Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы

1. Реклама есть разновидность информации, т. е. сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах не­зависимо от способов их представления. Она обладает специфи­ческими признаками, знание которых необходимо для отграни­чения рекламы от иной информации, что, в свою очередь, по­зволяет законно и обоснованно реализовывать рекламное законодательство — соблюдать,' исполнять и применять его именно в сфере рекламы, а не в области распространения ка­кой-либо другой сходной информации, правильно разрешать возникающие по этому поводу споры.

Прежде всего, в качестве рекламы может быть расценена лишь информация, которая одновременно обладает двумя призна­ками: изготовлена в виде отдельного рекламного продукта и рас­пространена общедоступными способами. Рекламная информа­ция не направлена каким-то конкретным адресатам, а предназ­начена для неопределенного круга лиц. Ее содержание составляют сведения о физических или юридических лицах, то­варах, работах, услугах, идеях и начинаниях (далее — товары). Распространяется реклама в любой форме — письменной, уст­ной, в виде схем, графиков, рисунков и иных изображений. Нет никаких ограничений также в средствах (способах) распростра­нения рекламы. Ими могут быть любые носители информа­ции — газеты, плакаты, почтовые отправления и т. п. Как рек­лама трактуются даже рекламные заявления на упаковке, ярлы­ках и в материалах торговых точек.

Тема 17. Реклама

Реклама тесно соприкасается с предпринимательством, об­служивает его: она несет информацию о физических или юри­дических лицах — субъектах предпринимательства и о това­рах — результатах (предметах) предпринимательской деятель­ности. Необходимо, в частности, подчеркнуть, что не относятся к рекламе часто встречающиеся в жизни объявления физичес­ких лиц, в том числе в средствах массовой информации, не свя­занные с осуществлением предпринимательской деятельности. На этом основании в научной литературе сделан обоснованный вывод, что законодательство о рекламе распространяет свое действие на все другие объявления, кроме только что названных (например, на объявления граждан — индивидуальных пред­принимателей и юридических лиц о продаже товаров, предо­ставлении услуг).

Специфические признаки просматриваются и в источниках рекламной информации, той «кухне», на которой она готовит­ся. При кажущейся простоте восприятия рекламы каждым из нас она является результатом усилий многих людей. Изначаль­но в рекламных отношениях участвуют три субъекта: рекламода­тель — юридическое или физическое лицо, являющееся источни­ком рекламной информации для производства, размещения, после­дующего распространения рекламы; рекламопроизводитель — юридическое или физическое лицо, осуществляющее полное или частичное приведение рекламной информации к готовой для рас­пространения форме; рекламораспространитель — юридическое или физическое лицо, осуществляющее размещение и (или) рас­пространение рекламной информации путем предоставления и (или) использования имущества, в том числе технических средств радио-, телевещания, а также каналов связи, эфирного времени и иными способами.

Может, конечно, складываться ситуация, когда все три участ­ника рекламных отношений выступают в одном лице (рекламо­датель сам производит и распространяет рекламную информа­цию) или в двух лицах (рекламодатель сам лишь производит продукцию, а распространяет ее через других лиц; возможно и такое, что одно лицо по заданию рекламодателя производит и распространяет рекламную продукцию). Однако подобное слу­чается редко, дилетантство здесь неуместно. Выдержать жест­кую конкуренцию на рынке рекламы способны лишь хорошо подготовленные профессионалы, специализирующиеся на уз­ком сегменте этого рынка. В настоящее время в России действу­ют тысячи специальных самостоятельных рекламных организа­ций: агентств, компаний и т. п. По оценкам специалистов,

§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы 773

крупные рекламные агентства России обеспечивают уровень и качество рекламных услуг, соответствующие мировому стандар­ту. Хотя есть и хозяйствующие субъекты — акционерные обще­ства, унитарные предприятия и другие, в структуру которых входят свои рекламные отделы.

