Глава I. Общие положения 4 страница

Изменение основных принципов деятельности КС РФ не носит принципиального характера, однако является свидетельством серьезности тех изменений, которые осуществлены Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ.

Поскольку принципы закона всегда проявляются во множестве норм, образующих Закон о Конституционном Суде РФ, изменение основных принципов означает корректировку структуры и организации деятельности Суда, общих процедурных правил рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Из названия статьи следует, что в ней перечислены не все принципы конституционного судопроизводства. В частности, для деятельности Суда большое значение имеет принцип правовой определенности. Европейский суд по правам человека неоднократно подчеркивал особую роль данного принципа для конституционного правосудия.

Европейский суд по правам человека часто принимал во внимание доводы государств-ответчиков, которые ссылались на принцип правовой определенности в обоснование тех или иных законодательных решений. В деле "Расмуссен против Дании" от 28 ноября 1984 г. ЕСПЧ согласился с утверждением правительства, что предельные сроки для предъявления иска были установлены в целях обеспечения правовой определенности <1>. Этот принцип должен ограничивать возможность придания обратной силы решениям как ЕСПЧ, так и конституционных судов.

--------------------------------

<1> См.: Европейский суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. М., 2000. Т. 1. С. 476 - 481.

В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что в Законе о Конституционном Суде РФ нет ограничений по срокам обращения с жалобой о защите конституционных прав и свобод. В порядке сравнения: в соответствии с Законом о Федеральном конституционном суде Германии (в ред. от 11 августа 1993 г.) конституционная жалоба может подаваться в месячный срок с момента оглашения или поступления к лицу решения последней инстанции. Если лицо, подавшее жалобу, не по собственной вине пропустило этот срок, то по его ходатайству возможно восстановление пропущенного срока (§ 90).

Согласно Закону о КС РФ, даже если решение суда, затрагивающее конституционные права заявителя, было принято 10 лет назад или даже более, жалоба рассматривается как допустимая, поскольку сроки для обращения в КС РФ законодателем не установлены, что, с нашей точки зрения, не в полной мере соответствует такому общему принципу права, как принцип правовой определенности.

Конституционный Суд РФ может руководствоваться в своей деятельности и иными общими принципами права, признанными цивилизованными странами.

Статья 6. Обязательность решений Конституционного Суда Российской Федерации

Комментарий к статье 6

Обязательность решений КС РФ предопределена его статусом судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства <1>.

--------------------------------

<1> Свойством обязательности обладают решения Суда, принятые в пределах его компетенции. В Законе о Конституционном Суде РСФСР это оговаривалось прямо (п. 1 ст. 8).

Обязательность - проявление юридической силы решений КС РФ, заключающееся в способности указанных решений определять поведение своих адресатов независимо от их усмотрения (см. комментарий к ст. 79). Свойством обязательности обладают все решения Суда, а не только его итоговые решения, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства. Такой характер судебных решений обеспечивается государством, в том числе посредством применения в необходимых случаях принудительных мер к тем, кто нарушает указанные решения. Механизм ответственности, в том числе негативной ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение, воспрепятствование исполнению решений КС РФ, в своих основах закреплен в Законе о Конституционном Суде РФ (ст. ст. 80 - 81, 87), Законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ (ст. ст. 3.1, 9, 19).

Обязательность судебных решений означает обязательность содержащихся в них положений (правовых позиций). Однако это справедливо не для всех конституционно-судебных положений. Свойством обязательности обладают положения, прямо или косвенно порождающие юридические обязанности соответствующих субъектов. При этом ряд обязанностей вытекает из самого факта вступления в силу решений КС РФ независимо от их содержания (например, обязанности уполномоченных субъектов по включению оригиналов и копий судебных решений в документооборот, их архивированию).

Обязательные конституционно-судебные положения могут быть как индивидуальными, так и общими (нормативными). Общие положения - важный материал, из которого формируется ядро правовых позиций КС РФ. Такие положения являются не просто обязательными, а общеобязательными, придавая вбирающим их судебным решениям качество особых источников права.

Не обладают свойством обязательности конституционно-судебные положения, являющиеся рекомендательными, вводными, описательными, исключительно доктринальными. Так, например, в Определении от 6 июля 2010 г. N 1087-О-О КС РФ указал, что федеральный законодатель вправе внести изменения в действующее регулирование, в частности путем закрепления права кандидата в депутаты (на выборную должность) при выявлении им недостатков в оформлении собранных в его поддержку и представленных в избирательную комиссию подписных листов на замену подписных листов другими до истечения срока представления документов для регистрации кандидата. Очевидно, что приведенное положение имеет для федерального законодателя только рекомендательно-ориентирующий характер.

