Государственный контроль и саморегулирование в области рекламы

1. В рекламе, как и в любой другой сфере предприниматель­ства, важное значение имеет определение рационального соотно­шения между государственным контролем и саморегулированием

Тема 17. Реклама

участников рекламных отношений. Мировой, да и собственный, отечественный опыт подтверждает возможность наличия здесь трех вариантов.

Во-первых, регулирование может производиться только госу­дарственными органами посредством издания общеобязательных нормативно-правовых актов и контроля за их реализацией. Сами участники рекламных отношений лишаются права опосредовать свою деятельность путем собственного нормотворчества.

Во-вторых, прямо противоположная ситуация, при которой рекламные отношения упорядочивают только их участники. Объединившись в организации по общественному регулирова­нию рекламы, они вырабатывают правила, опосредующие рек­ламную деятельность, и добровольно принимают на себя обяза­тельство соблюдать и исполнять их.

В-третьих, одновременно используются оба приведенных выше варианта, когда в регулировании рекламной деятельности существует своего рода разделение труда между органами государ­ственной власти и организациями общественного самоуправле­ния. Соответствующие нормативные акты и контрольные акции исходят от государства, но, кроме того, некоторые нормотворчес­кие и контрольные функции выполняют сами организации само­управления. Этот вариант, используемый в подавляющем боль­шинстве государств, и внедрен в рекламную практику России.

2. Обязательное условие успешного осуществления государ­
ственного контроля — обладание контрольными органами дос­
таточным объемом информации о состоянии и деятельности
подконтрольных субъектов. Данное условие последовательно
воплощено в действующем законодательстве. В частности, рек­
ламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространите-
ли обязаны по требованию федеральных органов исполнитель­
ной власти (их территориальных органов), на которые возложен
контроль за соблюдением законодательства Российской Феде­
рации о рекламе, в установленный срок представлять достовер­
ные документы, объяснения в устной или письменной форме,
видео- и звукозаписи, а также иную информацию, необходи­
мую для осуществления полномочий, предусмотренных Феде­
ральным законом «О рекламе».

3. В Федеральный закон «О рекламе» включено новое и весь­
ма перспективное направление взаимодействия государствен­
ных органов, с одной стороны, и участников рекламных отно­
шений — с другой, в достижении такого положения, при кото­
ром регулирующие рекламную деятельность социальные нормы
неукоснительно проводились в жизнь по доброй воле, без вся­
кого побуждения извне. Формой этого взаимодействия является

§ 3. Государственный контроль в области рекламы 807

договор, который придает отношениям между названными сто­ронами устойчивый характер, переводит их в русло постоянно действующих юридически обязательных для сторон связей. Фе­деральные органы исполнительной власти, уполномоченные в соответствии с законодательством Российской Федерации осу­ществлять в пределах своей компетенции функции по защите прав потребителей и пресечению недобросовестной конкурен­ции, вправе заключать с рекламодателями, рекламопроизводи-телями и рекламораспространителями соглашения о соблюде­нии ими правил и обычаев рекламной практики.

4. Изучение нормативно-правовой основы рекламы свиде­тельствует о явной тенденции к строгой централизации госу­дарственного контроля, сосредоточению его главным образом в руках одного органа. Такая централизация представляется впол­не целесообразной. Реклама не только новое, но и специфичес­кое явление российской экономики. Она имеет свои отличи­тельные признаки и регулируется особым набором нормативно-правовых актов, что требует от контролирующих инстанций не только компетентности, но и высокого профессионализма — глубокого знания рекламы как многообразного феномена ры­ночной экономики и умения применять знания на практике.

Тенденция к централизации получила последовательное нормативно-правовое оформление. Упоминавшийся выше Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 возложил контроль за рекламной деятельностью на федеральные антимонопольные органы. Это положение закреплено и развито в Федеральном законе «О рекламе», ст. 26 которого гласит: «Федеральный ан­тимонопольный орган (его территориальные органы) осуществ­ляет в пределах своей компетенции государственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе». Исходя из понимания рекламы как информации не только изготовленной, но и распространенной, они контроли­руют лишь рекламу уже обнародованную. Правом предваритель­ного контроля, т. е. контроля до выхода рекламы «в свет», феде­ральные антимонопольные органы не наделены.