Главный же отличительный признак, выделяющий рекламу из общего необозримого массива информации, состоит в ее це­лях. Рекламная информация призвана: а) формировать или под­держивать интерес к фигурирующим в ней физическим и юри­дическим лицам и товарам; б) способствовать реализации това­ров. Конечная цель рекламной информации — оказать влияние на потребителей рекламы. Именно на потребителей направле­ны объединенные усилия рекламодателей, рекламопроизводи-телей и рекламораспространителей, информационный продукт, ими изготовленный. Потребители рекламы — это юридические или физические лица, до сведения которых доводится или может быть доведена реклама, следствием чего является или может яв­ляться соответствующее воздействие на них рекламы.

2. Отмеченные особенности раскрывают значение рекламы как обязательного элемента рыночной экономики. Реклама формирует у потенциальных получателей и потребителей ре­зультатов предпринимательской деятельности (потребителей рекламы) представление о конкретных физических и юридичес­ких лицах — субъектах этой деятельности, о наличии на рынке доступных товаров, инициирует спрос на них.

Рекламная информация, как вечный «спутник» рынка, ее формы и способы распространения обогащались и усложнялись по мере того, как развивались и усложнялись технические воз­можности распространения информации. Приведем только та­кой любопытный пример из истории рекламы. Рекламной ак­цией сопровождался один из первых в России показательных полетов на аэроплане. Едва «летающая этажерка» поднялась в воздух и сделала круг над полем," над головами зрителей закру­жились бумажные листки — приглашения посетить названный в них магазин готового платья. Предприимчивый хозяин торго­вого заведения сумел договориться с пилотом, и тот взял в каби­ну пачку рекламных листовок.

И современная российская реклама возникла не на пустом месте. Реклама широко использовалась до Октябрьской рево­люции 1917 г. и в первые годы советской власти в период, полу­чивший название новой экономической политики. Реклама тогда хорошо послужила восстановлению разрушенного Первой мировой и Гражданской войнами народного хозяйства, смычке города и деревни, продвижению отечественных товаров на рос-

774 Тема 17. Реклама

сийский и мировой рынки. Показательно, что и в те годы в рекламе активно участвовали деятели культуры. В 1923—1929 гг. популярны были, например, стихотворные «ролики» В. В. Мая­ковского, посвященные торгово-промышленной рекламе, рек­ламе газет, журналов. Многое из того, что рекламировал поэт, дошло до наших дней и также нуждается в рекламе, как и в то время. Вспомним хотя бы такие его строчки:

Тому не страшен

мороз зловещий,

кто в ГУМе

купит

теплые вещи¹.

Беги со всех ног

покупать

«Огонек»².

В последующем с утверждением командно-бюрократическо­го управления, ликвидацией многообразия форм собственности и конкуренции, деформированием рыночных отношений свер­тывалась, становилась однообразной, безликой и рекламная информация. Она полностью оказалась в руках государства. Го­рода, поселки, деревни «украшали» рекламные щиты типа «Ле­тайте самолетами Аэрофлота», «Храните деньги в сберегатель­ной кассе: надежно, выгодно, удобно», хотя другие самолеты не летали и не было иных мест хранения денег.

Устранение в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. государственно­го монополизма в народном хозяйстве, возрождение разнообразных хозяйствующих субъектов и конкуренции на рынках вызвали бук­вально взрыв рекламной информации. Это еще раз наглядно под­твердило ее объективную необходимость как действенного факто­ра социально ориентированной рыночной экономики, успешного проведения реформ, прежде всего экономических.

Статья 8 Конституции РФ провозгласила, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического простран­ства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической дея­тельности. Единство экономического пространства и другие указанные в Конституции РФ гарантии не могут быть реальны­ми и сколько-нибудь действенными без создания единой ин­формационной системы рынка. Реклама и должна составить

¹ См.: Маяковский В. В. Собр. соч. В 12 т. М., 1978. Т. 8. С. 167.

² Там же. С. 145.

§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы 775

базу такой информационной системы. В этом ее призвании на­ходит концентрированное выражение значение рекламы для со­временной России и проводимых в ней реформ, прежде всего экономических.

