Залучення бюрократії на сторону реформ

Після того, як реформаторам вдається притягнути на свою сторону незаможних і хоч би частина економічно впливових груп, самий час налагодити відносини з керівниками бюрократичних машин, які забезпечують збереження status quo, і передусім з юристами і технічними фахівцями.

Юристи. Якщо вірити теорії, юристи мають бути в цілому на стороні реформ і зміцнювати владу закону. Але на практиці більшість юристів в соціалістичних країнах, що розвиваються і колишніх, привчена займатися не зміцненням правопорядку, а захистом непорушності status quo. Юристи більшою мірою, чим фахівці будь-якого іншого профілю, повсякденно залучені у вирішення питань власності. У урядовому апараті вони займають ключові позиції і мають в розпорядженні можливість заблокувати виконання важливих рішень. Жодна інша група, виключаючи терористів, не має кращих можливостей для протидії експансії капіталізму. А юристи, на відміну від терористів, знають, як робити це не виходячи за рамки закону.

Створюють капітал і капіталізм підприємці і пересічні громадяни, але виробляють концепції власності і фіксують їх в законоположеннях професійні юристи. Непорушність прав власності, відповідальність власників і примус до виконання угод - усе повинно бути закріплено в конкретних процедурах і правилах, а без юристів цього не досягти. Саме юристи дали життя усім документам, що відбивають право власності. Це і титули власності, і реєстраційні записи, і торговельні знаки, і авторські права, і боргові зобов'язання, і векселі, і патенти, і акції корпорацій. Подобаються вам юристи або ні, без співпраці хоч би з частиною з них неможливо змінити режим власності і процес формування капіталу.

Трудність полягає в тому, що рідкісні юристи розуміють економічні наслідки своєї діяльності, а їх інстинктивні реакції на внелегальность і програми великомасштабних змін завжди ворожі. Що усі прагнули до либе рализации і легалізації власності реформатори, з якими мені доводилося зустрічатися, вважали юристів своїми природними ворогами. Що беруть участь в реформах економістом консерватизм законників привів в такий смуток, що вони не пожаліли часу і грошей на те, щоб зганьбити юристів. Зібравши економічну статистику по 52 країнам за період з 1960 по 1980 р., Самар До. Датта і Джеффри б. Ньюджент показали, що при підвищенні долі юристів у складі робочої сили на 1 процентний пункт (скажімо, з 0,5 до 1,5%) економічне зростання сповільнюється на величину від 4,76 до 3,68%. Іншими словами, чим більше в країні юристів, тим гірше її економічні перспективы19.

Багатьох реформаторів особливо дратує манера юристів звинувачувати інших в недоліках системи власності. Мені часто доводилося чути, як юристи вихваляють існуючі закони про власність і, не переводячи дихання, визнають, що використовувати законні титули власності украй важко або зовсім неможливо. Така поведінка неприйнятна. Юристи, розробляючі закони і економічні процедури їх застосування, не мають морального права винити в усьому тупоумство "стрілочників", що виконують закон, або недостатню вченість публіки, яка вимушена ним користуватися. Елегантно сформулювати закон - цього мало. Треба забезпечити його дієвість в умовах тієї адміністративної і соціальної реальності, для якої він був написаний.

Досить цікаво, що найгостріша критика на адресу юристів, що гальмують реформи власності, виходить від їх колег, що виконують функції прокурорського нагляду (attorney). Ось що пише С. Раутон Сімпсон, юрист і всесвітньо відомий авторитет з питань земельної власності:

По всьому світу юристи відомі своїм небажанням прийняти навіть найдрібніші зміни традиційних процедур.. Австралієць Торренз [творець однієї з кращих у світі систем реєстрації нерухомості], який був на ножах з усіма своїми колегами, зумів здолати опір юристів Південній Австралії, але його випадок - це виключення. Тільки алмазом можна різати алмаз, і в більшості країн системи реєстрації титулів власності виникли завдяки зусиллям юристів, що працювали при дружній протидії усіх своїх колег; а окрім активної опозиції, яка може запанувати або програти, існує пасивна, набагато шкідливіша. Пасивна опозиція надзвичайно підступна і може звести нанівець будь-який прогрес. Не так вже рідкісні випадки, коли закон в'яне на Корню, а радість тих, хто схвалив його появу, обертається усього лише удаваністю або навіть "поцілунком смерті".