Юридической гарантией осуществления полномочий феде­ральных антимонопольных органов является предоставленное им право доступа к информации. Сотрудники любого из феде­ральных антимонопольных органов в целях выполнения возло­женных на этот орган контрольных функций имеют право бес­препятственного доступа ко всем необходимым документам и другим материалам рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Полученные ими сведения, состав­ляющие коммерческую тайну, разглашению не подлежат.

Тема 17. Реклама

В случае разглашения таких сведений причиненные убытки под­лежат возмещению федеральным антимонопольным органом в порядке, установленном законодательством Российской Федера­ции. Этот порядок установлен, в частности, гражданским, граж­данским процессуальным и арбитражным процессуальным зако­нодательством (см., например, ст. 12, 13, 128 и 139 ГК РФ).

Особый правовой режим действует для получения сведений, составляющих государственную тайну. Сотрудники федеральных антимонопольных органов допускаются в организации, осуще­ствляющие деятельность, связанную с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Отношения, возни­кающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой, регулируются упоминавшимся выше Законом о государственной тайне.

5. Контрольные полномочия федеральных антимонополь­ных органов можно свести в две группы. Первая группа — те полномочия, которые эти органы осуществляют непосредствен­но сами. Они предупреждают и пресекают факты ненадлежа­щей рекламы, допущенные юридическими и физическими ли­цами; направляют рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям предписания о прекращении нару­шения законодательства Российской Федерации о рекламе, сво­их решений об осуществлении контррекламы. Как нетрудно убедиться, полномочия не очень велики и далеко не соответ­ствуют тем кадровым и организационным возможностям, кото­рыми располагают федеральные антимонопольные органы. Тем не менее их умелое использование способно оказать позитив­ное воздействие на состояние и функционирование российской рыночной экономики.

По мере развития рекламной практики на передний план все более выступает деятельность федеральных антимонопольных органов по предупреждению, профилактике ненадлежащей рек­ламы, случаев отступления от рекламного законодательства вооб­ще. Вред, причиненный подобными деяниями, деформирует нормальные рыночные отношения, подрывает свободу конку­ренции, а запоздалое «размахивание кулаками после драки» — меры пресечения в виде направления участникам рекламных от­ношений предписаний о прекращении нарушений законодатель­ства, решений об осуществлении контррекламы — не всегда при­водит к полному восстановлению нарушенных прав и интересов предпринимателей и других потребителей рекламы. В порядке профилактики работники федеральных антимонопольных орга­нов проводят разъяснение отдельных норм и положений законо-

§ 3. Государственный контроль в области рекламы 809

дательства о рекламе в печати, по радио и телевидению, консуль­тируют обратившихся к ним граждан и юридических лиц по кон­кретным ситуациям, сложившимся в связи с реализацией этого законодательства, выступают на различных встречах (конферен­циях, семинарах, собраниях) с предпринимателями и другими гражданами. О росте авторитета законодательства в регулирова­нии общественных отношений и правовой культуры людей, так или иначе связанных со сферой рекламы, свидетельствует тот факт, что из года в год увеличивается число граждан, рекламо­дателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, других хозяйствующих субъектов, глав администраций субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов саморегулирова­ния рекламной деятельности, общественных объединений потре­бителей и других, обращающихся с соответствующими запроса­ми в федеральные антимонопольные органы.

Вторая группа — полномочия, реализацию которых феде­ральные антимонопольные органы завершают не сами, а через другие компетентные органы исполнительной и законодатель­ной власти. Они направляют материалы о нарушениях законо­дательства Российской Федерации о рекламе в органы, выдав­шие лицензию, для решения вопроса о приостановлении или о досрочном аннулировании лицензии на осуществление соответ­ствующего вида деятельности; направляют в органы прокурату­ры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений в области рекламы.

