Глава 8. Источники законотворчества и субъекты права законодательной инициативы

Источники законодательных идей вряд ли могут быть исчерпывающим образом перечислены. В самом общем виде следует указать на то, что источником законотворчества является жизнь, жизнедеятельность общества, людей, нуждающихся в правилах должного.

Законодательные идеи могут рождаться в различных местах и в различных головах, в которых происходит анализ социальной жизни и средств ее улучшения, анализ социальных проблем, требующих урегулирования законом. Законодательный же орган государственной власти начинает работать над реализацией конкретной законодательной идеи, если ее в форме законопроекта вносят (предлагают рассмотреть и принять) кто-либо из тех, кто в соответствии с законом наделен правом законодательной инициативы в данном органе. Для Тюменской областной Думы это – депутаты или группы депутатов областной Думы (в настоящее время из общего количества законов области, принимаемых Думой в течение календарного года, они вносят до 40 % законопроектов), Уставный суд, Губернатор области (из всех принимаемых Думой за год законов области он вносят в настоящее время до 60 % законопроектов), Губернаторы и Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа выборные органы местного самоуправления, а также прокурор области, Управление Министерства юстиции РФ по Тюменской области, областной суд, арбитражный суд области, Счетная палата области, избирательная комиссия области в пределах их ведения.

Первым источником законодательной деятельности Тюменской областной Думы, разумеется, являются идеи и законопроекты, предлагаемые депутатами областной Думы. Они рождаются, прежде всего, в ходе избирательной кампании, во время которой будущий депутат областной Думы обещает, в случае своего избрания, предложить разработать и принять определенные законы Тюменской области или даже федеральные законы.

Эти законодательные предложения депутат вырабатывает вместе со своими помощниками и консультантами по избирательной кампании, изучая в своем избирательном округе конкретную социальную ситуацию или сочувствуя положению отдельных социальных групп в Тюменской области или в России в целом, встречаясь с избирателями, осознавая и выражая их интересы. Уже в этом своем начале и приоритетном источнике законодательный процесс (а кандидат в депутаты – его будущий возможный участник) выступает в роли гаранта демократии, в роли «государственного уха», через которое законодательная власть слышит «глас народа». И если избиратели захотят, то перечень законодательных идей и предложений, которыми они в ходе избирательной кампании могут оснастить избранного ими депутата, будет весьма обширным и конкретным. Хотя, конечно, реализация этого перечня потребует, как минимум, чтобы этого захотел избранный депутат.

На одном их первых заседаний каждого созыва Тюменская областная Дума утверждает перечни наказов избирателей, данных депутатам в избирательной кампании, рассчитанных для исполнения в течение всего периода полномочий депутатов данного созыва. Разумеется, главное место в этих перечнях занимают законодательные идеи, воспринятые депутатами от избирателей и сформулированные в виде названий конкретных законопроектов.

Надо отметить, что большинство избранных депутатов Тюменской областной Думы постоянно встречаются со своими избирателями в трудовых коллективах или во время личного приема граждан в избирательном округе. Результатом этого, как правило, становится утверждение областной Думой изменений и дополнений в перечнях наказов, данных депутатам, в том числе – в перечнях предлагаемых к рассмотрению законопроектов.

В других случаях депутат областной Думы, наблюдая и изучая опыт исполнения областных или федеральных законов, приходит к выводу о необходимости исправления или отмены действующих законов, или о принятии новых законов.

Специфической особенностью Тюменской областной Думы является то, что ее депутаты, начиная с первого созыва 1994-1997 гг., разрабатывают и утверждают важнейший ее документ – Стратегию деятельности областной Думы в течение всего созыва. Стоит сказать, что, в отличие от своих предшественников, депутаты областной Думы третьего созыва 2001-2006 гг. сочли необходимым и полезным разработанный ими проект Стратегии деятельности Думы предварительно, перед окончательным утверждением, обсудить с представителями политических партий и общественных организаций, действующих на территории области. Стратегия деятельности областной Думы как систематический и официальный перечень социальных и, значит, законодательных приоритетов депутатов, сама по себе не является, конечно, конкретным планом законопроектной работы, однако оказывает на содержание этих планов целеорганизующее влияние.

Еще одним во многих случаях приоритетным источником законотворчества Тюменской областной Думы является Губернатор области. Он и возглавляемая им администрация области являются исполнительным органом государственной власти и занимаются исполнением федеральных и областных законов, иных нормативно-правовых актов Российской Федерации. Естественно, что Губернатор и работники администрации первыми сталкиваются с проблемами, которые периодически возникают при реализации законодательных норм, могут раньше и лучше других увидеть необходимость их корректировки или принятия новых.

Статья 38 Устава Тюменской области предписывает Губернатору области ежегодно представлять областной Думе Послание о положении дел в области. Установлена процедура представления Думе этого Послания, не предусматривающая его обсуждения. Послание является важнейшим документом Губернатора, определяющим на предстоящий год стратегию государственного управления жизнедеятельностью области. Задачи, сформулированные в Послании, становятся основанием для разработки администрацией области соответствующих законопроектов и внесения их Губернатором в областную Думу.

