Студопедия
Случайная страница | ТОМ-1 | ТОМ-2 | ТОМ-3
АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатика
ИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханика
ОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторика
СоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансы
ХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника

Факторы образования и развития административной системы

Читайте также:
  1. A. Предотвращение развития стадии возбуждения.
  2. Cовременное состояние и тенденции развития ИТ
  3. II. Основные факторы, определяющие состояние и развитие гражданской обороны в современных условиях и на период до 2010 года.
  4. II. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ
  5. IV. Диагностика нервно-психического развития детей 1-го года жизни.
  6. IX. СИСТЕМЫ ИГРЫ
  7. IX.3.Закономерности развития науки.

 

Становление и эволюция политико-административной системы многонациональною Российского государства определялись целым рядом объективных и субъективных причин. Доминирующее и приоритетное значение среди них имели природно-географические, общеисторические и этносоциальные факторы. Географическая среда оказывала главным образом влияние на пространственную конфигурацию и территориальные параметры административных единиц. Историческая ситуация, включая внутриполитический и геостратегичсский компоненты, воздействовала на особенности и статус местных форм временного и стационарного управления. Большую роль при этом нередко играли международные соглашения, причем вне зависимости от насильственного или мирного пути вхождения регионов в состав империи. Социально-этнический фактор в значительной мере определял характер взаимодействия общественно-экономических процессов с гражданским и военным устройством и территориальное размещение коренного и пришлого населения.

Формирование и развитие Российской державы невозможно рассматривать как вне исторического времени, так и вне географического пространства. Специалистами давно замечено, что горные ландшафты, затрудняя общение народов, разделяли их на отдельные владения и общества. В отличие от них равнинные условия благоприятствовали сближению этносов и образованию крупных государств103.

Отечественные дореволюционные ученые придавали географическому фактору огромное значение в сложении политического ядра Русского государства на обширных просторах Восточноевропейской равнины. Не преувеличивая роли природных условий в данном процессе, нельзя и умалять их значение в становлении российской государственности104. "По речным бассейнам, — писал В.О. Ключевский, — рано обозначились различные местные группы населения и сложились политические области, земли, на которые делилась долго страна"105.

Восточноевропейская, или Русская, равнина переходит на юге в маловодную безлесую степь, естественным продолжением которой служат пустыни и степи Центральной Азии. Соединяясь через так называемые Урало-Каспийские ворота с Евразией, равнина тянется суживающейся полосой к западу, достигая Азовского и Черного морей. Южнорусские степи с давних времен служили зоной контактов и взаимодействия оседлых и кочевых народов и культур. На протяжении веков создавалась обоюдная "сила географического притяжения", стремление к интеграции как мирными, так и насильственными средствами106.

Присоединение к Российскому государству новых территорий и их колонизация зачастую проходили по великим речным и отчасти морским путям. Завоевание и освоение громадных пространств Сибири и Дальнего Востока оказалось бы просто невозможным без использования местных водных артерий. Российское проникновение даже в пустынные регионы Средней и Центральной Азии было во многом связано с Каспийским и Аральским морями и крупными реками — Аму-Дарьей и Сыр-Дарьей.

Вдоль побережья и в бассейнах рек издавна возводилась цепь военных линий с крепостями, острогами, зимовьями, дистанционными поселениями и городами, становившимися административными центрами того или иного края. Крупные реки становились границами новых политико-административных образований, а горные хребты и моря пограничными рубежами с сопредельными державами107.

Природно-географическая среда влияла и на особенности местного территориально-административного устройства. В условиях аридных климатических зон оно определялось пределами земледельческих оазисов и присущейим сетью оросительных каналов. В этом аспекте интересна и определенная зависимость административного устройства от средств коммуникации и размеров соответствующих территориальных единиц. Давно установлено, что при обширности и удаленности таковых от центра органы местной власти оказывались либо рассредоточенными и слабыми, либо без эффективного государственного контроля, в результате чего особый размах обретали взяточничество, коррупция и разгул бюрократии. Подобная ситуация создавалась повсюду, где ослабевал административный надзор и усиливались сепаратистские настроения108.

