Административное устройство Кавказа в начале XIX в.

Манифест от 12 сентября 1801 г. определял структуру внутреннего управления в Грузии, но нужно было еще приспосабливать его к местным особенностям и "умоначертанию народному", что и стало отныне задачей Кавказской администрации. Опыт же здесь приобретался путем тяжких и путаных начинаний, относительно которых можно высказать следующее предварительное замечание.

Модель административного управления, создававшаяся на каждой вновь приобретенной территории, предполагала учет местных особенностей, принципов административного устройства внутренних губерний России, на ней сказывались личные качества главы административной власти на Кавказе. Свои коррективы вносил политический фактор, в частности то, оказывало ли сопротивление присоединяемое государство. Ибо, как резонно замечает З. Авалов, обширное пространство от Черного и Каспийского морей более 1500 верст — "было заселено народами и вооруженными, в большинстве враждебными России и находившимися в непосредственном соприкосновении с Персией и Турцией — двумя державами, также находившимися в неприязненных отношениях к Империи"²². Кавказ на протяжении всей его историив XIX — начале XX в. оставался либо очагом волнений, либо театром военных действий, а это означает, что военная функция административно-политической системы здесь оказывалась подчас приоритетной.

Задаваясь вопросом о характере системы управления в Закавказье, необходимо прежде всего уяснить, в какой мере она: а) калькировала русскую, б) ломала или адаптировала уже существовавшую здесь систему.

Первые правила в управлении Грузией были основаны на проекте генерал-лейтенанта К.Ф. Кнорринга, составлявшегося им еще в ту пору, когда на Государственном совете решался вопрос о судьбе Грузинского царства Поскольку Кнорринг был единственным кандидатом на пост главнокомандующего Кавказской армией, то он, естественно, не пожелал ставить себя в подчиненное положение, а потому в его проекте вопрос об оставлении за грузинскими царевичами власти решился отрицательно²³.

В конечном итоге Грузия получила управление, сходное с общегубернским. Принципы его были изложены в трех нормативных документах, принятых 12 сентября 1801 г.: указе "О учреждении внутреннего в Грузии управления"; данном для коллегии иностранных дел указе "Об отношении Грузинских народов по просьбам на имя Его Величества через Главнокомандующего в Грузии»²⁴; решение "Об учреждении Верховного Грузинского Правительства в Тифлисе"²⁵

Учитывая военную обстановку, верховная власть, как военная, так и гражданская, в Грузии и на Северном Кавказе сосредоточивалась в руках главнокомандующего. Как мы убедимся далее, эта особенность станет чертой системы управления на Кавказе, гак как она складывалась параллельно с продвижением России на Кавказе и по мере присоединения новых территорий края.

Кноррингу было присвоено звание Главноуправляющего Грузией и командира Отдельного Грузинского корпуса, в случае же отсутствия его заменял гифлисский военный губернатор.

Местное управление поручалось особому органу, именуемому Верховным Грузинским Правительством. Оно разделялось на четыре "экспедиции": исполнительную — с обычной функцией губернских управлений; казенную — для заведования финансовой и хозяйственной частью; две судебные — одна для уголовных дел, другая для гражданских. Исполнительная экспедиция действовала по правилам губернских правлений, остальные же — на основании правил, установленных общим законодательством о статусе этих палат, но с теми отличиями, которые Главноуправляющий и правитель (глава Верховного Правительства) признали бы целесообразным ввести в соответствии с местными условиями.

Трудно сказать, что здесь было приоритетным — традиционализм ли (правовой, бытовой) многоукладного края или его полиэтничность. В этих первых законодательных актах уже прослеживаются установки будущей национальной политики. При формировании чиновничье-бюрократического аппарата управления обязательным являлось присутствие русского чиновника либо во главе управления, палаты, экспедиции и т.д., либо в ранге заместителя или советника, в зависимости от значимости учреждения. Так, председательствовавшими в экспедициях Верховного Грузинского Правительства были непременно русские чиновники, что и стало символом новой административно-политической системы. Советники же при всех экспедициях, сохранившие местное название "мдиван-беги", назначались как из русских чиновников, так и из грузинских князей и дворян. Соотношение их определялось значимостью палаты: в исполнительной должность мдиван-беги делили поровну русские и грузины, в трех других она оставалась за грузинскими князьями.

Низшие инстанции местного управления в Грузии были учреждены в соответствии с существовавшим тогда во внутренних губерниях принципом административно-территориальной субординации. Грузия делилась на пять уездов: три в Картли и два в Кахетии, в каждом из которых учреждались суд и управа земской полиции, с присвоением первым прав и обязанностей уездных судов, а управам — нижних земских судов. И здесь действовал принцип «этнического балансирования": уездный судья назначался из российских чиновников, а оба заседателя, или "мсаджули", — из грузинских дворян. В управе земской полиции заседали: капитан-исправник из российских чиновников и два заседателя, или есаула, из грузинских дворян. Комендантом уездного города был непременно русский чиновник, а помощником — грузинский дворянин, но зато городским казначеем — "хазандаром" мог быть только грузинский дворянин.