Реклама как объективное свойство товарного и иных рынков весьма противоречива. Наряду с отмеченными выше положи­тельными качествами есть у нее и оборотная сторона, крайне нежелательная именно для тех, на кого она рассчитана, — для потребителей рекламы: чрезвычайно высокая стоимость рек­ламного рынка. Известны случаи, когда цена одной минуты рекламного времени превышала миллион долларов. Оплата рекламы в российской прессе исчисляется крупными суммами за 1 кв. см используемой газетной площади. Само собой разуме­ется, что эти расходы компенсируются ростом цен на реклами­руемые товары.

3. Из всех институтов рыночной экономики рекламу выделя­
ет, пожалуй, самое запоздалое нормативно-правовое регулиро­
вание. Пример рекламы убеждает, с одной стороны, в важности
государственного регулирования формирующейся рыночной эконо­
мики вообще, а с другой — в необходимости делать это своевре­
менно, в неизбежности серьезных негативных последствий отста­
вания нормативно-правовой основы от происходящих в жизни ре­
альных процессов, бесконтрольности за реализацией тех правовых
предписаний, которые уже имеются и должны действовать.

Самый глубинный правовой источник формирования нор­мативно-правовой основы рекламной деятельности — Консти­туция РФ. Право свободно искать, получать, передавать, произ­водить и распространять информацию, закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, относится к основным правам и свобо­дам человека и гражданина, регулирование которых в силу п. «в» ст. 71 Конституции находится в ведении Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с получением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравствен­ности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспе­чения обороны страны и безопасности государства.

4. Можно выделить несколько относительно самостоятель­
ных периодов становления нормативно-правовой основы рос­
сийской рекламы. До 1991 г. государственно-правовое воздей­
ствие на рекламу практически отсутствовало, в законодатель­
стве не содержалось юридических норм, которые бы прямо
адресовывались ей.

Тема 17. Реклама

1991-й — первая половина 1994 г. отмечены фрагментарнос­тью, отрывочностью нормативно-правового регулирования со­ответствующих общественных отношений. Относящиеся к рек­ламе правовые нормы были «разбросаны» по очень немногим актам и касались только тех общественных отношений, на кото­рые распространялся тот или иной нормативный акт. Норм бо­лее или менее общего характера не было.

Первой ласточкой стал Закон о конкуренции (1991 г.), кото­рый ввел запрет на некорректные сравнения в рекламе, расце­нив их как одну из форм недобросовестной конкуренции. В но­вой редакции Закона, принятой в мае 1995 г., это положение о рекламе было из него изъято. Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»¹ лимитировал объем рекламы в периодических печатных изданиях и радио- и телепрограммах, не зарегистрированных в качестве специализи­рующихся на сообщениях и материалах рекламного характера. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.² ввели запреты на рекламу алкогольных напит­ков и табака, пропаганду неразрешенных методов лечения и ле­карственных средств. Слабой стороной названных законов было то, что они не предусматривали сколько-нибудь действенного механизма применения содержавшихся в них запретов. Не было создано и системы государственного контроля за рекламной де­ятельностью, принуждения к соблюдению и исполнению пра­вовых норм, регулирующих эту деятельность.

Своеобразное обобщение рекламного законодательства и практики его реализации в этот период сделала ныне упразд­ненная Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Поводом послужило распространение сред­ствами массовой информации рекламы, опасной для жизни и здоровья людей. В первые месяцы 1994 г. на россиян обрушился буквально шквал рекламы алкогольных напитков и табачных изделий в газетах «Экстра-М», «Экспресс-реклама», «Московс­кий комсомолец», «Коммерсант», «Коммерсант-Daily», «Дело­вой мир», «ЦентрPlus», «Российская газета», «Комсомольская

¹ Ведомости РФ. 1992. № 7. Ст. 300; последнюю редакцию см.: Феде­
ральный закон от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. 2002.
№ 30. Ст. 3033.

² Ведомости РФ. 1993. № 33. Ст. 1318; последнюю редакцию см.:
Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 2.
Ст. 167.

