей для регионов бесследно, разуме-	ских выборов отнюдь не улучшила.
ется, не проходит. Вот только один	Вот если бы президент-реформатор
из множества примеров: по подсчетам	решился на вариант авторитарной
аудиторов Счетной палаты РФ, только	модернизации, решительного рефор-
из-за налоговых новаций 2003–2006 гг.	маторского прорыва и ради этого вре-
региональные бюджеты потеряли поч-	менно ограничил избирательные права
ти 600 млрд руб. доходов, а приобрели	граждан, расставил в регионах людей,
на порядок меньше — 53 млрд руб. По-	которые могли бы вытолкнуть Россию
сле же отмены губернаторских выбо-	из колеи стагнации, экономической
ров у регионального руководства про-	отсталости и нищеты — это бы встре-
сто нет политических стимулов для	тило понимание и поддержку. Но это-
оздоровления и развития экономики	го как раз и нет! И это — практически
своей территории, эти задачи стано-	невероятно.
вятся второстепенными. Главное — это	По состоянию на 2008 г. очевидно,
не поссориться с Москвой, получить	что попытки отечественных реформ
оттуда материальную помощь на «про-	в отношении демократизации и феде-
корм», а потом уехать, пойти на повы-	рализма окончились неудачей. В по-
шение или получить благодарность	следнем случае мы имеем дело с псев-
от бизнес-структур, работающих в ре-	дофедерацией, во многом похожей
гионе. Собственно российская провин-	на практику квазифедералистских
ция — это сейчас бесправная колония	отношений в СССР. Сейчас ситуация
для чиновничьего и олигархического	возвратилась к традиционной для
произвола. Без возвращения себе по-	России подмене политики админи-
литических прав ей уже не подняться.	стрированием. В ситуации, когда на-
Вы можете представить себе страну,	значенные губернаторы выполняют
где примерно 4/5 населения были бы	«план» по голосам для Путина и «Еди-
иждивенцами и жили на подачки, рас-	ной России», а в государственные, да
пределяемые по произволу хозяина,	и в негосударственные учреждения
без стимулов и возможностей изменить	уходят распоряжения проконтроли-
свое унизительное положение? Но ведь	ровать «свободное волеизъявление»
в административно-территориальном	сотрудников в пользу, разумеется,
отношении положение в Российской	той же «Единой России», — стоит ли
Федерации обстоит именно так, и по-	делать вид, что политика в регионах
литические возможности улучшения	еще осталась. То есть региональная
для представителей регионов сведены	политика как комплекс мероприятий
к минимуму.	центральной власти по отношению
Но при внешней лояльности изме-	к регионам, несомненно, уничтожена
нения в порядке формирования гу-	быть не может, поскольку существу-
бернаторского корпуса не решили де-	ет в государствах любого типа, а вот
кларируемых после объявления этого	региональная политика, связанная
шага целей. Мы реалисты и отчетливо	с публичным разделением власти, ис-
понимаем, что большинство населения	чезала в субъектах РФ со скоростью
не очень расстроилось из-за того, что	шагреневой кожи.
его лишили возможности лишний раз	Реальные политические противо-
приходить на избирательные участки.	речия (в том числе проблемы, нако-
Отстаивать свои политические пра-	пившиеся по линии «Центр — регио-
ва россияне — увы! — не умеют. Но	ны») бюрократически заморожены,
и молчаливое большинство, и недо-	и власть ожидает, что они со време-
	вольное меньшинство страдают от от-	нем решатся сами собой. Катастрофи-
	вратительного качества госуправления	ческий опыт распада СССР показыва-
	в России, которое отмена губернатор-	ет — не решатся.

Дата добавления: 2015-07-25