На какой же правовой основе зиждилась исполнительная власть в Грузии? Прежде всего был учтен опыт администрирования на Северном Кавказе, в Кабарде, где царское правительство первоначально не отторгло местные институты обычного права и учредило родовые суды и расправы. Так же было решено поступить и применительно к Грузии. Гражданские дела рассматривались по кодексу грузинского феодального права (Уложение царя Вахтанга VI) "яко по коренному Грузинскому закону" и прочим обычаям. В случае же "недостатка и неполноты местных законов" предписывалось руководствоваться российскими нормативными актами; по уголовным же делам — согласно действовавшим в России узаконени-ям. При их применении верховной властью в Грузии разрешалось допускать "изменения сообразно понятиям народа", но не иначе, как каждый раз с высочайшего утверждения.

Что касается территорий, населенных так называемыми инородцами — татарами, памбакцами, осетинами, пшавами, хевсурами, тушинами и другими, то, "дабы не смутить их переменой правительства", их административно объединили в дистанции, но как бы сохранив прежнюю систему управления под началом мо-уравов из грузинских князей (на правах капитан-исправников); к каждому из них прикреплялся помощник из русских чиновников. Уголовное наказание здесь также осуществлялось по российским законам.

Следует особо остановиться на инструкциях Кнорринга, которые предписывались каждому из правительственных учреждений. Как по содержанию, гак и по своей фразеологии они представляли собой перепечатку выборных статей из соответствующих уставов, и прежде всего из устава благочиния. В них преобладали эфемерные, весьма далекие от юридических понятий оценки человеческих проступков, которые соответствовали больше нормам религиозной проповеди: "не чини ближнему, чего сам терпеть не можешь" и т.п. Перечень уголовных деяний выглядел весьма неконкретно и определялся такими казуистическими признаками, что трудно было отделить маловажный проступок от тяжкого преступления.

Грузия при всем сходстве с общегубернским управлением имела одну существенную особенность: местное управление изначально было освобождено от контроля Сената и не имело прокуратуры. Функцию контроля выполняло общее собрание Верховного Грузинского Правительства, но главным образом — правитель Грузии и главнокомандующий. Последние должны были руководствоваться целесообразностью принятых решений, их пользы для края, что и являлось как бы эквивалентом закона. Очевидна двойственность столь аморфного обозначения функций администрации на Кавказе, соединявшей в себе военную, исполнительную и вроде бы законодательную власть. И ссылка на то, что эта форма отвечала задачам переходного периода, имела свои негативные стороны. Отсутствие строгой законодательно-правовой регламентации создавало простор для различного рода злоупотреблений. Поэтому весьма популярной мотивировкой в связи с принятием той или иной законодательной санкции становится - "под давлением жизненной необходимости".

Как отмечал автор фундаментального исследования по истории гражданского управления в Закавказье В.Н. Иваненко, "легко себе представить, сколько волнений и неудовольствий вызвало на первых порах наше управление. Мы уже не говорим о царевичах, которые, забыв личные распри, дружными усилиями поднимали все и всех на борьбу с правительством, обратившим их в простых князей Грузии; многочисленные князья и дворяне, имевшие наследственные должности, теряли и положение, и власть, и средства к жизни, были вынуждены довольствоваться небольшой пожизненной пенсией, обещанной им высочайшим рескриптом"²⁶.

Всеобщее недовольство деятельностью Кнорринга, равно как и привезенных им с собой чиновников, весьма преуспевших во взяточничестве и казнокрадстве, стало известно Александру I. Последний, убедившись в справедливости дошедших до него жалоб, отозвал администрацию. На пост главнокомандующего был назначен князь П.Д. Цицианов. Среди преданных Александру I лиц он, как никто другой, подходил на должность главы военной и гражданской администрации на Кавказе.

На основании представления Цицианова=27 был принят указ от 13 мая 1805 г.²⁸, являвшийся дополнением к Положению "О учреждении внутреннего в Грузии управления".

Новые правила предполагали структурно-штатные изменения в области управления, и прежде всего они коснулись его самой неудачной, судопроизводственной части. "Колико препон в судопроизводстве, — писал Цицианов в своем рапорте, — для них все ново, для нас все странно. Судья и проситель не понимают друг друга, и оба остаются недовольными"²⁹. Две из четырех экспедиций — уголовных и гражданских дел — были соединены в одну экспедицию суда и расправы. Помощники при моуравах (из русских чиновников) заменялись на переводчиков, что, с одной стороны, устраняло элемент двойственности, а с другой — значительно упрощало контакты с населением, снимая постоянно возникавшие конфликты из-за взаимного непонимания. Более того, незнание местным населением российского судопроизводства, по мнению администрации и законодателей, приводило к правовому ущемлению интересов просителя, в связи с чем было разрешено подавать прошения вообще во всякое присутственное место не по принятой форме, а на "своем природном языке".Те же мотивы лежали во временном прекращении действий "суда по форме", также использовавшем незнание населением русского языка и российских законов и потому открывавшем путь ко многим злоупотреблениям: проситель получал возможность собрать дополнительные свидетельства своей невиновности.