§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы 777

правда» и других изданиях, а также на телевидении — телеком­пания «НТВ», телерадиокомпания «Москва», телерадиокомпа­ния «Санкт-Петербург — 5 канал», Всероссийская государ­ственная телерадиовещательная компания, 1-й канал «Остан­кино».

Популяризировались главным образом иностранные изде­лия, реклама которых в странах-изготовителях была запрещена, что способствовало наплыву в Россию огромной массы низко­пробной продукции. Отечественные средства массовой инфор­мации, напротив, подчеркивали достоинства рекламируемых товаров и всячески побуждали к их потреблению «всеми, всегда и везде». Как следствие, в стране резко увеличилось число алко­голиков и курящих, в том числе подростков и беременных жен­щин, вырос уровень смертности по причине пьянства и куре­ния.

Средства массовой информации грубо нарушали также зап­реты на рекламу: продукции, подлежащей обязательной серти­фикации, но не имеющей сертификата соответствия; методов профилактики, диагностики и лечения; лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном зако­ном порядке.

Заслуживают внимания продолжающие оставаться актуаль­ными и в наши дни выводы Судебной палаты по информацион­ным спорам о мотивах, побуждающих средства массовой ин­формации к противоправным действиям. А мотив здесь один — деньги, получаемые от такой рекламы, редакции печатных из­даний и телерадиокомпании обращают в свой доход.

Судебная палата 5 мая 1994 г. приняла рекомендацию, в ко­торой обратила внимание правонарушителей на допущенное ими игнорирование законодательства. Особо она отметила це­лесообразность ускорить подготовку Закона о рекламе¹. Реко­мендация Судебной палаты послужила толчком к активизации нормотворчества в сфере рекламы. Не без влияния рекоменда­ции 17 февраля 1995 г. был принят Указ Президента РФ № 161 «О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распростра­нении рекламы»².

Особое значение в то время имел Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 «О защите потребителей от недобросо­вестной рекламы»³, положивший начало следующему периоду

¹ См.: Российская газета. 1994. 14 мая.

² СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 659.

³ СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 695.

Тема 17. Реклама

формирования нормативно-правовой основы рекламной дея­тельности. Это — первый акт столь высокого уровня, специ­ально посвященный рекламе. Он был вызван развернувшейся к тому времени оглушительной рекламной кампанией много­численных финансовых и страховых предпринимательских структур, агрессивной по отношению и к конкурентам, и к потребителям рекламы. Рекламодатели, провоцируя с помо­щью рекламы ажиотаж, для крупномасштабного привлечения денежных средств сулили гражданам и юридическим лицам — своим будущим партнерам — сверхвысокие проценты по бан­ковским вкладам и дивиденды по акциям при отсутствии минимальных гарантий возврата даже номинала вложенных средств. Указ в целях защиты интересов юридических и физичес­ких лиц и развития свободы конкуренции предписывал жесткие ограничения на рекламу. Например, коммерческим банкам, инвестиционным, чековым и пенсионным фондам, страхо­вым организациям и иным субъектам предпринимательства, чья деятельность связана с привлечением и использованием средств населения, было запрещено включать в рекламную информацию разного рода конкретные обещания доходов, основанные на предположениях. Компетентным федераль­ным органам исполнительной власти предоставлялось право приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннули­ровать ее в случае нарушения рекламодателем законодатель­ства о рекламе.

Но и Указ Президента от 10 июня 1994 г. далеко не решил всех проблем нормативно-правового регулирования рекламной деятельности, не устранил имевшихся существенных пробелов. Как и ранее, за нарушение рекламного законодательства не не­сли ответственности рекламопроизводители и рекламораспрос-транители, не могли быть применены санкции к рекламодате­лям, чья деятельность не лицензируется.