В числе второй группы контрольных полномочий важное зна­чение для предпринимательства имеет право федеральных анти­монопольных органов предъявлять иски в суды и арбитражные суды в связи с нарушением рекламодателями, рекламопроизво-дителями и рекламораспространителями законодательства Рос­сийской Федерации о рекламе. Следует особо подчеркнуть, что федеральные антимонопольные органы могут предъявлять иски не только в интересах конкретных юридических и физических лиц, но и, что более эффективно, в интересах неопределенного круга лиц — потребителей рекламы. Велика также действенность права федеральных антимонопольных органов предъявлять иски в суды и арбитражные суды о признании недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой.

6. Содержание и направленность контрольной деятельности федеральных антимонопольных органов детерминирует конк­ретная историческая ситуация, которая складывается на то­варных рынках России. До принятия Федерального закона «О рекламе» контроль федеральных антимонопольных органов за

Тема 17. Реклама

соблюдением законодательства был сосредоточен главным об­разом на рекламной информации, исходившей от коммерчес­ких банков, страховых организаций и других финансовых структур, развернувших ажиотажную рекламу финансовых пи­рамид и тому подобных крайне рискованных предложений. В поле зрения федеральных антимонопольных органов оказа­лись многие коммерческие банки и иные хозяйствующие субъекты типа АО «МММ», «Хопер», «Русский Дом «Селенга». К концу 1995 г. рекламная информация на финансовом рынке была упорядочена, ненадлежащая реклама в значительной мере преодолена.

Накопленный опыт пригодился при разработке Федерального закона «О рекламе», в частности его ст. 17 «Особенности рекла­мы финансовых, страховых, инвестиционных услуг и ценных бу­маг», установившей серьезные препятствия на пути ненадлежа­щей рекламной информации со стороны соответствующих хо­зяйствующих субъектов. Например, рекламная практика показала нецелесообразность сохранения в законодательстве за­фиксированного в Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» правила о том, чтобы в рекламе приводились фактические дан­ные о выплате за последний год по рекламируемым финансовым предложениям. Подобная информация в условиях быстро меня­ющейся конъюнктуры на рынке предлагаемых услуг часто дезо­риентировала потенциальных партнеров коммерческих, страхо­вых и иных финансовых структур. К моменту заключения соот-ветствующих договоров нередко имели место случаи снижения размеров выплачиваемых по ценным бумагам дивидендов либо уменьшение процентных ставок по вкладам по сравнению с тем временем, когда распространялась рекламная информация.

Ко времени принятия и начала действия Федерального зако­на «О рекламе» положение на российском рынке рекламных услуг качественно изменилось. Место господствовавших рекла­модателей — финансистов и страховщиков — заняли произво­дители и продавцы товаров, хозяйствующие субъекты, удовлет­воряющие медицинские, образовательные, туристические и тому подобные потребности людей.

Соответственно, переменил свою направленность вектор кон­троля федеральных антимонопольных органов. Наиболее рас­пространенными правонарушениями стали: рекламирование то­вара или реклама о самом рекламодателе без указания номера лицензии и наименования органа, ее выдавшего; непроставление в рекламе пометки «подлежит обязательной сертификации» для товаров, по которым такая сертификация предусмотрена зако-

§ 3. Государственный контроль в области рекламы

нодательством; неуказание срока действия рекламного объявле­ния при наличии в нем хотя бы одного существенного условия договора; выборочное рекламирование условий договора финан­совыми, банковскими, страховыми и т. п. организациями; введе­ние потребителей в заблуждение в отношении характеристик рекламируемых товаров, дополнительных условий оплаты; упот­ребление без документального подтверждения определений и терминов в превосходной степени путем введения в рекламную информацию слов «только», «самый», «лучший» и т. п.

