Административное устройство Северного Кавказа в конце XIX — начале XX в.

Начало контрреформ после убийства Александра II стало поворотным моментом в истории России. Период 80-х гг., сопровождавшийся ужесточением правительственного курса, принес кардинальные перемены и для системы управления Кавказом. Правительство, по-видимому, больше не испытывало необходимости в существовании института наместничества как особой формы государственно-административного устройства. Кавказу надлежало превратиться в рядовую административно-территориальную единицу империи. Будущее показало, сколь преждевременным явился такой шаг.

Ликвидация наместничества повлекла за собой череду соответствующих мер: функции наместника передавались Главноначальствующему гражданской частью с ограниченной самостоятельностью. Прерогагивы управления бывшим наместничеством перешли к центральной власти и канцелярии генерал-губернаторов. 24 марта 1888 г. обнародован указ "Об учреждении управлений Кубанской и Терской областями и Черноморским округом". Согласно ему, управление Кавказским краем и войсками вверялось Военному министерству и его представителю на Кавказе — командующему военным округом, а также атаману казачьих войск с правами генерал-губернатора. Начальникам округов вменялось в обязанность осуществлять контроль над деятельностью судебно-административных учреждений сельских обществ и их союзов. На Кавказе установился режим полицейского надзора. Наряду со Ставропольским губернским полицейским управлением было учреждено Терское областное жандармское управление. Надежную опору репрессивному режиму власти видели в казачестве, укрепление которого продолжалось, равно как и рост численности переселенцев. Этому способствовало издание специальных законов 1889, 1897 и 1900 гг., предоставлявшихим льготы, денежные ссуды и снижение железнодорожных тарифов²⁷⁰.

Особенно интенсивно на Северном Кавказе шло освоение Терской области. С 1863 по 1897 г. прирост населения составил более полутора миллионов человек. Что касается жителей горных районов, то, по некоторым данным, в 80-х гг. переселилось на равнину всего 327 дворов²⁷¹.

21 марта 1888 г. в соответствии с очередным Положением Терская область была разделена на три казачьих отдела и четыре округа. Ингушский округ остался в составе Сунженского отдела. Только в 1905 г. Ингушетия смогла выделиться в отдельный Назрановский округ, как и Веденский округ — из Грозненского.

Власть губернаторов и начальников областей значительно усилилась. Так, в Дагестане начальники округов назначали сельских старшин и их помощников. Даже власть сельского кадия утверждали военные власти.

В мае 1894 г. вышло положение "Об устройстве земельных повинностей в областях Терской и Кубанской". Его основные статьи перекочевали в "Положение о сельских (аульских) обществах, их общественном управлении и о повинностях государственных и общественных в Терской и Кубанской областях", утвержденное в ноябре 1896 г. По нему местному населению предписывалось отбывать казенные и земские повинности, куда входили "подымная подать", денежные сборы взамен отбывания воинской службы, содержание трактовых дорог, мостов, переправ, земельной почты и т.д. Кроме того, горные жители были обязаны отбывать общественные мирские повинности²⁷².

Губернская форма правления, комплектация состава чиновников и полицейских чинов из одних и тех же лиц и прочие новшества породили глубокие противоречия и провоцировали столкновения между группами населения. Напряженность возросла и во взаимоотношениях властей с местными жителями, грозя вылиться в открытые антиправительственные выступления.

С наступлением контрреформ произошли ощутимые перемены и в идеологической сфере.Вот что писал об этом американский исследователь М. Раев: "Правительство Александра III, стремясь опереться на население империи, вступило на путь воинствующего великорусского шовинизма, носившего православную окраску. Привилегии и автономия, которыми пользовались инородцы не православного вероисповедания, и прежде скромные, теперь были драконовски урезаны или совсем отменены. В остзейских губерниях, в Польше, на Кавказе, даже в Финляндии началась политика беспощадной русификации"²⁷³. Рвение мелких правительственных чиновников на Кавказе к тотальной русификации смыкалось с угодническим поведением местных начальников (кавказских уроженцев) — сельских старшин, духовных лиц и их окружения, ради личных выгод поступавшихся интересами собственных народов.

Особенно явственно правительственная политика проявилась в языковом вопросе и в сфере конфессиональных пристрастий. Она нанесла огромный вред историческому процессу сосуществования народов империи, вред, последствия которого еще долго отзывались.