Другим видом послания Губернатора областной Думе является бюджетное послание, в составе которого – прогноз социально-экономического развития области и проект закона об областном бюджете на предстоящий год. Надо отметить, что согласно статье 38 Устава области законодательную инициативу по бюджетным вопросам может осуществлять только Губернатор области. Также в обязательном порядке требуется заключение Губернатора по законопроектам, требующим финансирования из областного бюджета.

В составе администрации области Губернатор создал специальные структурные подразделения, непосредственно отвечающие за подготовку его законодательных инициатив и посланий – государственно-правовое управление, департамент экономики, департамент финансов, департамент стратегического развития. В большинстве других департаментов, комитетов, управлений администрации есть специалисты, изучающие проблемы реализации соответствующих законов, подготавливающие для Губернатора необходимые нормотворческие предложения.

Представительные органы местного самоуправления весьма редко предлагают областной Думе законопроекты для рассмотрения и принятия, несмотря на то, что, по общему мнению, они, эти органы, ближе к повседневным нуждам населения и потому лучше видят его проблемы, требующие законодательного урегулирования. На практике эти органы, также как и иные субъекты права законодательной инициативы в областной Думе, ограничиваются предложениями об изменении или дополнении текстов областных законов, которые Думы приняла в первом чтении и готовит ко второму.

Выявление проблемы, правоотношений, требующих урегулирования законом, подготовка законопроектов являются весьма сложным делом, требующим высокого профессионализма, знаний, опыта. В некоторых случаях проект закона рождается в результате непосредственного, «на месте», изучения депутатами Думы социальной ситуации в рамках Дня депутата или выездного заседания постоянной комиссии Думы. В других случаях проводятся депутатские слушания, заседания «круглых столов», на которых проблемы законодательного регулирования, содержание законопроектов обсуждаются депутатами с участием широкой общественности, заинтересованных лиц.

Из Стратегии деятельности Тюменской областной Думы третьего созыва

Стратегия деятельности Тюменской областной Думы утверждена на заседании Думы 23 мая 2002 года. Следует отметить, что Тюменская областная Дума – единственный в России законодательный орган, решившийся и сумевший разработать и принять подобный документ.

Основными целями деятельности областной Думы третьего созыва являются дальнейшее развитие экономических и социально-политических интеграционных процессов в Тюменской области, законодательное обеспечение трудовых и социальных прав жителей области, устойчивый экономический рост, увеличение доходной части бюджета, рост реального уровня жизни населения.

Первостепенными задачами областной Думы в основных сферах жизнедеятельности области являются:

- укрепление политических, экономических и финансовых позиций Тюменской области через обеспечение равенства экономических и политических прав субъектов Российской Федерации, разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации, Тюменской области и органов местного самоуправления на основе федерального законодательства;

- дальнейшее взаимное сотрудничество с Федеральным Собранием Российской Федерации, органами государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов по вопросам социально-экономического развития Тюменской области;

- совершенствование региональной законодательной базы в целях повышения ее эффективности посредством взаимодействия с субъектами права законодательной инициативы в Тюменской областной Думе, с политическими партиями, общественно - политическими объединениями, движениями, а также путем систематизации, кодификации нормативных правовых актов области;

- дальнейшее формирование правовой основы организации и деятельности органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления;

- развитие финансово-экономической основы местного самоуправления, совершенствование межбюджетных отношений;

- создание системы государственных социальных стандартов;

- государственное регулирование земельных отношений;

- создание эффективной системы формирования и реализации областных и общеобластных программ;

- реализация совместно с администрацией Тюменской области, органами государственной власти Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, органами местного самоуправления согласованной политики в сферах финансов и инвестиций, промышленности, сельского хозяйства и агропромышленного комплекса, бизнеса и малого предпринимательства, в социальной сфере, в сферах правопорядка и обеспечения безопасности населения, связи и информации, охраны труда и экологии, демографии и миграции.

Стратегия деятельности Тюменской областной Думы является своего рода организационно-управленческим документом, лежащим в основе перспективного и текущего планирования законопроектной и иной работы областной Думы, оценки концепций вносимых в областную Думу законопроектов и действия принятых законов области, анализа результативности деятельности Думы.

Непосредственно отвечают за реализацию положений Стратегии деятельности областной Думы депутаты, избранные председателем и заместителями председателя Думы, председателями постоянных комиссий Думы, руководителем депутатской фракции «Единая Россия» (депутатская фракция, члены которой активно участвовали в разработке проекта Стратегии и ее утверждении, приняла решение считать ее положения приоритетами законопроектной деятельности фракции). Утверждено также Положение о координаторе по реализации направлений Стратегии, дающее возможность любому другому депутату областной Думы, работающему в Думе на постоянной основе, взять на себя координацию действий Думы по одному из направлений Стратегии: в этом случае депутат в рамках законотворческого процесса в Думе наделяется соответствующими организационно-управленческими правами.

Дата добавления: 2015-07-18