Нередко в рекламной информации допускается одновремен­но целый «букет» нарушений законодательства. Приведем не­сколько примеров. Так, федеральный антимонопольный орган проверил рекламирование фирмой «Здоровье-2000» американ­ского лекарственного препарата «Акулий хрящ». Во многих га­зетах сообщалось, что данный препарат является единственным доступным средством против рака, что он излечивает также от геморроя, мастита, псориаза, простатита. Конечно, ничего об­щего с действительностью сообщаемые сведения не имели. Рек­лама «Акульего хряща» была запрещена, а на фирму возложена обязанность поместить контррекламу во всех средствах массо­вой информации, где размещалась реклама «Акульего хряща». Трансляция на ОРТ футбольного матча Россия—Швеция (21 августа 2002 г.) прерывалась рекламой без предупреждения зрителей Солее 30 раз, за что Комиссия МАП России наложила на телекомпанию штраф в размере 450 установленных мини­мальных размеров оплаты труда.

7. В последние годы у нас в стране бурное развитие получило саморегулирование в области рекламы. Оно логически продол­жило тенденции, проявившиеся на рынках других государств и мировом рынке рекламных услуг. Саморегулирование рекламной деятельности стало складываться 30—40 лет назад. Первые такие организации возникли в 60-х гг. в Великобритании, Нидерландах, Швейцарии. Примеру этих стран последовали и другие государ­ства. В подавляющем большинстве стран Европы определились три основные задачи, которые решаются в рамках организаций саморегулирования рекламы: консультации рекомендательного характера до распространения рекламы; осуществляемый по соб­ственной инициативе контроль после ее распространения; рас­смотрение жалоб отдельных потребителей рекламы.

Международный опыт подтвердил достаточно высокую дей­ственность саморегулирования рекламы как одного из способов повышения качества рекламной продукции и устранения недо­брокачественной рекламы. Практика выработала базовый прин­цип саморегулирования — контроль делового оборота силами

Тема 17. Реклама

самих деловых кругов с целью поощрения корректного поведе­ния и осуждения порочного поведения в предпринимательстве. Как правило, в органах саморегулирования зарубежных стран представлены все участники рекламного процесса — рекламо­датели, рекламопроизводители и рекламораспространители, включая также представителей средств массовой информации.

Зарубежная практика засвидетельствовала и одно важное преимущество саморегулирования рекламы перед ее государ­ственным регулированием. В отличие от консервативных и не­поворотливых законодательных механизмов система саморегу­лирования продемонстрировала во многих странах возможность своевременно, гибко и с меньшими затратами регулировать от­ношения внутри рекламного сообщества и обеспечивать его взаимодействие с общественностью, потребителями и государ­ством. Более того, в отличие от законодательства саморегулиро­вание предполагает добровольное следование не только букве, но и духу своих принципов.

По мере расширения в различных государствах сети обще­ственных организаций саморегулирования, повышения их авто­ритета и роли становилась все более очевидной необходимость интеграции этих организаций на межгосударственном уровне. Например, Международная ассоциация рекламы (IAA) объеди­няет рекламные ассоциации из 60 стран; в Европейскую ассоци­ацию рекламных агентств (ЕААА) входит 20 национальных рек­ламных ассоциаций стран Европы; Европейский союз по этике в рекламе (Европейский альянс по стандартам в рекламе — EASA) включает 17 комиссий европейских стран по этике в рекламе; Всемирная федерация рекламодателей (WFA) объединяет 34 на­циональные ассоциации и 28 транснациональных корпораций.

8. В России к настоящему времени сложилась и успешно функционирует широкая система разнообразных органов само­регулирования в области рекламы — общественные организа­ции (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц. Движение по их созданию началось еще в конце 80-х гг. Этап­ным моментом в становлении и формировании системы само­регулирования явилось создание в феврале 1995 г. Обществен­ного совета по рекламе — объединения физических и юриди­ческих лиц, представляющих рекламные агентства, средства массовой информации, ТПП РФ, общества потребителей, рек­ламодателей, творческие союзы. Совет как бы возглавил отече­ственную систему рекламной саморегуляции, придал ей необ­ходимую внутреннюю структурированность.