Стремление Цицианова согласовать новые формы правления с местными особенностями выразились, в частности, в сохранении прежнего образа правления в Мегрелии, Имеретии и так называемых мусульманских провинциях, правда, в последних с некоторыми исключениями. Сохранялась автономия Мегрелии, владетелю князю Григорию Дадиани предоставлялось право полностью распоряжаться страной. Ограничения распространялись лишь на применение высших уголовных наказаний³⁰.

В 1810 г. в ходе русско-турецкой войны к российским владениям на Западном Кавказе было присоединено Абхазское княжество, официально закрепленное манифестом Александра I от 17 февраля 1810 г.³¹ Однако за абхазским владетелем из рода Шервашидзе (Чачба) сохранилось, с известными ограничениями, право управления княжеством по "древним обычаям". Абхазское княжество делилось на округа: Бзыбский, Абхазский (Сухумский) и Абжуйский. С созданием приставств во главе с российскими военными чиновниками в Цебельде (1837 г.) и Самурзакани (1840 г.) можно говорить о введении здесь российского управления. В 1839 г., в связи с образованием Черноморской береговой линии, Абхазия в административно-военном отношении стала подчиняться управлению Кавказской линии. Но даже подобная форма подчинения не ограничивала власти владетеля Абхазии в области внутреннего управления, ибо функция начальника отделения, облеченного властью командующего войсками в Абхазии, были ограничены военной сферой, и ему предписывалось придерживаться "прежних отношений к владетелю сего края"³².

Сохранение автономии Мегрелии и Абхазии во главе с их владетелями, придерживавшихся к тому же прорусской ориентации, объяснялось важной стратегической и политической ролью этих государств (особенно Абхазии) в системе кавказской военной политики России. Они служили оплотом царизма в западной части Закавказья, заслоном от враждебно настроенных черкесов, убыхов, шапсугов и других народов. Через Абхазию проходил единственный путь для их вторжения в пределы населенных христианами территорий. "Покорность Абхазии, — писал впоследствии кутаисский генерал-губернатор князь Д.И. Святополк-Мирский, — избавила нас почти от военной границы в этой части Кавказа и... сберегла наши силы и издержки"³³.

Более сложная политическая ситуация сложилась в Имеретии, где решили поначалу сохранить существовавшие институты власти во главе с царем Соломоном, предоставив ему возможность управлять народом "по прежним обычаям". Нужно сказать, что в Петербурге подобная модель управления вассальным государством под эгидой собственных царей подчас казалась более эффективной, чем введенная в Грузии. Как писал В.Н Иваненко, такого рода соображения "смущали благородное сердце императора", который предложил Цицианову высказаться по этому поводу. Но отступать было уже поздно, тем более что в Имеретии, где "политическая благонадежность народа была крайне сомнительна»³⁴, после неудачно закончившейся попытки восстания против России и бегства царя Соломона в Турцию было введено российское управление.

В 1811 г. Имеретинское царство было переименовано в область, и по представлению главнокомандующего в Грузии высочайше утверждено (19 апреля) Положение "О временном управлении Имеретинской Области"³⁵, являвшее собой сколок грузинской модели управления. Область делилась на шесть округов, областным городом повелено "быть Кутайсу". Округа, в свою очередь, по возможности делились на равные части. Общая власть сосредоточивалась в руках правителя; областное правление состояло из трех экспедиций — исполнительной, казенной, суда и расправы, имело трех советников из российских чиновников и их помощников-асессоров из имеретинских князей. Вводимый повсеместно институт экспертов (иногда они именовались советниками, мдиван-бегами) был необходим для связи с коренным населением, дабы управлять незнакомым краем с учетом местных особенностей.

Оказавшие сильное военное сопротивление ханства Гянджинское и Бакинское были ликвидированы после их завоевания в 1804 — 1806 гг. Гянджинское ханство со значительно поредевшим населением под названием Елисаветпольского округа присоединили к Грузии. Правительство упразднило ханскую систему власти, создав по существу военно-оккупационный режим: были введены войска, во главе округа поставлен комендант, который являлся высшей и единственной инстанцией, соединяя в себе военную, гражданскую, судебную и финансовую власть³⁶.

Иначе обстояло дело с другими ханствами, присоединенными к империи в ходе русско-персидских и русско-турецких войн на протяжении первой трети XIX в. Притязания России на все так называемые персидские ханства в пределах Азербайджана и Армении были признаны тремя международными договорами: Гюлистанским (1813 г.), Туркманчайским (1828 г.) и Адрианопольским (1829 г.).

Однако при наличии четкой тенденции к ликвидации ханств многие из них просуществовали некоторое время и в составе Российской империи. Так, ханство Шекинское и султанства Шамшадильское и Казахское сохранялось до 1819 г.; ханства Ширванское — до 1820 г., Карабахское — до 1822 г., Талышское — до 1826 г. и т.д.

Дата добавления: 2015-10-16