Основная схема законодательного процесса в Тюменской областной Думе

Общий порядок работы депутатов и аппарата областной Думы с законопроектами, внесенными в областную Думу

Работа депутатов областной Думы над законопроектом формально начинается в день регистрации соответствующего пакета документов в отделе корреспонденции и документооборота аппарата областной Думы, где законопроекту присваивается номер в системе документооборота Думы, идентифицирующий его на всех этапах рассмотрения. Следует указать, что, хотя это не предусмотрено регламентами областной Думы и администрации области, в последнее время, по примеру федеральных депутатов, депутаты областной Думы, прежде всего – члены фракции «Единая Россия», начали работать с законопроектами об областной бюджете и с некоторыми иными законопроектами, намеченными Губернатором области к внесению в Думу, уже на стадии их разработки в администрации области («нулевое» чтение).

Пакет документов, вносимых в областную Думу, помимо текста проекта закона, содержит: сопроводительное письмо субъекта права законодательной инициативы в областной Думе, пояснительную записку (какие правоотношения, почему, как и почему так предлагается урегулировать данным законом, какие проблемы населения он решит, и какие блага ему принесет), финансово-экономическое обоснование (оценка затрат областного бюджета на реализацию закона, если они – затраты – для этого требуются), перечень областных законов (которые в случае принятия вносимого закона нужно будет принять, изменить, дополнить или отменить).

Первым депутатом областной Думы, который читает внесенный в Думу законопроект, является председатель областной Думы. Он в течение трех дней направляет проект и сопровождающие его документы для предварительного рассмотрения по существу в одну из постоянных комиссий Думы в соответствии с ее компетенцией.

Рассмотрение законопроектов в областной Думе предусматривает три чтения. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать трех месяцев, если областная Дума не примет иного решения. Чтение проекта закона может проводиться на одном или нескольких заседаниях Думы.

Первое чтение законопроекта

Существо первого чтения законопроекта состоит в оценке его концепции, правомерности, целесообразности, необходимости и достаточности предлагаемых законопроектом средств правового регулирования.

По поручению председателя постоянной комиссии законопроект и документы к нему в течение пяти дней с момента поступления законопроекта в комиссию проходят экспертизу в аппарате постоянной комиссии с целью ответа на вопросы, может ли областная Дума этим законопроектом заниматься (включено ли наименование законопроекта в план законопроектных работ областной Думы[3]), соответствует ли он компетенции Думы.

В случае положительного ответа председатель комиссии не позднее, чем за 5 дней до заседания комиссии, направляет законопроект и документы к нему для дачи экспертного заключения в юридическую службу Думы – государственно-правовой комитет, в комитет по экономике и финансам Думы, а также для рассмотрения в администрацию области (представителю Губернатора области в областной Думе, если законопроект внесен в областную Думу иным субъектом права законодательной инициативы), в информационно-аналитический центр, в прокуратуру области, управление Министерства юстиции РФ по Тюменской области для подготовки отзывов, предложений, замечаний, иной информации, а также проведения научной экспертизы.

В случае отрицательного ответа законопроект возвращается председателем областной Думы субъекту права законодательной инициативы в областной Думе, который его внес.

В государственно-правовом комитете законопроект, если он подлежит рассмотрению областной Думой, проходит экспертизу по вопросам: соответствует ли, не противоречит ли законопроект федеральному законодательству? не содержит ли законопроект, его концепция внутренние формально-логические противоречия, несоответствия, терминологические неточности? решает ли законопроект правовую проблему, в полной ли мере урегулирует соответствующие правоотношения?

В комитете по экономике и финансам экспертизу проходит финансово-экономическое обоснование законопроекта, формулируется заключение об его экономической полезности и целесообразности.

Заключения государственно-правового комитета и комитета по экономике и финансам Думы в обязательном порядке приобщаются к пакету документов, сопровождающих законопроект.

Кроме этого, по поручению председателя постоянной комиссии законопроект рассматривается в информационно-аналитическом центре областной Думы в соотнесении с соответствующими законодательными актами, принятыми в других субъектах Российской Федерации. Предметом рассмотрения является сопоставление предлагаемых законопроектом концепции, форм и методов правового регулирования с концепциями, формами и методами, уже введенными в других субъектах Федерации. Аналитическая информация информационно-аналитического центра приобщается к пакету документов, прилагаемых к рассматриваемому законопроекту.

Регламентом областной Думы установлено (пункт 4 статьи 121) что если на законопроект поступило два и более отрицательных заключения, на рассмотрение Думы он не вносятся.

На основании всех документов, внесенных одновременно с законопроектом и поступивших позднее, председатель постоянной комиссии принимает решение о включении соответствующего вопроса в проект повестки дня заседания комиссии, дает поручение аппарату комиссии подготовить проект решения комиссии, а именно: рекомендовать областной Думе принять законопроект в первом чтении (что означает согласие с концепцией законопроекта, предложенной субъектом права законодательной инициативы); направить законопроект субъекту права законодательной инициативы для доработки с учетом экспертных заключений[4]; провести дополнительное обсуждение законопроекта с участием заинтересованных лиц и организаций; и т.д.

