Административное устройство окраин

(Опыт типологического и сравнительного подхода)

Поливариантность государственной инфраструктуры России накладывала свой отпечаток и придавала специфический облик административному устройству ее окраин. В то же время действовала как общая закономерность тенденция централизации и политической интеграции, которая постепенно нивелировала местные особенности и способствовала формированию единой политико-административной системы. Однако этот процесс не был однообразным, единовременным и протекал с неодинаковой степенью интенсивности, особенно в европейской и азиатской частях империи.

Административная система России по своей внутренней инфраструктуре представляла собой иерархию управленческих форм и соответствующих уровней власти. Различие между ними определялось по организационному принципу (главным образом по признаку единоначалия и коллегиональности), по степени властных полномочий и субординации инстанций. Вершина пирамиды власти упиралась в царский трон, ниспадая ступенями по разветвленной сети органов центрального и местного управления.

Административная деятельность, как свидетельствуют приведенные материалы, вызывается интересами общественного управления независимо от типа верховной политической власти. Государственные цели в значительной мере определяют организационную структуру и задачи не только центральных, но и местных органов власти. Механизм взаимоотношений между высшими и низшими инстанциями обусловливается традициями и инновациями, причем значительную роль при этом играют административные реформы. Важнейшими рычагами взаимодействия и субординации столичных и провинциальных учреждений являются официальные инструкции и постановления, основанные на юридических нормах и правительственных указах. Отношения между этими инстанциями можно было бы регулировать более эффективно с помощью законодательного принципа, имеющего приоритетное значение по сравнению с приказными и вербальными мерами⁹⁶.

Административная деятельность состояла из трех главных компонентов: ретрансляции общегосударственных и местных правил, решения круга вопросов, которые входят в их компетенцию, претворения в жизнь официальных постановлений и исполнения действующих законов. Характерной для центрального управления чертой являлась концентрация властных функций, а для местных органов — распределение их по вертикалям учреждений и ведомств. Административное устройство провинций выражалось в различных формах: от жесткого ведомственного подчинения до основанного на свободных выборах общественного самоуправления. Однако сам принцип выборности недостаточен для детерминации того или иного типа управления. Главными признаками для их характеристики являются степень независимости и стереотип отношений властных инстанций. Отмеченные признаки важны также при определении различий между центральными и местными органами государственно-бюрократического аппарата. В российской государственной системе можно выделить два главных вида централизации — административную и политическую. В целом суть проблемы здесь сводится к различию между политической и чисто административной самостоятельностью. Однако грань, отделяющая эти уровни власти, может быть на практике весьма подвижной в зависимости от конкретных обстоятельств⁹⁷.

Практика централизации сыграла несомненную позитивную роль в общеисторическом плане. Особое значение она приобретала в периоды сложения государств и при решении крупных общественных задач. Централизация помогала осуществлению реформ, содействовала перестройке государственных и общественных структур и институтов. Однако, кроме прочего, в своих крайних пределах она неизбежно ведет к бюрократизации государственного аппарата, причем закономерно: чем выше ее уровень, тем многочисленнее и разветвленнее "гидра властократии". Бюрократия в такой ситуации как бы работает сама на себя, не считаясь с интересами основных слоев населения⁹⁸.

Дуалистическая направленность характерна также для противоположной тенденции — административно-политической декомпенсации. Децентрализация при определенных обстоятельствах может оказаться не только негативным, но и позитивным фактором. Однако ее полезное значение возможно лишь при сочетании с демократическими формами самоуправления. В противном случае декомпенсация, как правило, становится разрушительной силой для всего общества и государства. Глубокие негативные последствия она способна оставить в полиэтничных структурах, в особенности в многонациональных окраинах. Неизбежно перерастая в заскорузлый этнический сепаратизм, децентрализация отрицательно сказывается на отношениях местных народов, имеющих различия в языке, быте, культуре, исторических традициях. Поэтому централизация имеет в общеисторическом и практическом аспекте гораздо больше преимуществ по сравнению с декомпенсацией, "создающей царство безграничного произвола мелких пашей"=99.

В общетеоретическом и практическом отношениях наиболее сложным является вопрос о соотношении объема власти и компетенции центра и регионов. Решение этой проблемы в странах Европейскою континента вылилось в неоднозначные формы административно-политической организации. В XIX — началеXX в. в Англии действовал общегосударственный принцип централизации при широком распространении местного самоуправления. В соседней Франции под неусыпным контролем префектов, назначаемых правительством, большую роль играла административная местная автономия. Сочетание обоих этих принципов было характерно для другой европейской державы — Германии. Гораздо сложнее и мозаичнее выглядела общая картина административного управления в Российской империи. Фактически в стране при ее многонациональном составе и разноуровневом социально-экономическом положении регионов не было в полном смысле понятия единой политико-административной системы¹⁰⁰. В то же время, как отмечено выше, начиная с XVII столетия шел процесс нивелирования общероссийской структуры управления. Несмотря на определенные различия и отклонения, в российских центральных областях и национальных регионах к началу XX в. функционировала более или менее единообразная административная система. Важное место в ней занимала основанная на территориальном принципе губернская форма устройства. Расширился ареал земства, сельского и городского самоуправления, которое поначалу охватывало лишь центральные и западные регионы. Однако в период между двумя революциями происходит резкое торможение процесса административно-политической интеграции страны. В России интенсивно развиваются сложные противоречивые тенденции — самодержавной централизации сверху и деконцентрации власти на местах. Непомерный рост так называемого областничества в виде административной и национальной автономии ставит страну на грань политическою развала.

Европейские и русские правоведы различают две основные формы местной административной организации. В основу своею деления они положили историко-генетический подход к территории как составной части государства и его истории. Исходя из этого, они выделили два типа провинций: 1) "естественные" — или возникшие в ходе длительной эволюции; 2) "произвольные" — созданные волевыми и государственно-юридическими актами. Классическим образцом страны с территориальной системой первого вида была Англия, исстари делившаяся на графства и приходы. Примером государства второю типа являлась Франция, где после революции 1789 г. исторически сложившиеся провинции и генеральства были заменены департаментами, округами, кантонами и общинами. При этом не посчитались с естественно возникшими границами старых административных округов¹⁰¹.

Если говорить о России, то в начальный период существования централизованного Русскою государства мы встречаем в основном административные единицы первого вида. Начиная с 60-х гг. XVI в., особенно в связи с реформами Петра Великого, широко распространились "произвольные" территориальные образования в форме губерний. В 1710 г. в России имелось 8 губерний, а в началеXX в. их насчитывалось около 80. Рост количества и инфильтрация губернской системы связаны с рядом причин, но важное значение имело дробление административных единиц и присоединение к империи новых территорий в Восточной Европе, на Кавказе, в Евразии¹⁰².

Деление на административные единицы имело свои положительные и отрицательные стороны. Позитивной чертой считалось наличие твердых границ с устоявшимися внутриполитическими и социально-культурными отношениями, однако эти "плюсы" теряют свое значение при расширении государственных рубежей, интенсификации торговли, развитии промышленности, средств коммуникации и связи. Позитивные стороны имеют и "произвольные" территориальные деления, поскольку они, как правило, отвечают задачам административного управления в изменившихся условиях. Хотя здесь есть и свои негативные особенности: разнокалиберность территориальных масштабов внутренних административных единиц, неравномерность размещения населения, этническая и хозяйственно-культурная чересполосица.

Дата добавления: 2015-10-16