Географическая среда в определенной степени влияла и на функции административных, в особенности провинциальных, учреждений. При этом,чем больше по территории была та или иная административная единица, тем более широкими полномочиями наделялись местные властные инстанции109. Необходимость расширения их функций диктовалась многими причинами, из которых наиболее важными являлись громадные расстояния и отсутствие мобильных средств коммуникации, главным образом транспорта и связи.

Влияние естественных географических условий на административное устройство регионов проявлялось не только в опосредованной, но и в самой прямой форме. Наличие природных, в особенности рудных и минеральных, богатств обусловливало необходимость учреждения специальных отраслевых ведомств. В частности, потребность в железе, стали, чугуне и других промышленных металлах стимулировала возникновение особых горно-заводских административных округов на Урале и в Сибири. Поэтому характерной чертой этих российских областей стало сочетание территориальных и функциональных органов местного управления.

Природно-географические факторы проявлялись и в других сферах политико-административной системы окраин. Важное значение при этом имело их пограничное положение, что обычно вело к созданию государственных таможен с соответствующим штатом военных и гражданских чинов.

Административная система зависела также от экономического фактора, но его воздействие не было однозначным в многовековом процессе: прагматические расчеты и интересы не играли приоритетной роли на первоначальных этапах образования громадной Российской империи. Даже выгоды от сибирской пушнины и золота имели "незаметное значение", уступая внешнеполитическим и геополитическим целям государства. Поэтому исследователи прошлого видели здесь коренное различие между российской и европейской политикой, направленной прежде всего на "обогащение метрополии за счет заводимой колонии"111.

Однако в ходе капиталистического развития экономический фактор обретает все большую весомость. Важную роль наряду с геостратегическими и другими целями начинает играть поиск источников сырья и рынков сбыта. Россия начиная с середины XVI в. вывозила полотно (льняное и парусиновое), поташ, смолу и прочие товары, а взамен ввозились шелковые ткани, сукна и другие текстильные изделия112. В XIX в. отечественные, в частности московские, фабриканты стремятся утвердиться на рынках соседних государств, в особенности в Средней и Центральной Азии. В Хиву, Бухару, Коканд, Туркмению, в Восточный Туркестан вывозятся железная руда, посуда, оружие, сахар, мануфактурные ткани и т.д. Русские предприниматели старались вытеснить с местных рынков западные товары, из которых наибольшим спросом пользовались английские сукна. В то же время Россия импортировала восточные шелка, мерлушки, породистых коней, шерсть, кожи и прочие товары и сырье. Особым спросом пользовался среднеазиатский хлопок, в котором нуждалась интенсивно развивавшаяся текстильная промышленность страны113. Интересы прогрессировавшей российской экономики оказали свое влияние на присоединение к России обширных степей и земледельческих оазисов Средней Азии и Казахстана. Этот процесс сопровождался адаптацией, трансформацией и созданием новых административных единиц в составе Российского государства.

Природный фактор сказывался и на организации и размещении территориально-административных органов. В XIX — начале XX в. в России функционировали основанные на этом принципе Сибирский и Закавказский комитеты. Существовали также специальные административные органы управления, связанные с использованием природных богатств, управлением средствами связи и транспорта: в частности, в центральном и местном подчинении находилось десять горных областей и ведомств — Уральская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Волжская, Кавказская и т.д.

Географическое, точнее, геостратегическое положение влияло в определенной степени и на крут полномочий высших административных органов власти в регионах.Особое значение при этом имело пограничное положение крупных провинций и областей на южных и восточных рубежах империи. Известно, что сибирские воеводы, туркестанские генерал-губернаторы, кавказские наместники обладали правом поддерживать с царского разрешения внешнеполитические связи с сопредельными государствами.

Формирование новых государственных и административных границ затрагивало многие стороны жизни народов, оказавшихся в составе Российского государства114. Прежде всего это повлекло за собой определенные этносоциальные последствия, но значение данного фактора не было многоплановым. Население присоединенных регионов, в особенности южных и восточных окраин, в ходе разграничения с соседними государствами оказалось раздробленным на части. В других случаях произошел отток части коренных жителей, мигрировавших в сопредельные зарубежные страны. Однако в рамках единой империи шли и интеграционные процессы, сложились новые этнические территории, сформировалась общность разрозненных прежде политически и экономически народов и дисперсных групп населения. Включение неоднородных по уровню общественного строя, хозяйственной жизни и культуре этносов в русло общероссийского рынка позитивно влияло на их историческое развитие115.