Все документы в соответствии с проектом повестки дня заседания постоянной комиссии должны не позднее двух дней до даты заседания поступить всем депутатам – членам комиссии, другим заинтересованным депутатам Думы, представителю Губернатора области в областной Думе, а соответствующие документы - иным лицам, приглашаемым на заседание комиссии по конкретному вопросу. Полный пакет документов направляется также в отдел областной Думы по взаимодействию со СМИ для ознакомления представителей СМИ, аккредитованных при Думе.

Заседания постоянных комиссий областной Думы проходят, как правило, в малом зале заседаний в здании областной Думы с участием представителя Губернатора области в областной Думе, иных представителей администрации области, а также представителей прокуратуры, управления Министерства юстиции РФ по Тюменской области, иных приглашенных. Нередко по специальным просьбам руководства учебных заведений г. Тюмени и по согласованию с председателями комиссий в заседаниях комиссий в качестве зрителей принимают участие студенты, учащиеся, иные заинтересованные граждане.

При необходимости для заседаний комиссий предоставляется также большой зал заседаний, вместе с тем отдельные заседания комиссий по решению депутатов (чаще всего – накануне или непосредственно перед заседанием областной Думы для уточнения каких-либо решений комиссии в связи с поступлением новых документов по вопросам повестки дня заседания Думы) могут проходить и в рабочих кабинетах председателей комиссий. Постоянные комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению, по социальным вопросам практикуют также выездные заседания комиссий.

Отличительной чертой обсуждения вопросов на заседаниях постоянных комиссий является его дискуссионный характер с возможностью участия в дискуссиях практически любого участника заседания. Ход заседаний комиссий, как правило, стенографируется, а если это невозможно по техническим причинам – протоколируется сотрудником аппарата комиссии.

Принятые комиссией решения подписываются председателем комиссии или депутатом, председательствовавшим на ее заседании. Решение о внесении законопроекта для рассмотрения на заседании областной Думы в первом чтении, а также проект постановления областной Думы по данному вопросу, направляются в отдел организационного обеспечения заседаний Думы для включения в проект повестки дня очередного заседания Думы. К решению комиссии прикладываются все документы по вопросу, которые рассматривались постоянной комиссией.

Первое чтение законопроекта на заседании областной Думы предполагает заслушивание докладов представителей субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и постоянной комиссии областной Думы, подготовившей проект к первому чтению, дискуссию участников заседания.

Если обсуждение законопроекта завершится успешно, и Дума примет его в первом чтении, постановление Думы и материалы к нему направляются всем субъектам права законодательной инициативы в областной Думе – депутатам, в администрацию области, в органы государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, выборным органам муниципальных образований и т.д., в общественные организации – прежде всего в те из них, что участвуют в работе Гражданского форума Тюменской области, в иные заинтересованные учреждения, ведомства и организации для юридической и общественной экспертизы, разработки и внесения предложений об изменении и дополнении текста законопроекта. Как правило, для этого им предоставляется не менее месяца. Предложения должны быть аргументированы, поправки представлены в виде предложения по изменениям и дополнениям конкретной нормы (какие слова из текста нормы исключить, какие заменить, какие добавить), а также в виде нового текста соответствующей нормы законопроекта.

Дума может принять постановление об отклонении законопроекта. Также может быть принято постановление или протокольное поручение, в соответствии с которыми постоянная комиссия будет проводить по законопроекту дополнительное согласование с соответствующим субъектом права законодательной инициативы, или общественное обсуждение (в СМИ, на депутатских слушаниях, «круглых столах» и т.п.) социальной проблемы с целью корректировки концептуальных подходов к ее законодательному урегулированию или выработки новых. Результатом этого может стать внесение постоянной комиссией законопроекта вновь на первое чтение на заседании Думы или решение комиссии об окончательном отклонении законопроекта.

Второе чтение законопроекта

Второе чтение проекта закона назначается одновременно с принятием его в первом чтении либо проводится на следующем заседании Думы и заключается в рассмотрении замечаний и предложений к проекту и голосовании по вопросу о принятии законодательного акта во втором чтении. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, ответственной постоянной комиссией представляется таблица замечаний и предложений, которые, по мнению комиссии, следует учесть или отклонить.

Главной задачей второго чтения законопроекта является совершенствование его текста на основании предложений заинтересованных граждан, специалистов, органов, организаций, учреждений и пр.

При подготовке законопроекта ко второму чтению все поступившие к его тексту поправки сводятся в таблицу поправок, содержащую информацию: в какую норму законопроекта (статья, абзац, имеющаяся редакция), какие поправки, кто предлагает внести, какие заключения по этому предложению дают государственно-правовой комитет и комитет по экономике и финансам Думы (согласиться, отклонить, почему) – следовательно, предварительно все предложения о поправках в законопроект направляются председателем ответственной постоянной комиссии (по его поручению – руководителем аппарата комиссии) в эти комитеты на экспертное заключение.

На заседании комиссии голосуется каждое предложение, включенное в таблицу поправок.