В работе Общественного совета по рекламе в концентриро­ванном виде представлено все то, чем вообще занимаются рос-

§ 3. Государственный контроль в области рекламы_______ 813

сийские организации саморегулирования в области рекламы. Поэтому остановимся на его деятельности несколько подробнее.

Совет решает многочисленные задачи, в том числе:

организация взаимодействия между рекламодателями, рек-ламопроизводителями и рекламораспространителями и потре­бителями рекламной продукции, а также государственными органами;

предупреждение и содействие разрешению споров и конф­ликтов в рекламной сфере;

разработка и реализация системы мер, направленных на со­здание условий для развития механизмов саморегулирования рекламной деятельности, формирование цивилизованных норм и правил поведения на рекламном рынке;

содействие созданию правовых условий, обеспечивающих гармоничное взаимодействие интересов заказчиков, производи­телей и потребителей рекламы;

создание условий для профессионального общения и обсуж­дения совместных программ деятельности членов Совета, дру­гих заинтересованных организаций;

развитие профессиональных связей с творческими союзами, общественными организациями в России и за рубежом;

организация и проведение мероприятий (конференций, симпозиумов, семинаров, конкурсов и т. д.), направленных на освещение предпринимательства в сфере рекламы, поддержку добросовестной конкуренции, творчества в рекламе;

содействие подготовке высокопрофессиональных кадров для рекламного предпринимательства, защите авторских прав и ин­тересов членов Совета;

проведение независимой экспертизы рекламы.

Особенно актуальны и значимы два отчетливо выделившихся участка приложения усилий Общественного совета по рекламе. Первый — сбор, концентрация и доведение до заинтересованных лиц используемых в рекламе негосударственных социальных норм. Например, Общественный совет активно пропагандирует и внедряет в российскую рекламную Практику Международный кодекс рекламной деятельности Международной торговой пала­ты, подготовленный и введенный в действие еще в 1937 г.' Этот Кодекс иногда называют международной конституцией рекламы и маркетинга. Регулярно обновляемый Кодекс применяется хо­зяйствующими субъектами во многих европейских странах, ис­пользуется судами как справочный документ при применении национального законодательства. Второй участок приложения усилий Общественного совета по рекламе — обобщение реклам-

¹ См.: Вестник общественного совета по рекламе. 1996. Дек. С. 33—40.

Тема 17. Реклама

ной практики, складывающейся в России, и выработка рекомен­даций для участников рекламных отношений.

9. Государственные органы и органы саморегулирования в области рекламы не действуют в автономном режиме, независи­мо друг от друга. Законодательные и исполнительные органы государственной власти привлекают органы саморегулирования к участию в разработке требований к рекламе, в том числе про­ектов законов и иных нормативных правовых актов. Федераль­ные антимонопольные органы вовлекают органы саморегулиро­вания в свою работу по контролю за соблюдением законода­тельства Российской Федерации о рекламе.

Органы саморегулирования правомочны также самостоя­тельно проводить независимую экспертизу рекламы на предмет установления ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о рекламе и направлять соответствую­щие рекомендации рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям.

Однако дело не ограничивается столь пассивной ролью орга­нов самоуправления. По выявленным фактам нарушения зако­нодательства о рекламе они вправе: направлять материалы в органы прокуратуры и обращаться в федеральные органы испол­нительной власти в связи с нарушением законодательства Рос­сийской Федерации о рекламе; предъявлять в установленном по­рядке иски в суд, арбитражный суд в интересах потребителей рекламы, в том числе неопределенного круга потребителей рек­ламы, в случае нарушения их прав, предусмотренных законода­тельством Российской Федерации о рекламе. При удовлетворе­нии иска в отношении неопределенного круга потребителей рекламы суд или арбитражный суд обязывает правонарушителя довести решение суда или арбитражного суда до сведения ука­занных потребителей через средства массовой информации или иным способом в установленный им срок.

Дата добавления: 2015-07-08