Упразднение наместничества вовлекло Кавказ в орбиту общероссийской политики и имперского законотворчества.Все мероприятия правительства направлялись на укрепление режима. Надо заметить, что это было единственное, в чем центральная власть не обошла вниманием Кавказский край, в то время как его многочисленные текущие проблемы полностью игнорировались. Чем, как не репрессивной мерой, можно назвать предписание от 14 мая 1893 г. "О временном воспрещении горцам, не состоящим на государственной службе, селиться в Грозном и слободах Воздвиженская, Шатой и Ведено"?²⁷⁴

Превращение Кавказа из автономного наместничества в рядовую территориально-административную единицу государства сопровождалось механическим распространением на него действующих во внутренних губерниях законоположений. Так, 13 марта 1896 г. в городах Георгиевске, Грозном и во всей Терской области вводилось городовое положение, которое двумя месяцами позже начало действовать во всех городах Закавказья и Ставропольской губернии, где оно не было введено раньше²⁷⁵.

Структура административного деления Кавказа после 1881 г. не претерпела никаких изменений, за исключением последовавшей 10 мая 1899 г. директивы об изъятии Ставропольской губернии из управления Кавказского края²⁷⁶.

Редкие попытки местного начальства привлечь внимание Петербурга к нуждам Кавказа встречали явное неудовольствие. "Только благодаря личной настойчивости, — писал позднее И.И. Воронцов-Дашков, — некоторым главноначальствующим удавалось доводить свои предположения до высших законодательных учреждений, и то, по преимуществу, в сфере усиления той же власти их по общему надзору и охранению порядка"²⁷⁷.

Отсутствие сильной централизованной власти на Кавказе сказалось негативно на всех сферах общественной жизни края. Его отдаленность от Петербурга при фактическом нежелании столичных министерств заниматься текущими делами подведомственногоим региона не способствовала функциональному управлению Кавказом. Дезинтеграция вела к хаосу, грозившему прочности имперской власти. В условиях бурного общественного подъема, вызванного целым комплексом внутренних и внешних факторов, правительство приняло решение о восстановлении Кавказского наместничества. Его ликвидация была признана недальновидным и поспешным шагом. 26 февраля 1905 г. должность наместника занял И.И. Воронцов-Дашков, имевший опыт службы на Кавказе. Одновременно Терскую область возглавилМ.Т. Лорис-Меликов. Назначение столь крупных государственных деятелей на ключевые посты в наместничества наглядно иллюстрировало степень обеспокоенности Петербурга обстановкой на Кавказе, стремление как можно скорее поправить дела.

И.И. Воронцов-Дашков отметил промахи правительства в его кавказской политике, главнейшим из которых, по его мнению, было упразднение наместничества и привязка Кавказа к центральным органам власти, совершенно не готовым заниматься проблемами далекой окраины. Открытым для наместника оставался лишь вопрос об определении меры его собственной самостоятельности в управлении краем. Его размышления сводились к одному: "в пределах каких правомочий должно быть установлено его отдельное управление Кавказом"²⁷⁸.

Альтернативой централизму оставался региональный курс, к которому тяготел И.И. Воронцов-Дашков. "Централизация, — писал он, — допустима только тогда, когда она в силах внимательно следить за всеми проявлениями жизни населения на определенной территории и регулировать их в определенном направлении". По его убеждению, лишь наместник с широкими полномочиями мог олицетворять власть на Кавказе, "которая, сосредоточивая в себе до известной степени полномочия министров, была бы способна согласовать в своих решениях начала общегосударственной политики с местными потребностями, могла бы удовлетворять последние быстро, по возможности, в момент их возникновения, и имела бы право возбуждать перед законодательными учреждениями империи вопросы о местных нуждах, вне зависимости от личных взглядов на них представителей центрального правительства"²⁷⁹. Он считал опасным проводить безликую абстрактную политику применительно к конкретным регионам с их неповторимой спецификой: "Эти местные особенности жизни нельзя игнорировать, насильно подгоняя их под общеимперские рамки, но необходимо их использовать, организуя в направлении, отвечающем целям единства государства"²⁸⁰.

Возвращение к принципам регионализма, ярко воплощенного в политике М.С. Воронцова в 40 — 50-х гг.XIX в., условно говоря, завершило цикл, вместивший в себя несколько десятилетий поиска оптимальной системы управления Кавказом, борьбы нейтралистской и регионалистской тенденций в правительственном курсе самодержавия. Подобная дилемма неизбежно вставала перед всеми империями, занимавшими огромное географическое пространство, и от правильного решения ее зависела степень могущества и, прежде всего, срок продолжительности их существования.

Наместник считал целесообразным введение в состав своего Совета наблюдателей из общественных организаций, к примеру земских представителей²⁸¹. Предусматривалась возможность их участия в обсуждении сложных и спорных вопросов. Беря на себя ответственность власти, равной министерской, он вовсе не исключал вероятности соучастия министров в вопросах, "которые неотделимы от общеимперских задач, например в сфере таможенной, железнодорожного тарифа, выдачи привилегий на изобретения и т.п."²⁸².