В огромной Российской державе административные границы за редким исключением неполностью или совсем не совпадали с этническими территориями и поэтому не были четко обозначены. Особенностью некоторых окраин вместе с тем являлось тождество между административными и родоплеменными образованиями. В этом отношении наглядным примером служат охотничьи и кочевые народы Сибири, Приуралья, Дальнего Востока, Средней Азии, Казахстана, среди которых практиковалась так называемая "улусная система", опиравшаяся на вековые производственные традиции и выборное начало в практике общественно-политической жизни.

После вхождения в состав России кочевые и бродячие "инородческие поколения" Восточной Сибири, Алтая и других территорий региона сохранили принадлежавшие им родовые земли. Всеми делами их внутреннего управления ведали патриархально-родовые общины и утвержденная царским указом особая Степная Дума116. В исследуемом плане значительный интерес представляют и кочевые народы Среднего Поволжья и Южного Урала, присоединенные к России в XVI в. Степное население этого региона было отдано под управление Приказа Казанского дворца, а другая его часть — в основном зауральских башкир — включена в систему управления Тобольской, Верхотурской и прочих уездов Западной Сибири. Башкирское население Уфимского уезда, подчиненное администрации Приказа Казанского дворца, было разделено на четыре области или так называемые дороги117. В это понятие входили кочевые волости, состоявшие из определенного количества родов, именовавшихся аймаками и тобами. Такие волости являлись своеобразными административно-родовыми единицами, которые из-за регулярных сезонных передвижений для выпаса скота были неудобны для управления. Однако по мере оседания номадов на земле кочевые башкирские "дороги" постепенно трансформировались в территориально-хозяйственные организации. Этот процесс сопровождался медленным вытеснением биев — глав волостей — и заменой их новой служилой знатью — тарханами, которые были непосредственно связаны с русскими властями=118.

Этносоциальный фактор, несомненно, сказался на становлении и развитии политико-административного устройства национальных окраин России, хотя его реальное воздействие проявлялось больше в завуалированной форме, поскольку российская административная система опиралась не на этнический, а территориальный принцип. Концептуальной базой такого подхода служила идея единого и неделимого централизованного государства. Тем не менее между этносоциальным фактором и местным административным устройством обнаруживается прямая и обратная связь.

Функциональный характер и национальный состав аппарата окраинного управления зависел от наличия или отсутствия традиций местной государственности, степени и уровня развития правовых и других норм общественной жизни. Определенное значение имело также геостратегическое, внешнеполитическое и социально-экономическое положение той или иной окраины. Царские власти уделяли, особенно на переходных этапах становления региональной системы управления, большое внимание обеспечению военной безопасности, сбору налогов и выполнению прочих административных функций. Для этого они привлекали обычно представителей местной знати, соблюдая подчас своеобразный паритет в условиях многонациональности и этнической чересполосицы. Знаменательно, что в начале XIX в. в ряде городов Закавказья при избрании депутатов в магистраты учитывалась необходимость равного представительства для населявших их разных национальностей. Депутаты решали хозяйственные вопросы, руководили общественными работами, занимались раскладкой и сбором податей и налогов.

Правительственные органы нередко оставляли неприкосновенными старый порядок управления, в особенности местным сельским населением. Так, в ареале расселения тюркоязычных групп Картли и Кахети сохранялась власть их вождей — агаларов и меликов, но они были подчинены грузинским князьям (моуравам). Однако после ликвидации здесь царской власти Багратидов административный контроль над моуравами стали осуществлять русские чиновники119.

Влияние этносоциального фактора на административное устройство окраин имело свои региональные особенности, в частности в зависимости от времени и условий вхождения того или иного края в состав России. Обычно на раннем этапе, соответствующем эпохе позднего феодализма, регионы просто включались в общероссийскую политико-административную систему. После завоевания, например, Поволжья на коренных "инородцев" (татар, чувашей, мерян, черемисов, вотяков) была распространена та же управленческая практика, которая существовала в центральных областях России. Местная аристократия — "мурзы, князья и татары" — приравнивалась к служилому русскому сословию и соответственно этому получала за службу поместья и вотчины. Но в начале XVIII в. права эти были несколько ограниченны: инородческая знать могла владеть землями с "сидящими" на них православными крестьянами лишь при условии принятия христианства120.