В случае, если к законопроекту поступило большое количество поправок, они «разносятся» в три таблицы: в одной - поправки, рекомендуемые комитетами к принятию, в другой – поправки, рекомендуемые к отклонению, в третьей – поправки, по которым мнения экспертов расходятся.

В случае, если постоянная комиссия соглашается с поправками более чем в третью часть статей законопроекта, она вправе принять решение рекомендовать Думе возвратить законопроект на первое чтение (принять его с поправками в первом чтении). Это связано с тем, что обычно при таких значительных изменениях в тексте законопроекта может произойти изменение его утвержденной ранее концепции. Эту же рекомендацию Думе постоянная комиссия может дать, если соглашается с поправкой, которая реально меняет утвержденную концепцию законопроекта.

В соответствии с Регламентом Думы не позднее пятнадцати дней до рассмотрения законопроекта во втором чтении информационно-аналитический центр Думы должен подготовить аналитическую информацию - прогноз перспектив действия, реализации закона и правовых норм, содержащихся в нем. Эта информация приобщается к пакету документов, прилагаемых к рассматриваемому законопроекту, учитывается депутатами при голосовании в постоянной комиссии и на заседании Думы по таблице поправок.

Также в процессе подготовки законопроекта ко второму чтению его текст проходит лингвистическую экспертизу в отделе организационного обеспечения заседаний областной Думы, результаты которой учитываются в таблице поправок.

Второе чтение законопроекта на заседании областной Думы, как и первое, предполагает заслушивание докладов представителей субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и постоянной комиссии областной Думы, подготовившей проект ко второму чтению, дискуссию участников заседания. Результатом обсуждения законопроекта становится голосование по таблице поправок.

После рассмотрения и принятия законопроекта во втором чтении, в аппарате постоянной комиссии в его текст вносятся принятые Думой поправки, после чего постановление Думы и материалы к нему вновь направляются всем субъектам права законодательной инициативы в областной Думе, в иные заинтересованные учреждения, ведомства и организации для новой юридической и общественной экспертизы текста законопроекта.

Кроме этого, законопроект направляется в государственно-правовой комитет областной Думы для окончательной юридико-технической экспертизы, выявления несоответствий его текста требованиям юридической техники.

Следует отметить, что если к тексту законопроекта, принятого областной Думой в первом чтении, в установленный срок никаких поправок не поступило, постоянная комиссия может внести предложение о принятии закона на заседании Думы во втором и окончательном чтении.

Третье чтение законопроекта

Третье чтение проекта закона проводится после принятия его во втором чтении и заключается в рассмотрении замечаний и предложений по проекту и голосовании по вопросу о принятии законодательного акта в целом - об окончательном утверждении текста законопроекта, прошедшего после второго чтения юридико-техническую экспертизу в государственно-правовом комитете областной Думы.

Вместе с тем, в случае, если какой-либо из субъектов права законодательной инициативы внесет предложения о новых поправках в его тексте, эти предложения могут на этапе третьего чтения пройти ту же процедуру рассмотрения и голосования, как и при втором чтении законопроекта; может быть также принято решение рекомендовать соответствующему субъекту права законодательной инициативы внести эти новые поправки после принятия закона в третьем чтении в качестве законопроекта об изменениях и дополнениях в него.

На заседании областной Думы в рамках третьего чтения заслушивается информация представителя постоянной комиссии о результатах юридико-технической экспертизы текста и предложениях постоянной комиссии.

Результатом обсуждения вопроса становится голосование предложения об окончательном принятии закона. Если решение состоится, закон в течение трех дней после заседания Думы направляется Губернатору области для подписания и обнародования. Губернатор области в соответствии со статьей 32 Устава Тюменской области в течение десяти дней с момента поступления закона в администрацию области подписывает закон и осуществляет его официальную публикацию.

В случае непринятия закона в окончательном чтении, Дума принимает протокольное поручение постоянной комиссии решить вопрос о продолжении работы над ним. По поручению председателя постоянной комиссии с учетом социальной значимости законопроекта и с целью оценки перспектив его доработки и принятия могут быть организованы дополнительные экспертизы текста законопроекта, консультации с представителями внесшего законопроект субъекта права законодательной инициативы, общественные обсуждения проблемы и пр. В конечном итоге законопроект либо проходит новую процедуру второго чтения, либо возвращается субъекту права законодательной инициативы для доработки или отзыва.

Может быть также принято решение постоянной комиссии о снятии законопроекта с рассмотрения. В этом случае, как и в случае отзыва, постоянная комиссия обязана внести на очередное заседание Думы предложение об исключении законопроекта из плана законопроектной работы областной Думы.

Особенности рассмотрения законопроектов об изменениях и дополнениях в Уставе Тюменской области

Существует два значимых отличия процедуры рассмотрения законопроектов о поправках в Устав Тюменской области от общей процедуры рассмотрения и принятия законопроектов:

- на всех этапах рассмотрения законопроекта решение принимается квалифицированным большинством (2/3) голосов от установленного количества депутатов областной Думы (в настоящее время – не менее 17 голосов);

- законопроект о поправках в Устав Тюменской области рассматривается всеми постоянными комиссиями областной Думы, ответственная же постоянная комиссия по государственному строительству и местному самоуправлению вносит вопрос на рассмотрение заседания Думы с учетом принятых комиссиями решений.