Немало і таких випадків, коли процедури, що реалізовують закон, виявляються настільки повільними, що не про який рух вперед і розмови бути не може. Такі закони ніяк не погрожують правовій практиці, що склалася, а тому прийнятні для корпорації юристів. Такі закони не здатні досягти ніякої корисної мети, хіба що подовжити список якщо не провальних, то, принаймні, "невдалих" законов2".

Юристи часто визнають необхідність змін в інших областях, але стоять на тому, що закон має бути стабільний. Таке "обожнювання" закону, не кажучи вже про інші наслідки, може дійти до того, що прокурор, що підтримав реформи, ризикує бути підданим остракізму з боку колег. У німецькомовних країнах в XIX і початку XX ст. ворожість юристів до реформи прав власності була настільки гостра, що будь-який їх колега за прихильність змінам міг отримати ім'я Nestbeschmutzer - що паскудить в рідному гнізді.

Найблискучіші (хоча не обов'язково найудачливіші) юристи вважають, що закон повинен служити життю, а не навпаки, - цим реформатори можуть тішитися. На заході, навіть працюючи в контексті римського права, далекоглядні юристи зуміли у результаті восторжествувати над природною реакційністю своєї корпорації. Боротьба ця була шалено важка, головним чином тому, що, по зауваженню Пітера Стайна, вклад юристів в "вірне розуміння правових інститутів був сильно затемнений їх прихильністю до старовини і переконаністю, що римське право абсолютно і не потребує змін" 21. Але з часом великі європейські юристи зуміли здолати надмірну негнучкість, тому що, як вказує Стайн, вони "стали експертами в тонкощах римського права і добилися того, щоб воно змінювалося в ногу з часом" 22. У кожній європейській країні проти войовничої несприйнятності своїх колег виступили елітні когорти юристів, що перейняли на себе працю по усуненню скляного ковпака.

Як видно, будь-який уряд, що задумав рухатися до єдиної системи прав власності, повинен виробити продуману стратегію роботи з корпорацією законників. Головне - вибрати правильних юристів. Політичний керівник реформ повинен мати мудрість і чуття, щоб не зв'язатися з юристами, що призвичаїлися в умінні зв'язувати політиків по руках і ногах, і вибрати собі в помічники таких, хто захоче і зможе надати вивіреної форми перетворенням, що загрожують стабільності системи. Якщо налаштований на реформи політик не зможе підібрати собі юристів до пари, він потрапить в лапи високопоставлених крючкотворів, які на словах оголосять себе прибічниками реформ, але тільки для того, щоб вірніше їх погубити нишком.

На щастя, в кожній країні існують реформаторськи налагоджені юристи, і раз вже зрозуміло, якого роду людей слід шукати, їх можна підібрати. Багато хто усвідомлює, що початкові причини змін перебувають за межами права. У кожній з країн, які мені сталося відвідати, я виявляв групу урядових юристів, прекрасно обізнаних в проблемах внелегального сектора і невпинно прагнучих до встановлення гармонії між офіційними законами і зовні-легальними встановленнями. Деякі університетські юристи також гостро усвідомлюють одночасність і паралелізм дії порядків, закріплених легальним і внелегальным правом. Але у вищих урядових кругах їх роботи залишаються непоміченими, а вони, відповідно, перебувають в безвісності. Вражаюче, але стало майже правилом, що юристи, добре знайомі з реаліями паралелізму легальних і внелегальных законів і симпатизуючі цілям реформ, знаходяться в стороні від процесу ухвалення політичних рішень.

Це саме ті люди, кого політичні керівники країни повинні направити на штурм status quo і на здійснення національної програми легалізації власності. Але така армія не може діяти сама по собі. Кожного прогресивного юриста треба призвати до служіння реформам і знайти йому місце у строю. Діючи спільно, вони зможуть зіграти роль авангарду, який притягне до справи реформ своїх колег-юристів. Тільки вони здатні розбити ретроградів і пояснити правознавцям на їх власній мові, наскільки важливо для кожного з них і для майбутнього усієї країни інтегрувати усю власність у рамках єдиної системи права, відкритого для усіх і кожного. Тільки вони здатні переконати своїх колег, що існуючі правові процедури стали не просто перешкодою, а прямо-таки непереборною перешкодою, що закриває більшості жителів планети доступ до капіталу. Юристи теж люди. Варто їм зрозуміти, що система, якою вони служать, безнадійно застаріла, вони зміняться.