Обязательные положения содержатся в резолютивной части решений КС РФ. Однако, с точки зрения последнего, свойство обязательности присуще не только резолютивным предписаниям его решений, но и тем положениям мотивировочной части этих решений, которые обосновывают указанные резолютивные предписания <1>. Изложенный подход не означает, что любые положения мотивировочной части решений КС РФ, обосновывающие итоговые выводы этих решений, выражающие ту или иную позицию Суда, должны оцениваться именно как обязательные. Обязательный или иной характер судебных положений может выводиться только из контекста соответствующих судебных решений в их системном единстве с другими судебными решениями и действующим законодательством.

--------------------------------

<1> В Определении от 7 октября 1997 г. N 88-О КС РФ указал, что правовые позиции, содержащие толкование конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Суда в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и должностных лиц. Об обязательности собственных позиций вне зависимости от того, изложены они в мотивировочной или резолютивной части, КС РФ говорит и в иных своих решениях. См., например, Определение от 8 октября 1998 г. N 118-О (см. Архив КС РФ); решение от 21 апреля 2009 г., которым КС РФ утвердил текст информации, посвященной вопросам исполнения решений КС РФ.

Не являются обязательными положения, содержащиеся в особых мнениях (мнениях) судей.

Обязательность решений КС РФ в плоскости их осуществления выражается в необходимости уполномоченных субъектов соблюдать, исполнять, применять их положения, а также в возможности использования управомоченными субъектами содержащихся в судебных решениях дозволений, обеспечиваемой соответствующими обязанностями их контрагентов.

Соблюдение судебных положений традиционно понимается как следование вытекающим из них запретам. Так, например, из признания КС РФ не соответствующим Конституции не вступившего в силу международного договора РФ вытекает запрет на его введение в действие и применение. Исполнение судебных положений - осуществление обязываний, предписывающих совершение определенных действий. Обязывания побуждают к активному поведению. Исполнение решения КС РФ о выступлении с законодательной инициативой по вопросу его ведения заключается, в частности, в подготовке текста законопроекта, его окончательном оформлении и направлении его и сопроводительных документов и материалов в Государственную Думу Федерального Собрания <1>. Применение судебных положений - особый вид их исполнения. Применение заключается в осуществлении уполномоченными органами, должностными лицами судебных велений путем принятия на их основе и в соответствии с ними нормативных и (или) индивидуальных актов. Примером применения конституционно-судебного положения является отмена правотворческим органом акта, признанного КС РФ не соответствующим Конституции РФ. Использование судебных положений - возможность осуществления управомоченными субъектами предусмотренного в них варианта поведения. Так, например, гражданин вправе обратиться с заявлением в суд общей юрисдикции о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам ранее вступившего в силу по его делу решения этого суда, если КС РФ по жалобе данного гражданина закон, на основании которого вынесено решение суда общей юрисдикции, признан не соответствующим Конституции РФ. Обычная формулировка, содержащаяся в таком случае в решении КС РФ, - дело гражданина такого-то подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий. Положение о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения суда общей юрисдикции обретает качество обязательности с момента вступления в силу содержащего его решения КС РФ. Однако названная обязательность пребывает в потенциальном состоянии до обращения управомоченного гражданина в суд общей юрисдикции. После его обращения в суд она проявляется вовне в обязанности суда начать производство по пересмотру, если для этого нет иных законных препятствий. В этом и подобных случаях обязательность судебных решений - гарантия надлежащего выполнения уполномоченными субъектами обязанностей, корреспондирующих с вытекающими из данных решений правами.

--------------------------------

<1> В действительности КС РФ не пользуется конституционным правом законодательной инициативы, видимо, стремясь избежать опасности оказаться в последующем "судом в своем деле".

Статья 7. Гарантии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации

Комментарий к статье 7

Конституцией РФ провозглашен принцип разделения властей. Этот принцип является основой независимости судебной власти. Установление такой независимости новой Конституцией подразумевало преодоление исторически сложившегося в советский период подхода, при котором суды фактически находились в зависимом от органов власти положении (например, согласно ст. 19 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР" Министерству юстиции предписывалось осуществлять организационное руководство судами).

В целях обеспечения реализации этого принципа в соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Как отмечали еще в 1788 г. отцы-основатели США, "судебная власть слабейшая среди трех, она никогда не сможет успешно напасть на любую из остальных двух, и нужно проявить величайшую заботу, чтобы дать ей возможность защититься от них... При естественной слабости судебной власти она постоянно находится в опасности подчинения, запугивания или влияния равных ей властей... Вслед за постоянным пребыванием ничто не будет так способствовать независимости судей, как назначение им твердого содержания... Никак нельзя надеяться на полное отделение на практике судебной от законодательной власти в любой системе, когда первая зависит в денежном отношении от эпизодических пособий последней" <1>.