Особенности рассмотрения законопроектов об областном бюджете

В соответствии со статьей 7 закона Тюменской области «О бюджетном процессе в Тюменской области» Губернатор области вносит проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Тюменской областной Думы в двухнедельный срок после принятия Государственной Думой РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Обычно, это происходит в октябре месяце.

Следует отметить, что этому событию предшествует большая аналитическая и организаторская работа администрации области, органов местного самоуправления, которая начинается не позднее, чем за 9 месяцев до начала очередного финансового года. Разрабатывается прогноз социально-экономического развития Тюменской области на предстоящий год - он имеет характер сценарного прогноза и опирается на методики, рекомендации и основные прогнозные показатели (курс доллара, цена нефти и т.п.), предоставленные федеральными органами власти. На основании прогноза администрация области определяет основные характеристики проекта предстоящего областного бюджета, его доходы, распределение его расходов. При этом она должна строго следовать утвержденной федеральным законом функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Вообще, все, что связано с разработкой, принятием и исполнением областного и местных бюджетов (иначе говоря – консолидированного бюджета области), делается на основании Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации.

Особо важная работа администрации области - согласование с органами местного самоуправления основных параметров проектов местных бюджетов: речь идет, прежде всего, о той части собственных доходов местных бюджетов, которые они получат от сбора на территории муниципальных образований так называемых регулирующих федеральных и областных налогов, платежи по которым направляются в федеральный, областной и местные бюджеты, а нормативы распределения утверждаются на каждый год федеральным и областным законами о соответствующих бюджетах (платежи по местным налогам направляются только в местные бюджеты, их прогнозная величина также учитывается).

Заметим здесь, что не менее важная предварительная работа проводится по согласованию этих нормативов и иных цифр с федеральными органами власти (к работе активно привлекаются и депутаты Государственной Думы РФ, избранные на территории области). Эту работу ведут, конечно, органы власти всех субъектов Федерации, но особое значение она имеет для Тюменской области в связи с вхождением в ее состав двух автономных округов. Федеральным законом закреплено, что часть (5 %) налога на добычу полезных ископаемых (углеводородного сырья, нефти), собранного на всей территории области, должна направляться в областной бюджет. Кроме этого по Договору между органами власти области и автономных округов 2004 года 29,5 % средств, собранных в каждом автономном округе в виде налога на прибыль организаций, также направляется в областной бюджет для финансирования общерегиональных социально-экономических программ. В принципе, эти цифры не являются установленными раз и навсегда, поэтому проводится их обсуждение.

Также определяется размер необходимой финансовой помощи местным бюджетам из областного бюджета, если расчеты покажут, что каким-то органам местного самоуправления не хватит денег на финансирование исполнения закрепленных за ними полномочий в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Кроме этого, органы власти Тюменской области практикуют, исходя из интересов населения конкретных муниципальных образований, передачу соответствующим органам местного самоуправления отдельных своих государственных полномочий (охрана культурного наследия, запись актов гражданского состояния, и т.п.) – работа по исполнению этих переданных функций должна финансироваться областным бюджетом, который должен направить соответствующие средства местным бюджетам.

Следует сказать, что депутаты областной Думы формально не имеют отношения к этому этапу разработки бюджета, однако они, как правило, внимательно отслеживают ситуацию в своих избирательных округах, взаимодействуют с местными главами и депутатами, с руководством структурных подразделений администрации области, помогают отстаивать интересы своих избирателей.

Итак, после всех весьма сложных и ответственных согласований проект закона об областном бюджете на очередной год Губернатор области официально вносит в областную Думу. Это – довольно объемистый пакет документов: проект закона и приложения к нему (таблицы, пояснительные записки, перечни программ, иные тексты) порой составляют несколько более тысячи листов писчей бумаги.

Как уже сказано, проект вносится после принятия Государственной Думой РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Это связано с тем, что, согласно установленной процедуры рассмотрения проекта федерального бюджета, в него после второго чтения уже не могут вноситься поправки, изменяющие вышеназванные нормативы распределения налоговых доходов или суммы так называемых финансовых трансфертов бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета.

Вначале законопроект рассматривается по поручению председателя областной Думы в аппарате постоянной комиссии по бюджету, налогам и финансам. Вопрос экспертизы – внесен ли законопроект в соответствии с законом, все ли предусмотренные документы подготовлены и приложены к его тексту, все ли согласования проведены? Если будет установлено существенное нарушение – законопроект возвращается председателем Думы Губернатору для доработки и устранения недостатков и должен быть вновь внесен в Думу в течение недели.

Если же законопроект соответствует требованиям, то в течение трех дней со дня внесения он направляется председателем Думы во все постоянные комиссии Думы для внесения предложений и замечаний, в Счетную палату Тюменской области, а также в экспертные комитеты областной Думы (государственно-правовой комитет и комитет по экономике и финансам) для подготовки заключений.