Технічні фахівці. Соціалістичні країни, що розвиваються і колишні, безглуздо викидають сотні мільйонів доларів на картографування нерухомості і на комп'ютеризацію земельних кадастрів, але це не допомагає інтеграції їх легального і внелегального секторів. Це вже перестало вражати тих, хто глибоко розуміє пріоритети реформи власності. У 1993 р. експерти Світового банку попереджали про тенденцію "вважати, що впорядкування земельної власності - це чисто технічна проблема. Але часто буває так, що землемірні роботи проведені і карти виготовлені, а права власності із-за невирішеності правових проблем так і залишаються невизначеними" 23.

Навіть технічні фахівці усвідомлюють зайву захопленість принадами сучасних технологій. Один з видних канадських фахівців в області інформаційних систем землекористування таким чином виразив заклопотаність тим, що деякі уряди продовжують розглядати землемірні роботи і картографування як наріжний камінь системи земельної власності:

Нині нам загрожує небезпека остаточно загрузнути в цьому міфі і звести завдання управління [природними] ресурсами до проблеми створення географічної інформаційної системи. Технологія дуже приваблива і дає відчутні результати. Але це лише частина того, що треба.. Консультанти і організації, що надають допомогу, частенько експортують системи, з якими вони добре знайомі (оскільки брали участь в їх розробці або звикли з ними працювати), не враховуючи при цьому належним чином потреби і можливості приймаючої країни.. Добре б професійним консультантам стати скромнішими, хоч іноді визнавати, що не завжди знають відповіді або що їх системи не завжди пригодны24.

Програми створення власності будуть пробуксовывать до тих пір, поки уряди не розлучаться з ілюзією, що для створення власності досить знання матеріальних речей, що варто їм отримати аерофотографію, результати землемірних робіт і загнати усі результати обмірів в комп'ютери, вони тут же отримають усю інформацію, потрібну для закріплення титулів власності. Не отримають. Фотографії і переписи дають інформацію тільки про зовнішню сторону справи; вони нічого нам не говорять про того, кому насправді належить нерухомість або які правила її використання. Усі фотографії і комп'ютерні реєстри світу не в силах нам сказати, яким місцевим законам підкоряються ці правила або які мережі взаємин їх підтримують. Земельні кадастри надзвичайно корисні, але вони не підкажуть урядам, як створити загальнонаціональний громадський договір, який дозволить довести до кінця легалізацію власності.

Схильність деяких урядів зрівнювати вирішення питань про власність із завданнями картографування і впровадженням сучасних інформаційних технологій спотворює розуміння реальної природи власності. Власність не є елементом матеріального світу: вона мешкає у сфері права і економіки. Власність характеризує невидимі стосунки між речами, тоді як карти - це віддзеркалення матеріальних об'єктів. Карти дають уявлення про їх фізичні контури, але упускають головне. За відсутності доречної інституціональної і економічної інформації про внелегаль-ных встановлення вони не в силах дати нам уявлення про те, що твориться за межами скляного ковпака. Вони не допоможуть нам зробити те, що треба, тобто зв'язати відносини власності з фізичними характеристиками об'єктів і пов'язати віртуальні і матеріальні аспекти нерухомості.

Поки не будуть усунені перешкоди до легалізації власності і внелегальные встановлення не будуть заміщені офіційними законами, у людей не буде зацікавленості в наданні інформації, важливої для своєчасного і точного оновлення карт і реєстраційних реєстрів. Люди уникають контактів з системою державних законів, тому що немає нічого хорошого в тому, щоб їх власність нанесли на карту, зареєстрували і оподаткували. Але вони охоче приєднаються до цієї системи, коли економічні переваги цього кроку стануть безперечними і з'явиться упевненість, що їх права будуть надійно захищені.

А доки ці права захищені внелегальными встановленнями, немає ніякого сенсу повідомляти владу про які б то не було зміни у складі власності. Тільки коли в ролі захисників власності місце внелегальных встановлень займуть державні закони, люди визнають їх легітимність і сповняться готовності надавати владі усю інформацію, потрібну для своєчасного оновлення карт і реєстраційних реєстрів. Громадський договір дозволить своєчасно оновлювати карти і реєстраційні реєстри.