--------------------------------

<1> Гамильтон А., Мэдисон Дж. и Джей Дж. Федералист: Политические эссе / Пер. с англ.; под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева; коммент. О.Л. Степановой. М., 1994. С. 503, 510.

Построение системы независимых судов в современной России было невозможно без обеспечения организационной, а значит, и финансовой независимости судов от других ветвей власти, прежде всего исполнительной <1>, поскольку согласно бюджетному законодательству составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ, непосредственное составление проектов бюджетов осуществляет Минфин России (ст. 171 БК).

--------------------------------

<1> Опять вспоминаются отцы-основатели: "Эта власть (судебная) не обладает ни силой, ни волей, а выносит только суждения и в конечном счете зависит от помощи исполнительной власти для претворения их в жизнь" (Гамильтон А., Мэдисон Дж. и Джей Дж. Федералист: Политические эссе / Пер. с англ.; под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева; коммент. О.Л. Степановой).

Согласно комментируемой статье принцип организационной, финансовой и материально-технической независимости КС РФ реализуется прежде всего посредством ежегодного установления в федеральном бюджете отдельной статьи, предусматривающей необходимые для обеспечения деятельности Суда финансовые средства. В совокупности с установленным этой же статьей запретом уменьшения финансирования Суда по сравнению с бюджетом предыдущего года эта мера довольно эффективно способствует финансовой независимости Суда, поскольку не ставит его в положение просителя по отношению к другим ветвям власти - законодательной и исполнительной, имеющим отношение к формированию бюджета и расходованию бюджетных средств <1>.

--------------------------------

<1> Косвенным свидетельством недостаточности финансирования судебной системы в России можно также считать относительно малую долю расходов на судебную систему в общих расходах на "производство правопорядка", к которым относятся расходы на органы внутренних дел, прокуратуру, суды и уголовно-исполнительную систему. На судебную систему приходится чуть более 14% совокупных расходов, в то время как в промышленно развитых странах ее доля составляет 21% (см.: Фомин Д. Финансирование судебной системы в России // Отечественные записки. 2003. N 2).

Экономический кризис 1998 г. привел к тому, что Правительство РФ сократило финансирование федеральной судебной системы на 26,2%. Это послужило поводом для обращения ВС РФ в КС РФ. В Постановлении от 17 июля 1998 г. N 23-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 102 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" КС РФ указал, что предусмотренный оспариваемым Законом порядок финансирования Правительством РФ расходов федерального бюджета, в том числе и на судебную систему, который ставился в пропорциональную зависимость от фактически полученных доходов федерального бюджета при отклонении совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от предусмотренных данным Федеральным законом объемов, давал Правительству РФ основание самостоятельно сокращать объем финансирования расходов федерального бюджета на судебную систему в зависимости от состояния доходной части бюджета без учета конституционных гарантий ее финансирования, а потому не соответствует Конституции РФ, ее ст. 76 (ч. 3) и ст. 124.

Своего рода дополнительной гарантией в этой сфере может выступать и существующий порядок взаимодействия Суда с Правительством при подготовке проекта бюджета. Правительство разрабатывает проект федерального закона о федеральном бюджете в части финансового обеспечения деятельности судов во взаимодействии с Председателями КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ. Предложения о финансовом обеспечении своей деятельности в очередном финансовом году представляются в Правительство Судом за 60 дней до установленного законом срока внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу. Представитель Суда участвует в обсуждении проекта федерального закона о федеральном бюджете в части финансового обеспечения деятельности судов с целью устранения разногласий. При наличии неустраненных разногласий Правительство прилагает к проекту федерального закона о федеральном бюджете предложения Суда со своим заключением (п. п. 110 - 112 Постановления Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации").

Из Федерального закона от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ "О финансировании судов Российской Федерации" вытекает, что даже отсутствие утвержденного бюджета не должно негативно сказаться на деятельности судебной системы. В соответствии с указанным Законом, если федеральный бюджет на текущий финансовый год не утвержден, суды финансируются ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы, предусмотренной на их содержание законом о федеральном бюджете за истекший год.

Необходимо отметить, что законодательно не предусмотрен механизм обязательного учета инфляционных процессов при составлении бюджета при всей очевидности того обстоятельства, что инфляция может существенно умалить финансовую обеспеченность Суда (например, инфляция за 2010 г. в России составила 8,8%).

Необходимость максимально полного регулирования порядка финансирования КС РФ на уровне законов, сводящего к минимуму участие в этом процессе исполнительной власти, очевидна. К сожалению, этот принцип не всегда соблюдается на практике. Например, ст. 100 "Итоговое решение по делу" Закона о Конституционном Суде РФ устанавливает, что в случае признания федерального закона или закона субъекта РФ либо отдельных положений указанных законов не соответствующими Конституции РФ гражданам и (или) объединениям граждан, обратившимся в Суд, за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ в порядке и размерах, которые установлены Правительством РФ, возмещаются:

уплаченная государственная пошлина;

расходы на оплату услуг представителей;

расходы на проезд и проживание заявителей и их представителей, понесенные ими в связи с явкой в суд;

связанные с рассмотрением дела почтовые расходы;

компенсация за фактическую потерю времени.