Этносоциальный фактор наиболее сильно проявлялся в экстремальных условиях, что нередко серьезно отражалось на местной административной системе. Значительный интерес в этом отношении представляет крестьянское восстание 20 — 30-х гг. XIX в. в Закавказье, вызванное социальной и налоговой политикой царских властей. В ответ на это в 1840 г. по указу Николая I принимается новое законодательство по управлению краем. Взамен устаревшей военно-комендантской формы правления была введена система административного деления на губернии, уезды и участки. Были учреждены Грузинская и Имеретинская губернии и Каспийская область с центром управления в Шемахе121. Заметное возрастание роли этносоциального фактора наблюдалось при трансформациях и изменениях политико-административных принципов управления в национальных окраинах. Особое значение при этом имело введение земства и других форм местного самоуправления в полиэтничных регионах. Классическим примером в этом отношении служит Тифлис — один из крупных городских центров Закавказья. Выборы в магистрат, проводившиеся здесь в начале XX в., обрели характер своеобразного противостояния кандидатов от трех основных слоев городского населения — грузин, армян и русских. Однако обусловливалось это отнюдь не этническими, а более глубокими, экономическими и социальными причинами122.

Другой формой проявления этносоциального фактора в национальных регионах явилось зарождение и развитие нового слоя "инородческой" бюрократии. Общей тенденцией самодержавной политики на местах было привлечение элиты коренного населения окраин к административному управлению.

Российские государственные учреждения, как известно, разделялись по функциональному признаку на монократические, коллегиональные и смешанные. Закономерностью развития структуры бюрократических ведомств являлось, как это ни парадоксально, то, что при высокой степени централизации их аппарат становился еще более громоздким и разветвленным. В противоположность этому декомпенсационные процессы вели к сокращению и упрощению бюрократической структуры, что было довольно редким явлением в повседневной действительности. Особую категорию составляли и органы самоуправления, которые в специфических условиях страны представляли собой некие полуофициальные учреждения.

Образование многонационального Российского государства сопровождалось постепенным формированием нового маргинального чиновничества. Разумеется, господствующее положение в региональном управлении занимала русская военная и гражданская администрация. Но потребность в тесных повседневных контактах с коренными жителями обусловливала необходимость привлечения к управлению местной феодальной знати и родовых вождей.

В Прибалтике основную роль в местном управлении играли остзейские бароны — представители дворянства немецкого и шведского происхождения. Прибалтийская землевладельческая элита являлась помощником (регирунгсгерат) российских губернаторов. После вхождения в состав России здесь сохранились коллегии выборных дворян (ландратов), контролировавших деятельность администрации и судебных инстанций. Особенностью края было и то, что делопроизводство велось на двух языках — русском и немецком, и это стимулировало появление более многочисленных по сравнению с внутренними губерниями государственных канцелярий123.

Сходный характер носил процесс интеграции и адаптации местных традиционных институтов управления и в Восточном Закавказье послеего присоединения к России. В сельских районах Картли и Кахети власть на первых порах осталась у грузинских моуравов, а в юридической практике сохранились так называемые законы царя Вахтанга. Почти не изменились до ликвидации автономий и органы управления в ханствах и других владениях Закавказья и Северного Кавказа. В земледельческих областях этих регионов вся политико-административная система основывалась на территориальном, а в кочевых — на родоплеменном принципах124.

Аналогичная, хотя и не тождественная, система управления была введена в Поволжье, на Южном Урале, в Сибири, Казахстане, Средней и Центральной Азии. Здесь, в степной зоне, по-прежнему властвовали вожди и старшины кочевых родов и племен, которые постепенно превращались в опору царской администрации на местах. Представители "инородческой" знати получали классные чины, жалованье, награды, становились фактически государственными служащими.