Особенно значительная нагрузка по обеспечению законодательной процедуры ложится на работников аппарата постоянной комиссии по бюджету, налогам и финансам, а также комитета по экономике и финансам: они выполняют огромный объем аналитической и организационной работы.

Рассматривается проект закона об областном бюджете в трех чтениях. При этом входящие в пакет: проект закона области о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков должен быть принят областной Думой в первом чтении до утверждения основных характеристик областного бюджета; проекты законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов должны быть приняты областной Думой до начала финансового года.

Постоянные комиссии в принципе могут рассматривать любые аспекты содержания законопроекта, вместе с тем существует и специализация. Так, постоянная комиссия, курирующая вопросы социально-экономического развития, отвечает за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Тюменской области, а также областных программ, представляет его на рассмотрение областной Думы при рассмотрении закона об областном бюджете в первом чтении. Постоянная комиссия, курирующая вопросы местного самоуправления, отвечает за рассмотрение основных принципов взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами. Постоянная комиссия, курирующая социальные вопросы, отвечает за рассмотрение соответствующих разделов законопроекта. Постоянная комиссия по бюджету, налогам и финансам отвечает за рассмотрение проекта закона об областном бюджете в целом, проекта закона о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков, проектов законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, готовит обобщенное заключение по проекту закона об областном бюджете и вносит его на рассмотрение областной Думы.

Свои заключения и решения по прогнозу социально-экономического развития области и проекту закона об областном бюджете, а также по иным вопросам, за которые они отвечают, эти постоянные комиссии в течение 10 дней со дня внесения законопроекта в Думу направляют в постоянную комиссию, курирующую вопросы социально-экономического развития и постоянную комиссию по бюджету, налогам и финансам. Для более тщательного обсуждения представленных администрацией области материалов постоянные комиссии областной Думы могут проводить депутатские слушания, создавать рабочие группы.

При первом чтении проекта закона об областном бюджете на заседании Думы рассматривается прогноз социально-экономического развития области и концепция проекта закона об областном бюджете, основные направления бюджетно-финансовой политики на предстоящий год, основные принципы взаимоотношений областного бюджета и местных бюджетов, а также основные характеристики областного бюджета. Заслушивается доклад Губернатора области или его представителя и содоклады председателей комиссии по бюджету, налогам и финансам и комиссии, курирующей вопросы социально-экономического развития. Принимается решение о принятии или об отклонении законопроекта

Принятие законопроекта в первом чтении означает утверждение, прежде всего, основных характеристик областного бюджета на предстоящий год – сумм доходов и расходов бюджета и размера дефицита (профицита) бюджета, а также целого ряда связанных с ними показателей, в частности: доходов областного бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; распределения доходов от регулирующих федеральных и региональных налогов и сборов между областным бюджетом и местными бюджетами; источников покрытия дефицита областного бюджета; верхнего предела государственного долга Тюменской области; программы внутренних заимствований Тюменской области.

В случае отклонения проекта закона об областном бюджете в первом чтении, областная Дума может вернуть его на доработку в администрацию области или передать в согласительную комиссию по доработке проекта закона об областном бюджете, состоящую из депутатов областной Думы и представителей администрации области, которая в этом случае в течение 10 дней работает над согласованием основных характеристик областного бюджета, исходя из рекомендаций областной Думы.

Во втором чтении проекта закона об областном бюджете утверждаются расходы по разделам функциональной классификации расходов областного бюджета в пределах общего объема расходов, утвержденного в первом чтении. Поправки к этим статьям законопроекта и цифрам направляются в постоянную комиссию по бюджету, налогам и финансам не позднее двух недель со дня принятия проекта закона в первом чтении. Эта комиссия (либо вышеназванная согласительная комиссия - на практике именно она, а потом уже постоянная комиссия) рассматривает данные поправки и вносит указанный законопроект на заседание областной Думы для принятия его во втором чтении. Следует отметить, что подготовка законопроекта ко второму чтению чаще всего представляет собой самый напряженный этап работы с ним как для депутатов областной Думы и ее аппарата, так и для администрации области.

В третьем чтении проекта закона об областном бюджете рассматриваются распределение расходов бюджета по подразделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств областного бюджета; расходы на областные и общеобластные программы, на областную адресную инвестиционную программу; текст законопроекта в целом. Поправки к показателям областного бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, принимаются комиссией по бюджету, налогам и финансам в течение двух недель после принятия проекта закона во втором чтении.

Остальные моменты рассмотрения в областной Думе законопроекта об областном бюджете соответствуют общему порядку законодательного процесса в Думе.

Особенности рассмотрения законопроектов об изменениях и дополнениях в областное законодательство

Среди особенностей рассмотрения законопроектов об изменениях и дополнениях текстов действующих законов Тюменской области важным является то обстоятельство, что такие законы, после принятия их на заседании областной Думы в первом чтении, могут быть приняты во втором и окончательном чтении на этом же заседании Думы. Для этого председательствующий должен поставить на голосование вопрос о том, чтобы рассмотреть только что принятый в первом чтении законопроект во втором и окончательном чтении. Депутаты, как правило, принимают такое решение, если не возражают присутствующие в зале представители субъектов права законодательной инициативы, и прежде всего – Губернатора области и прокурора области, то есть если у них нет замечаний по законопроекту. Надо сказать, что вопрос о применении такого порядка принятия закона рассматривается предварительно на заседании соответствующей постоянной комиссии, поэтому представитель Губернатора, прокуратуры, эксперты областной Думы (лингвисты и юристы) имеют возможность в полной мере подготовить законопроект.