В принятом же на основании указанной статьи Постановлении Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. N 257 "О порядке и размерах возмещения судебных расходов, понесенных гражданами и (или) объединениями граждан, а также их представителями в связи с участием в конституционном судопроизводстве" указывается, что финансовое обеспечение обязательств, связанных с возмещением указанных расходов, производится в пределах ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете на соответствующий год на обеспечение деятельности КС РФ. Разумеется, такое положение дел требует пересмотра.

Как указывается в комментируемой норме, имущество, необходимое КС РФ для осуществления его деятельности и находящееся в его оперативном управлении, является федеральной собственностью. Из этого положения можно сделать вывод, что Закон о Конституционном Суде РФ предусматривает наделение КС РФ статусом юридического лица - учреждения, поскольку имуществом на праве оперативного управления могут обладать лишь такие субъекты права, как учреждения и казенные предприятия (ст. 296 ГК, ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). Суд, таким образом, является учреждением - организацией, созданной Российской Федерацией в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти.

Конституционный Суд РФ прежде всего является органом государственной власти - судебным органом конституционного контроля, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Отнесение органов власти к такому виду юридических лиц, как учреждения, традиционно для отечественной доктрины <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гражданское право: Учебник: В 4 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2004. Т. 1: Общая часть. С. 379.

Необходимость наделения Суда как органа власти еще и статусом юридического лица, т.е. гражданской правосубъектностью, может вызывать различные оценки - подобные проблемы широко обсуждаются в юридической литературе <1>. В частности, высказываются предложения о выделении самостоятельной категории субъектов права - юридических лиц публичного права.

--------------------------------

<1> См., например: Кокошкин Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. М., 1896; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5; Слыщенков В.А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. N 6.

В современной науке частного права отмечаются "практические неудобства и несообразности, связанные с наделением государственных органов гражданской правосубъектностью", и предлагается признавать государственный орган субъектом гражданского права, юридическим лицом только в исключительных случаях, когда имущественная обособленность лежит в основе данного органа, принадлежит к его существенным характеристикам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Слыщенков В.А. Указ. соч.

В самом деле, конструкция юридического лица необходима прежде всего для правовой организации экономического оборота, участие же органов власти как самостоятельных деятелей в таких отношениях минимально. В той же мере, в которой органы власти все же вынуждены вступать в какие-либо имущественные отношения, они могут делать это не от своего собственного имени, а именно как орган соответствующего публичного образования. В таком случае любые юридические действия, совершенные органом власти, являются сделками и юридическими действиями непосредственно публичного образования.

В комментируемой норме устанавливается, что КС РФ может наделять правом оперативного управления указанным имуществом структурные подразделения, входящие в состав его аппарата. Между тем структурные подразделения, входящие в состав аппарата Суда, могут наделяться каким-либо имуществом на праве оперативного управления лишь в том случае, если они обладают статусом самостоятельных юридических лиц, однако в таком случае они не были бы структурными подразделениями. Таким образом, комментируемое положение является ошибочным и применяться на практике не может.

Суд самостоятельно осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности.

Самостоятельность Суда в распоряжении выделенными ему средствами федерального бюджета позволяет ему проводить независимую кадровую политику. Разумеется, эта самостоятельность проявляется не в назначении судей, поскольку они назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Поэтому о самостоятельности кадровой политики Суда можно говорить только в отношении сотрудников его аппарата, осуществляющего организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение Суда (часть вторая ст. 111 Закона о Конституционном Суде РФ). Конституционный Суд РФ в пределах своей сметы расходов самостоятельно устанавливает структуру аппарата, принимает решение о приеме на определенные должности тех или иных специалистов.

При этом правовое положение сотрудников аппарата Суда определяется законодательством о федеральной государственной службе.

В соответствии с § 69 Регламента КС РФ в деятельности Суда применяются автоматизированная информационная система "Делопроизводство" и информационная система "Судопроизводство"; для хранения документов Архивного фонда РФ, относящихся к государственной собственности, документов временного хранения, имеющих научное и практическое значение, а также иных документов, перечень которых определяется КС РФ, Суд образует Архив КС РФ. В целях обеспечения оперативности и полноты информации в КС РФ создается информационная система, в том числе банк данных, содержащий тексты решений Суда.

В Суде функционирует библиотека юридической литературы.

Официальным сайтом КС РФ в сети Интернет является www.ksrf.ru.

Дата добавления: 2015-10-16