Российское законодательство не ограничивало, за редким исключением, право нерусских на поступление в государственный аппарат. Однако в реальной действительности такая возможность была скорее исключением из-за общего низкого уровня грамотности и весьма слабого европейского образования. Кроме того, существовали и прямые запреты на государственную службу для иностранцев, евреев, а также купцов второй гильдии. В дальнейшем иностранцев стали принимать в качестве преподавателей, телеграфистов, специалистов горного и монетного дела. Разрешили брать на государственную службу и евреев, окончивших университеты со степенью кандидата или с дипломом первой степени. Однако такие случаи в целом были редки, так как существовали ограничения на их прием в высшие учебные заведения125.

Представители коренных народов занимали главным образом штатные должности в низовом аппарате местного управления. В средних и верхних эшелонах власти их было мало, особенно на первых этапах после вхождения в состав России. Довольно показательно, что в Поволжье за три века пребывания в составе империи удельный вес чувашского, марийского, удмуртского чиновничества оставался весьма незначительным. Объясняется это ограниченными для широких масс реальными возможностями получить университетское образование. Согласно табели о рангах, к замещению должностей (начиная с VIII — IX класса) допускались только лица с высшим образованием. Поэтому в окраинном государственном аппарате было много служащих, не имевших классного чина и составлявших низшее звено администрации и суда126.

Разумеется, удельный вес и состав "инородческого" чиновничества были неодинаковы в разных национальных окраинах России. В то же время бесспорный факт, что оно составляло преимущественно среднюю и низшую ступень местного аппарата управления. Это главным образом — служащие, занимавшие должности надворных советников, коллежских асессоров и т.д. Заметное расширение контингента "чиновничества средней руки" наблюдалось во многих российских провинциях в пореформенное время. Определенные сдвиги в динамике чиновничьих кадров национальных регионов произошли в конце XIX — началеXX в. Местные административные и другие учреждения пополнили выходцы из мещанства и прочих сословий, которых раньше не принимали на государственную службу без аттестата об окончании вуза127.

Провинциальный аппарат отличался еще большей, чем в центре, неоперативностью при решении административных и судебных дел. Местное чиновничество нередко занималось волокитой, приписками, затягивало делопроизводство на длительные сроки. Сама же служба в провинциальных органах власти была выгодной, так как маргинальные чиновники получали довольно высокие должностные оклады по сравнению с бюрократией центральных учреждений страны. В Чувашии, например, титулярный советник получал 250 рублей, коллежский советник (чиновник VIII класса) — 300 рублей в год, что превышало жалованье за аналогичную должность в столице128.

Царское правительство старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столько на военную силу, а прежде всего на правовое регулирование местной системы управления. Особое значение это имело в окраинах с многонациональным составом населения.Один из примеров — Закавказье, где издавна вперемежку и в близком соседстве жили относившиеся к разным этносам и конфессиям народы. Известны случаи, когда русские власти соблюдали принцип их равного представительства в местных городских и сельских органах власти129.

Царское правительство нередко проводило такую же политику и в других национальных окраинах. И объяснение здесь не только в чисто политических расчетах: заставляла и необходимость обеспечивать спокойствие и безопасность на границах империи. Вместе с тем следует отметить, что подобная политика носила довольно непоследовательный и противоречивый характер. Самодержавие не заботилось, как правило, о совпадении административно-территориального устройства окраин с реальной картиной расселения коренных народов. Поэтому нередко части одного и того же этноса оказывались в разных воеводствах, губерниях, волостях. Отсутствие фактического соответствия между национальным и территориальным строем объективно укрепляло государственное единство, но создавало и определенную почву для недовольства местных народов.


Дата добавления: 2015-10-16; просмотров: 80 | Нарушение авторских прав


Читайте в этой же книге: Система административного управления Семиреченской, Сырдарьинской и Туркестанской областями | Бухарское и Хивинское ханства | Примечания к главе VII | ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ОКРАИН РОССИИ | Вехи развития политико-административной системы России | Опыт типологической характеристики российской государственно-административной системы | Формы автономии | Административные автономии | Политические автономии | Протектораты |
<== предыдущая страница | следующая страница ==>
Административное устройство окраин| Формы административно-территориального управления

mybiblioteka.su - 2015-2024 год. (0.012 сек.)