Завершилось становление нормативно-правовой основы от­ношений в сфере рекламы с принятием Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе»¹. Нормативные право­вые акты, принятые до Федерального закона, в том числе указы Президента РФ, продолжают действовать и применяться в час­ти, не противоречащей ему. Разработка законопроекта длилась около двух лет. В нем использован опыт правового регулирова-

¹ СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2864; последнюю редакцию см.: Федераль­ный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. I. Ст. 2. Весной 2003 г. Государственная Дума приступила к разработке новой редакции этого Федерального закона.

§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы 779

ния рекламной деятельности США, Канады, многих государств Европы и других стран.

Самая яркая черта Федерального закона — универсальность, направленность на обеспечение единства и непротиворечивости нормативно-правовой основы рекламной информации. Данная чер­та находит выражение, прежде всего, в четких целевых установ­ках Закона. К ним относятся защита от недобросовестной кон­куренции в области рекламы, предотвращение и пресечение не­надлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также рекламы, посягающей на общественные интересы, прин­ципы гуманности и морали.

Нормы Федерального закона рассчитаны на применение в традиционных для России сферах обращения. Он регулирует все отношения, возникающие в процессе производства, разме­щения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг. Следует обратить внимание на то, что под его действие подпадают и новые сферы предпринимательства, не имевшие место в прежней экономике страны, — рынки банковских, стра­ховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг.

Федеральный закон работает не только на территории Рос­сии. Он применяется также в тех случаях, когда действия в об­ласти рекламы, совершаемые за пределами Российской Федера­ции юридическими лицами или гражданами Российской Феде­рации, приводят к ограничению конкуренции, введению в заблуждение юридических лиц или граждан на территории Рос­сийской Федерации либо влекут за собой иные отрицательные последствия на рынках Российской Федерации.

Наконец, Федеральный закон применяется как к россий­ским, так и к иностранным юридическим лицам, гражданам и лицам без гражданства, которые производят, размещают и рас­пространяют рекламу на территории Российской Федерации. На иностранных граждан и лиц без гражданства Федеральный закон распространяется при условии, что они являются инди­видуальными предпринимателями и зарегистрированы в этом качестве в установленном законом порядке.

Федеральный закон «О рекламе» полностью воспринял п. 4 ст. 15 Конституции РФ, установивший, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные

Тема 17. Реклама

договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Его статья 32 гласит: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила о рекламе, чем те, которые предусмотрены настоящим Федераль­ным законом, то применяются правила международного до­говора».

Федеральный закон «О рекламе» не распространяется на по­литическую рекламу, что вполне понятно: политические отно­шения — качественно иные в сопоставлении с рыночными, предпринимательскими отношениями. Регулирование и тех, и других одним нормативно-правовым актом недопустимо с точ­ки зрения не только правовой, но и этической. Более того, вполне уместно поставить вопрос о целесообразности имено­вать информацию, используемую в политических отношениях, рекламой. Сведения о политических деятелях — руководителях государства, общественных объединений, кандидатах в органы законодательной, исполнительной и судебной власти и другая политическая информация служат целям укрепления россий­ской политической системы вообще и государственности в час­тности. Оперирование ими нуждается в своем специфическом понятийном аппарате, не допускающем не только смешения, но и возникновения ассоциаций с рыночной терминологией, «обазаривающей» политические отношения.

5. Уже в первые дни действия Федерального закона «О рек­ламе», который навел далеко не всем желательный порядок в безбрежном море рекламы, остро встал вопрос о субъектах нор­мотворчества, правомочных принимать государственные акты, регулирующие рекламные отношения. Казалось бы, для подобных дискуссий и тем более конфликтов отсутствует юридическая почва. Ведь вопрос вроде недвусмысленно и совершенно одно­значно решен в самом Федеральном законе, где есть специаль­ная ст. 3, которая так и называется: «Законодательство Россий­ской Федерации о рекламе». В ней четко выделены четыре уровня субъектов соответствующего правотворчества.

Прежде всего, это непосредственно само законодательство о рекламе, состоящее из Федерального закона «О рекламе» и при­нятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отно­шения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правитель­ства РФ и нормативными правовыми актами федеральных орга­нов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с Фе­деральным законом «О рекламе».