На базовые законы области этот порядок не распространяется. Вместе с тем, базовые законы при рассмотрении на заседании Думы во втором чтении нередко по предложению постоянной комиссии принимаются окончательно.

Следует отметить, что если в тексте какого-либо закона области поправки внесены в более чем одну треть его статей, соответствующая постоянная комиссия, государственно-правовой комитет Думы вправе поставить вопрос о создании новой редакции данного закона области – такое законопроект вносится в областную Думу и рассматривается ею в общеустановленном порядке.

Рассмотрение законов области, принятых областной Думой и отклоненных Губернатором области

Губернатор области в течение десяти дней с момента поступления в администрацию области закона, принятого областной Думой в окончательном чтении, подписывает закон и публикует его.

В течение указанного срока Губернатор области может направить принятый областной Думой закон на повторное рассмотрение областной Думы вместе со своими замечаниями. Если в течение десятидневного срока Губернатор не подписывает закон и не направляет его на повторное рассмотрение в областную Думу, то закон направляется Думой на опубликование и вступает в силу с момента опубликования, если иной срок вступления в силу не определен в самом законе области.

Возвращенный Губернатором на повторное рассмотрение закон рассматривается в постоянной комиссии, которая с учетом экспертных заключений по замечаниям Губернатора, принимает решение об их учете, о внесении, таким образом, в текст закона соответствующих поправок. Закон, рассматриваемый Думой повторно и принимаемый в иной редакции, рассматривается как вновь принимаемый закон.

Постоянная комиссия может принять решение отклонить замечания Губернатора и рекомендовать областной Думе преодолеть наложенное им на закон вето. В этом случае закон может быть принят в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от установленного числа депутатов областной Думы. Принятый областной Думой в прежней редакции закон не может быть повторно отклонен Губернатором и подлежит обнародованию в трехдневный срок с момента его поступления Губернатору. Если в течение указанного срока Губернатор не подписывает закон, то закон направляется Думой на опубликование и вступает в силу.

В случае непринятия закона с учетом поправок Губернатора и невозможности повторного принятия закона в прежней редакции Дума вправе выйти с инициативой о создании согласительной комиссии либо перенести рассмотрение замечаний Губернатора на очередное заседание Думы.

Рассмотрение протестов прокурора области по областным законам и информаций прокуратуры по областным законопроектам

В соответствии с Регламентом областной Думы и по сложившейся практике прокурор области или его представители участвуют во всех мероприятиях в областной Думе, на которых рассматриваются областные законопроекты. То есть прокурор области, наделенный обязанностью надзора за законностью и правопорядком, уже на предварительных стадиях законопроектной процедуры имеет возможность вносить предложения депутатам Думы по устранению в текстах областных законопроектов формально-логических несоответствий федеральному законодательству.

Данные предложения, поступающие в Думу в виде информаций, обязательно рассматриваются в соответствующих постоянных комиссиях, предварительно проходят, как и иные предложения к законопроектам, экспертизу в государственно-правовом комитете и комитете по экономике и финансам. Как правило, депутаты соглашаются с мнением прокурора. Вместе с тем, в случае, если согласие не достигается и закон принимается окончательно без учета отдельных предложений прокурора, он после вступления такого закона в силу действует в соответствии с федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» - обжалует незаконный с его точки зрения нормативный акт в суде.

Другим видом документов прокурора области, рассматриваемых депутатами Думы, являются его протесты по поводу законов области, вступивших в несоответствие с вновь принятыми федеральными законами: в протестах содержится требование устранить это несоответствие.

В отдельных случаях протесты прокурора вносятся в связи с тем, что практика правоприменения выявляет правовые проблемы действия отдельных законов области.

Во всех случаях заключения, а тем более - протесты прокурора области, обладающего в областной Думе правом законодательной инициативы, обязательно рассматриваются Думой.

Следует отметить, что в целом по такой же схеме областная Дума взаимодействует и с управлением Министерства юстиции РФ по Тюменской области. Оно не имеет в областной Думе права законодательной инициативы; вместе с тем, в связи с компетенцией этого территориального органа федерального органа государственной власти и профессионализмом сотрудников его экспертные заключения по областным законопроектам всегда внимательно рассматриваются и учитываются в законопроектной работе областной Думы.

Рекомендуемая литература

1. Конституция Российской Федерации. - "Российская газета", № 237, 25.12.1993.

2. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". - "Российская газета", № 206, 19.10.1999.

3. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". - "Собрание законодательства РФ", 07.07.2003, № 27 (ч. 2), ст. 2709; "Парламентская газета", № 123, 08.07.2003.

4. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". - "Российская газета", № 106, 15.06.2002.

5. Устав Тюменской области. - "Тюменские известия", № 133, 15.07.1995; "Вестник Тюменской областной Думы", 1995, № 7.