Подробному анализу Воронцов-Дашков подверг систему управления горскими народами или так называемое военно-народное управление. Он полагал неуместным до сих пор существовавшее полновластие военного ведомства в Кубанской и Терской областях, где численность гражданского населения даже превышала казачье население. "Военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, — считал наместник, — состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не армии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединенными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернского и уездного управлений"²⁸³. По сути дела, военно-народное управление, продолжая сохранять внешние формы "военного", практически трансформировалось в гражданское.

Помимо чисто административных мер его волновали и другие проблемы, требовавшие безотлагательного решения, в первую очередь проведение аграрных реформ. В 1906 г. создается комиссия для изучения состояния землепользования и землевладения в нагорной полосе Терской области, которая подготовила проект земельной реформы, представленный на обсуждение Государственной Думы в 1913 г. Но начавшаяся вскоре мировая война помешала его принятию.

Согласно Положению от 7 июля 1913 г., в Дагестане был создан институт мировых посредников, назначаемых местным военным губернатором из числа российских чиновников и коренных владетелей.

В первые годыXX в. сохранялись прежние формы управления народами Кавказа, с той лишь разницей, что с 1905 г. все властные функции сконцентрировались в руках наместника. Сохранялось и прежнее административно-территориальное деление, несмотря на его изъяны, обусловленные временностью и условностью многих границ, требовавших пересмотра. Такова была внутриполитическая обстановка на Кавказе накануне Октября 1917 г.

Ретроспективный взгляд на историю становления системы управления на Северном Кавказе приводит к следующим выводам. Процесс утверждения российской административной власти в регионе можно условно разделить на два крупных этапа. Первый — с конца XVIII в. до серединыXIX в. — отмечен значительной ограниченностью действий правительства в отношении коренных народов. Эти действия не выходили за рамки внешнего контроля и поощрения торгово-хозяйственных связей с переселенцами из внутренних губерний. Контроль осуществлялся военными властями, активно внедрявшимися в географическое пространство Кавказа (строительство крепостей, укрепленных линий, создание новых гарнизонов и мест дислоцирования российской армии). В начале 20-х гг., когда вспыхнула Кавказская война, роль военного ведомства как гаранта политической стабильности возросла и продолжала усиливаться. Учреждение наместничества нисколько не ущемила исключительного права военных властей осуществлять административные функции в отношении горских народов. Институт наместничества лишь способствовал упорядочению сложившихся форм управления местными народами и координации действий военного ведомства в различных районах края.

Поскольку правительство не вмешивалось во внутренний распорядок жизни кавказских народов, они продолжали жить согласно своим традиционным нормам права. Однако административный контроль за жизнью местных обществ постепенно становился все более организованным и всеохватным.

С окончанием Кавказской войны и покорением горцев в 1864 г. наступил качественно новый этап в истории становления российской власти на Кавказе, характеризовавшийся значительной активизацией правительственной деятельности и выходом за рамки привычных взаимоотношений. В этот период центральная власть начала последовательно строить целостную административную структуру, приспосабливая ее к существующим формам управления кавказскими народами и пытаясь максимально сближать ее с внутрироссийской. Ключевым принципом правительственной политики на Кавказе стал централизм, означавший, в отличие от регионализма, унификацию и стандартизацию форм управления и государственно-административной структуры. Внутренняя жизнь коренных народов края подвергалась все большей регламентации и идеологическому воздействию, внушению чувства причастности к империи, созданию психологического стереотипа представления о Кавказе как естественном продолжении территории России.

На втором этапе своей деятельности на Кавказе правительство допустило немало промахов, стремясь форсировать объективный процесс вовлечения края в орбиту империи. Так, упразднение наместничества в 1881 г. и переподчинение Кавказа власти центральных учреждений привело к дестабилизации внутриполитической обстановки, расшатыванию сложившейся структуры управления и нарастанию регрессивных тенденций практически во всех областях жизни края. Наступивший экономический спад и общественная нестабильность порождали взрывоопасную ситуацию. В этих условиях правительство пошло на восстановление института наместничества на Кавказе, вновь наделив наместника неограниченными полномочиями — для скорейшего разрешения накопившихся проблем. Однако власти Петербурга направляли свои усилия в основном на ужесточение режима. Излишне жесткая политика грозила взорвать изнутри один из наиболее конфликтных регионов Российской империи. Практические действия наместника И.И. Воронцова-Дашкова отчасти сбалансировали сложную ситуацию. Однако дальнейшие бурные революционные события и вступление страны в первую мировую войну оборвали этот процесс на Северном Кавказе.

Дата добавления: 2015-10-16