§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы 781

Между тем отдельные субъекты РФ издавали свои норматив­ные правовые акты в виде законов и в иных формах, которые были направлены на регулирование рекламных правоотноше­ний. При этом, как показали последующие события, они исхо­дили из того, что Федеральный закон «О рекламе» нарушил их права и потому антиконституционен. Кто же прав, где истина?

На уровне федеральных органов законодательной и испол­нительной власти и органов законодательной и исполнитель­ной власти субъектов РФ спор не поддался разрешению; разно­чтения Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Фе­дерации и Федерального закона «О рекламе» продолжались. Вопрос был передан на рассмотрение Конституционного Суда РФ, куда обратились с запросами о проверке конституционнос­ти ст. 3 Федерального закона «О рекламе» сразу два субъекта РФ в лице Законодательного Собрания Омской области и Москов­ской городской Думы. В запросах давались совершенно различ­ные обоснования неконституционности названной статьи. Московская городская Дума исходила из того, что законода­тельство о рекламе не упомянуто ни в ст. 71 Конституции РФ (предметы ведения Российской Федерации), ни в ее ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) и, следовательно, рекламная деятельность может ре­гулироваться нормативными актами субъектов РФ. Поскольку ст. 3 Федерального закона «О рекламе» не предусматривает воз­можности издания субъектами РФ нормативных актов по воп­росам, урегулированным этим Законом, заявитель полагал, что названная статья не соответствует Конституции РФ. По мне­нию же Законодательного Собрания Омской области, законода­тельство о рекламе относится к законодательству о культуре (как это было определено общеправовым классификатором от­раслей законодательства, утвержденным Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171') и поэтому в силу ст. 72 (п. «е» ч. 1) Конституции РФ является предметом совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в сфере отношений, урегулированных Федеральным законом «О рекламе», субъекты РФ могут принимать собственные зако­нодательные акты.

Конституционный Суд РФ 4 марта 1997 г. вынес свое поста­новление². Не составила особого труда юридическая оценка по-

¹ САПП. 1993. № 51. Ст. 4936. Сейчас действует Классификатор правовых
актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 //
СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260; 2002. № 40. Ст. 3905.

² См.: Российская газета. 1997. 18 марта.

Тема 17. Реклама

зиции Законодательного Собрания Омской области. Попытка обосновать аналогичную точку зрения была сделана еще рань­ше, летом 1996 г.¹ Данную позицию Конституционный Суд РФ признал несостоятельной по чисто формальным соображениям. Использование общеправового классификатора отраслей зако­нодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопросов к той или иной отрасли законо­дательства является недопустимым. Классификатор подготов­лен в целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации, используется при автоматизи­рованном обмене правовой информации и постоянно актуали­зируется, о чем свидетельствует его последняя редакция, отно­сящая рекламу к законодательству по общим вопросам хозяй­ственной деятельности².

Сложный творческий поиск провел Конституционный Суд РФ, изучая и оценивая доводы запроса Московской городской Думы. Его постановление в этой части имеет важное значение не только для улаживания рассматриваемой конфликтной ситу­ации, но и для правильного понимания механизма нормативно-правового регулирования предпринимательства в целом. Кон­ституционный Суд РФ посчитал необходимым исходить из того, что рекламная деятельность, будучи одной из разновидно­стей предпринимательства, есть объект комплексного норма­тивного правового регулирования. В этом регулировании в зависимости от того, какие конкретно общественные отно­шения выступают его предметом, участвуют различные отрас­ли законодательства. Соответственно, различными могут быть и субъекты рекламного правотворчества — федеральные орга­ны государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Что касается ст. 3 Федерального закона «О рекламе», то ее действие распространяется, во-первых, на всю рекламную дея­тельность, входящую в предмет гражданского законодательства, в частности на отношения, возникающие в процессе производ­ства, размещения и распространения рекламы на рынках това­ров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки бан­ковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг, и на рекламные отношения, полностью

¹ См.: Вольдман Ю. Закон о рекламе и некоторые проблемы его
применения // Хозяйство и право. 1996. № 7.

² СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 119.

§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы 783

или частично являющиеся объектом авторского права и смеж­ных прав. Именно гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основа­ния возникновения и порядок осуществления права собствен­ности и других вещных прав, исключительных прав на результа­ты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной соб­ственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные не­имущественные отношения, основанные на равенстве, автоно­мии воли и имущественной самостоятельности участников. По­скольку Конституция РФ относит гражданское законодатель­ство к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71), то законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-право­вые отношения в сфере рекламной деятельности, не может на­ходиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов РФ, и последние не впра­ве осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.

Во-вторых, действие ст. 3 Федерального закона «О рекламе» распространяется на регулирование тех общественных отноше­ний в рекламной деятельности, из которых складываются един­ство общероссийского экономического пространства и основы единого рынка. Без обеспечения здесь приоритетного, прямого действия федеральных законов и иных правовых актов феде­ральных органов государственной власти (в области антимоно­польной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирова­ния и т. п.) не может быть реализована на территории всего государства свобода экономической деятельности. Реклама в качестве средства продвижения товаров на общий рынок Рос­сийской Федерации как раз и призвана содействовать формиро­ванию такого рынка и единого экономического пространства. Поэтому к компетенции только федеральных органов государ­ственной власти относится правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой оно направлено на установле­ние нормативно-правовой основы единства экономического пространства и единого рынка.

За пределами обозначенных двух групп общественных отно­шений оказывать нормативно-правовое воздействие на реклам­ную деятельность правомочны иные субъекты правотворчества. А именно: если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам еди-

Тема 17. Реклама

ного рынка, т. е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты РФ могут осуществлять их законодатель­ное регулирование в рамках, определенных Конституцией РФ, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4—6). В силу положений ст. 130, 132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправления также вправе самостоятельно решать вопросы местного значе­ния, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

6. С принятием и вступлением в силу Федерального закона
«О рекламе» не утратила актуальности проблема унификации рек­
ламного законодательства, проведения своего рода кодифика­
ции, когда бы все правовые нормы, регулирующие рекламную
деятельность, были сосредоточены в одном правовом акте. Та­
ким синтетическим законом и призван быть Федеральный за­
кон «О рекламе». Если в ходе обновления законодательства воз­
никает необходимость установить новые правила, регулирую­
щие рекламную деятельность, это целесообразно делать путем
внесения изменений и дополнений в Федеральный закон, а не
«пристегивать» их к новому закону, что подчас имеет место.
Так, зачем-то повторяются отдельные положения Федерального
закона «О рекламе», притом обрывочно и бессистемно, в гл. 9
Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке
ценных бумаг»¹. Продолжение показавшей свою несостоятель­
ность законотворческой практики, когда нормы о рекламе «раз­
брасывались» по различным актам, будет плодить те же пороки
(дублирование норм в различных законах, противоречия между
ними, пробельность в нормативно-правовой основе), создавать
искусственные трудности в реализации рекламного законода­
тельства. Целесообразнее вносить изменения и дополнения в
Федеральный закон «О рекламе» с учетом сложившегося опыта
ее законодательного регулирования.

7. Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: норматив­
но-правовая основа рекламы, будучи производной от норматив­
но-правовой основы предпринимательства в целом и органично
вытекая из нее, объединяет нормы государственного, админис­
тративного, уголовного и иных отраслей права. Ведущей среди
них является гражданское право. Федеральный закон «О рекла­
ме» — комплексный акт, включающий нормы различных отрас-

' СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; последнюю редакцию см.: Федеральный закон от 28 декабря 2002 г. № 185-ФЗ // Российская газета. 2003. 4 янв.

§ 2. Правовая характеристика содержания рекламы______________ 785

лей права. Он действует в тесной связи с другими законами, которые содержат отдельные нормы, регулирующие обществен­ные отношения в сфере рекламы¹.

Дата добавления: 2015-07-08