6. Закон Тюменской области "О статусе депутата Тюменской областной Думы". - "Тюменские известия", № 151, 11.08.1994; "Вестник Тюменской областной Думы", 1994, № 6.

7. Закон Тюменской области "Об основах организации и деятельности Тюменской областной Думы". - "Тюменские известия", № 59, 21.03.2001; "Вестник Тюменской областной Думы", 2001, № 4, часть 1.

8. Закон Тюменской области "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области". - "Вестник Тюменской областной Думы", февраль 2003, № 4; "Тюменские известия", № 47 - 48, 14.03.2003.

9. Избирательный кодекс (закон) Тюменской области (новая редакция). - "Тюменские известия", № 115, 10.06.2003.

10. Закон Тюменской области "О наказах избирателей, данных депутатам Тюменской областной Думы". - "Тюменские известия", № 126, 10.07.1998, № 144, 08.08.1998; "Вестник Тюменской областной Думы", 1998, № 6.

11. Закон Тюменской области "О порядке осуществления права законодательной инициативы в Тюменской областной Думе представительными органами местного самоуправления". - "Тюменские известия", № 51 - 52, 12.03.1996; "Вестник Тюменской областной Думы", 1996, № 2.

12. Регламент Тюменской областной Думы. - "Вестник Тюменской областной Думы", 1998, № 10.

13. Регламент взаимодействия Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. - "Тюменские известия", № 245 - 246, 24.12.1994; "Вестник Тюменской областной Думы", 1994, № 9.

14. Положение о Совете Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (Совете Дум). - "Тюменские известия", № 245 - 246, 24.12.1994; "Вестник Тюменской областной Думы", 1994, № 9.

15. Соглашение органов государственной власти о сотрудничестве в создании механизма эффективного социально-экономического развития Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. - "Тюменские известия", № 245 - 246, 24.12.1994; "Вестник Тюменской областной Думы", 1994, № 9.

16. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан 12.08.2004). - База данных СПС КонсультантПлюс: Тюменский выпуск.

17. О Стратегии деятельности Тюменской областной Думы третьего созыва. Постановление Тюменской областной Думы от 23.05.2002г. № 262. - "Тюменские известия", № 109, 11.06.2002; "Вестник Тюменской областной Думы", 2002, № 5, часть 1.

18. Регламент работы администрации области. Распоряжение Губернатора Тюменской области от 16 ноября 2001г. № 870-р. - База данных СПС Консультант Плюс: Тюменский выпуск.

19. Законодательная и представительная власть: История и современность. Документы и материалы международной научно-практической конференции (к 95-летию начала работы I Государственной Думы России) 19-20-апреля 2001 года, г.Санкт-Петербург. – М.: Издание Государственной Думы, 2001.

20. Информационно-методический бюллетень "Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы". – М.: Издание Государственной Думы.

21. Краснов Ю.К. Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. – М. Издание Государственной Думы, 2001.

22. Маров И.П., Сунцов А.П. Основы законодательства Тюменской области: Учебно-практическое пособие. - Тюмень: Тюменская областная Дума, 2001.

23. Законы области как субъекта Российской федерации: Сборник / Под ред. Ю.А. Тихомирова. – Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996.

24. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. – М.: Юриспруденция, 2000.

25. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. – М.: Городец, 2000.

26. Курманов М.М. Представительные органы государственной власти субъектов РФ в законодательном процессе.//Ж. Федерализм, 2004, № 1, с. 143-160.

27. Реутов Е.В. Региональное законодательное собрание: особенности формирования и функционирования.//Ж. Социс, 2003, № 9, с. 79-84.

28. Обеспечение деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской федерации. – М.: Издание Государственной Думы, 2003.

29. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации в законотворческом процессе. Ж. "Вестник Совета Федерации", № 4/2001. – М., 2001.

30. Современный федерализм: края, области в составе Российской Федерации (статус, модели взаимоотношения с федеральным центром). Итоговые материалы международного научно-практического семинара 16-17 сентября 1997 года. / Редколлегия: Конев Ю.М., Иванченко Л.А., Ульянов В.И., Барбакова К.Г., Юдашкин В.А. – Тюмень, 1997.

31. Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы. Тезисы выступлений участников межрегиональной научно-практической конференции 19-20 марта 1999 года./Под ред. И.П. Марова, В.А. Юдашкина. – Тюмень: Тюменская областная Дума, 1999.

32. 10 лет Тюменской областной Думе. / Авторы-составители Юдашкин В.А., Тренин А.Ю. / Под ред. В.А. Юдашкина. – Тюмень: Издат. центр «Академия», 2004.

33. Фритчлер А. Ли, Росс Бернард Х. Как работает Вашингтон: Путеводитель делового человека по американскому правительству. Пер. с англ. – М.: Олимп – ППП, 1995.

34. Сафронова О.В. Исследовательская служба Конгресса США: история создания и анализ основных аспектов деятельности: Монография. – Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета, 2002.

35. Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. – М.: Российский гос. гуманит. ун-т, 2001.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………………….…3

Глава 1. Статус, функции законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 5

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. 5

Основы статуса законодательного органа власти субъекта Федерации. 7

Основные полномочия законодательного органа власти субъекта Федерации. 8

Порядок принятия законодательным органом власти субъекта Федерации нормативных правовых актов. 10

Порядок обнародования и вступления в силу законов субъекта Федерации. 10

Принципы избрания законодательного органа власти субъекта Федерации. 11

Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата. 12

Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа власти субъекта Федерации. 12

Глава 2. Тюменская областная Дума: статус, компетенция, порядок формирования, структура 14

Статус и принципы деятельности. 14

Компетенция. 14

Порядок формирования. 16

Структура и Регламент областной Думы.. 17

Постоянные комиссии областной Думы.. 19

Постоянная комиссия по бюджету, налогам и финансам.. 20

Постоянная комиссия по государственному строительству и местному самоуправлению 21

Постоянная комиссия по социальным вопросам.. 22

Постоянная комиссия по экономической политике и природопользованию.. 23

Депутатская фракция «Единая Россия». 24

Счетная палата Тюменской области. 25

Распределение обязанностей в руководстве областной Думы.. 26

Председатель Думы: 26

Заместители председателя областной Думы: 27

Глава 3. Депутат Тюменской областной Думы.. 29

Статус депутата. 29

Формы деятельности депутата. 29

Основные гарантии деятельности депутата. 30

Депутатский запрос. 31

Прием избирателей и наказы избирателей. 31

Помощники депутата областной Думы.. 32

Приемная депутата областной Думы в избирательном округе. 33

Глава 4. Тюменская областная Дума в системе органов государственной власти Российской Федерации. 35

Взаимодействие с Государственной Думой Российской Федерации. 35

Член Совета Федерации РФ - представитель областной Думы.. 37

Взаимодействие с администрацией Тюменской области. 38

Взаимодействие с законодательными органами власти других субъектов Федерации 40

Взаимодействие с органами местного самоуправления области. 42

Глава 5. Структура аппарата областной Думы.. 44

Государственно-правовой комитет. 45

Комитет по экономике и финансам.. 46

Информационно-аналитический центр. 47

Организационный отдел по обеспечению заседаний областной Думы.. 49

Отдел по взаимодействию со средствами массовой информации. 50

Приемная по обращениям граждан в областную Думу. 51

Отдел по работе с территориями. 53

Управление делами. 53

Глава 6. Заседание Тюменской областной Думы.. 55

Глава 7. Решения Тюменской областной Думы.. 59

Постановления областной Думы.. 60

Постановления областной Думы о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу РФ в порядке законодательной инициативы.. 63

Протокольные поручения Думы.. 64

Глава 8. Источники законотворчества и субъекты права законодательной инициативы.. 65

Из Стратегии деятельности Тюменской областной Думы третьего созыва. 68

Глава 9. Законы области. 71

План законопроектных работ областной Думы.. 74

Основная схема законодательного процесса в Тюменской областной Думе. 76

Общий порядок работы депутатов и аппарата областной Думы с законопроектами, внесенными в областную Думу. 80

Первое чтение законопроекта. 80

Второе чтение законопроекта. 84

Третье чтение законопроекта. 86

Особенности рассмотрения законопроектов об изменениях и дополнениях в Уставе Тюменской области. 87

Особенности рассмотрения законопроектов об областном бюджете. 88

Особенности рассмотрения законопроектов об изменениях и дополнениях в областное законодательство. 93

Рассмотрение законов области, принятых областной Думой и отклоненных Губернатором области. 93

Рассмотрение протестов прокурора области по областным законам и информаций прокуратуры по областным законопроектам.. 94

Рекомендуемая литература. 96

[1] Терборн Г. Принадлежность к культуре, местоположение в структуре и человеческое действие: объяснение в социологии и социальной науке.//В кн. Теория общества. Сборник / Пер. с нем., англ. / Вступ. статья, сост. и общая ред. А.Ф. Филиппова. – М.: «КАНОН-пресс-Ц», «Кучково поле», 1999, с. 92.

[2] Карбонье Ж. Юридическая социология: Пер. с фр./ Пер. и вступ. ст. В.А. Туманова. – М.: Прогресс, 1986, с. 329.

[3] В случае, если в областную Думу субъектом права законодательной инициативы внесен не запланированный, не содержащийся в утвержденном плане законопроектных работ Думы, но важный для населения, актуальный законопроект, специалисты аппарата постоянной комиссии и – затем - депутаты могут дать рекомендацию о необходимости рассмотрения законопроекта по существу с тем, чтобы предварительно или при рассмотрении его на заседании областной Думы одновременно принять формальное решение о включении законопроекта в план законопроектных работ Думы.

[4] Отметим, что субъект права законодательной инициативы может не согласиться с выводами проведенных по законопроекту экспертиз и настаивать на собственном видении концепции законопроекта или содержания тех или иных предлагаемых норм. В этом случае, как правило, аппарат постоянной комиссии организует дополнительные согласительные процедуры с участием всех заинтересованных экспертов с тем, чтобы снять возникшие противоречия.

Дата добавления: 2015-07-18