Це далеко не тривіальне твердження. Проекти землеустрою, підлеглі переважно технічним цілям, зазвичай вироджуються в системи інвентаризації природних багатств і вже в період проектування є точною подібністю історичних реліквій на зразок "Книги Страшного суду". У результаті постраждалими виявляються картографічні роботи і програми комп'ютеризації. Спочатку політики, що мріють за допомогою цих інструментів вирішити проблеми незаможних, щедро відпускають гроші на відповідні проекти. Але коли з'ясовується, що мета залишається недосяжною, усі картографічні роботи згортаються. Я багаторазово спостерігав, як це відбувається.

У розвинених країнах ці технології відмінно працюють, не вимагаючи значних змін у сфері права і політики, і причина цього в тому, що усі важливі зміни були здійснені більше сотні років назад. Всеосяжний громадський договір про власність вже є. Коли в останні 30 років з'явилися на світ усі ці чарівні інформаційні технології - комп'ютерні бази даних, аерофотознімання, супутникова система местоопределения і ін., - вони ідеально підійшли до потреб традиційної інформаційної і правової інфраструктури. Адже це всього лише інструменти автоматизації процесів збору, зберігання і пошуку інформації.

Я зовсім не стверджую, що праця проектувальників, постачальників устаткування, фахівців з систематизації і каталогізації інформації і усіх інших, хто забезпечує створення земельних кадастрів і реєстрів нерухомості, нікчемний. Зовсім навпаки. Коли вдається їх як слід адаптувати до роботи в умовах внелегального сектора, вони стають незамінні при обробці і об'єднанні інформації. Саме на створення і обслуговування цих технологій витрачається пригнічуюча частина грошей, потрібних для реформування систем приватної власності, але ці витрати йдуть на користь тільки в тих випадках, коли вже вирішені правові і політичні проблеми, що перешкоджають легалізації внелегальных активів.

***

Тільки сильний політичний лідер в змозі виманити закон про власність з теснин минулого, пристосувати його до потреб сьогоднішнього дня, відійти від надмірної захопленості технологіями і обернути на благо суспільства. Без політиків не обійтися, тому що існуючі інститути націлені виключно на захист status quo. Тільки політики можуть переконати технократію, що необхідно пожертвувати деякими інтересами і підтримати зміни.

Політичне втручання потрібне також і тому, що урядові організації, надійно захищені скляним ковпаком, загалом не пристосовані для швидкого проведення широкомасштабних реформ. Зазвичай вони організовані як спеціалізовані галузеві служби, а ці структури доречніші в розвинених країнах, де закон і легальні права власності вже забезпечені для усіх, а тому досить тільки незначних і поступових змін. Створення власності не схоже з програмою приватизації, яка припускає розпродаж одного-двух десятків великих державних концернів. Метою реформи власності є надання права власності на мільйони об'єктів нерухомості мільйонам громадян, причому зробити це треба в гранично стислі терміни. А це означає, що приблизно половина усієї роботи пов'язана з навчанням і пропагандою. Керівники реформ у сфері власності повинні пояснити населенню, яким чином масовий капіталізм зачепить інтереси безлічі груп, показати їм, які вигоди вони при цьому отримають. Необхідно переконати усіх, що ці реформи несуть з собою тільки вигоди і переваги для кожного громадянина. Що стосується внелегального сектора, то тут треба звертатися до його пригнічуваної енергії, яка може знайти собі продуктивне застосування у разі легалізації і входження під дах закону. Легальний же сектор повинен знати, що пропоновані реформи не пошкодять законним правам і що усі зацікавлені групи врешті-решт виграють.

Створення загальнодоступної системи власності - це робота передусім для політиків, тому що нею повинні керувати люди, що розуміють, що кінцевою метою реформ є не витончені пункти законів, не мережа суперсучасних комп'ютерів і не багатоколірні карти, отримані в результаті аерофотознімання землі з гранично високою роздільною здатністю. Метою реформи, що легалізувала власність, являється перетворення власності на капітал, який послужить благу усього народу.

Дата добавления: 2015-08-20