Провали примусово нав'язуваного права

Комусь може здатися, що соціалістичним країнам, що сьогодні розвиваються і колишнім, буде нескладно позбавитися від свого скляного ковпака. Врешті-решт, конституція майже кожної країни і багато міжнародних угод визнають необхідність загального доступу до прав власності. Програми наділу бідних власністю існують майже в усіх соціалістичних країнах, що розвиваються і колишніх. Якщо на заході в XVIII і XIX вв. рух реформ, спрямованих на розширення доступу до прав власності, зустрів запеклий інтелектуальний і моральний опір, то сьогодні право на власність вважається невід'ємним і неодмінним елементом прав людини. Фундаментальне значення права власності підкреслює цілий ряд сучасних міжнародних угод - від прийнятої в 1948 р. Загальної декларації прав людини* і оновленої доктрини католицької церкви** до 169-ої угоди Міжнародної організації праці з прав тубільного населення незалежних країн 1989 р.

* * Загальна декларація прав людини прийнята Генеральною Асамблеєю ООН.

** ** Так звану оновлену доктрину зв'язують з энцикликами римських пап Льва XIII, Іоанна XXIII і Іоанна Павла II, присвяченими соціальним питанням.

Судові і правові системи майже усіх країн світу в тій або іншій мірі закріплюють положення, що право власності є одним із засадничих принципів права. Міжнародною Гаагською конвенцією 1899 р. оголошено поза законом древнє право армії, що перемогла, на грабіж населення і стягування контрибуції. Таким чином, міжнародне право розглядає особисте право власності як більше священне, ніж суверенне право держав, тобто якщо навіть держава втрачає яку-небудь територію, колишні землевласники на ній не терплять ніякого збитку.

Сполучені Штати, Канада, Японія і європейські країни - 25 найбільш розвинених країн світу - досягли в господарському розвитку настільки більшого, ніж країни, що не мали аналогічних систем загальнодоступних, інтегрованих прав власності на нерухомість, що сьогодні практично неможлива економічна програма, що ігнорує роль прав власності. Ось чому більшість соціалістичних країн, що розвиваються і колишніх, підкреслюють пріоритетну роль програм лібералізації прав власності, які є неодмінним елементом їх програм макроекономічних реформ і розвитку ринків.

У країнах Латинської Америки прагнення до легалізації прав власності бідняків вже майже два століття є вищим політичним пріоритетом. У першій конституції Перу, написаній в 1824 р., всього через два роки після звільнення від іспанського панування, чітко прописано, що незаможні, а тоді це було майже виключно тубільне населення країни, є законними власниками своїх земель. Всякий раз, коли робилося скандально очевидним, що земельні володіння перуанських індійців розкрадаються, уряд в підкріплення положень конституції Перу ухвалював черговий закон. Жоден з них не спрацював. Індійці отримували закони, що підтверджували, що їх земля належить їм на законних підставах. Але вони так і не отримали механізму, який дозволив би їм закріпити свої права власності на землю у такому вигляді, щоб їх можна було захищати засобами закону.

Тепер причина цього абсолютно очевидна: в Перу (і в багатьох інших країнах за межами Заходу) більшість тих, що створюють законні права власності правових процедур не пристосовані до того, щоб працювати з внелегальными свідченнями, які нічим не схожі на законні титули власності. (А які інші свідчення можуть бути у розпорядженні незаможних?) Існуючий закон не в змозі також фіксувати акти переходу внелегальных об'єктів нерухомості з рук в руки. Як ми бачили в главі 2, сьогодні при найкращих обставинах -наличии новітніх карт, комп'ютерів, діяльних організацій по захисту прав людини - і при найблагородніших намірах правові процедури, що забезпечують реєстрацію титулів власності і їх змін, вимагають на своє завершення до 20 років. Судячи по тому, що ми вже знаємо, в XIX ст. індійці Перу мали справу, швидше за все, з ще повільнішими правовими процедурами. У такій ситуації єдиним розумним рішенням було створення внелегальных правил і механізмів захисту своїх прав власності.

Коли стало ясно, що нав'язувані державою закони не допомагають індіанському населенню Перу конкретизувати свої права на землю, економічна еліта країни почала діяти, удаючись до усе новим хитрощам для обходу вимог закону. У тих випадках, коли законних титулів власності не існувало, впливові кола і їх адвокати почали створювати документальні свідчення за допомогою нотаріусів і місцевої влади, отримували нові титули власності у свою користь (так звані titulos supletorios). В результаті тубільці Перу виявлялися або просто обібратими, або їх змушували продати землю дешево. Замість того щоб розібратися, чому у незаможних не виходить повернути закон у свою користь, уряд зробив висновок, що проблема не в законі, а в природній неповноцінності індійців. Тому закон удосконалювати не стали, а індійців уклали у свого роду резервації. У 1924 р. в Перу був ухвалений закон, націлений на захист індіанських земель від пожадливості і хитроумности багачів і їх адвокатів,: на цих землях для тисяч індійців були створені сільськогосподарські поселення, причому їх мешканців позбавили права на продаж будь-яких клаптиків цій території. Отже, захистивши тисячі індійців від інтриг і шахрайства, їх позбавили, хоча і ненавмисно, можливості використовувати землю для створення капіталу.

Але ці сільгосппоселення вмістили тільки невелику частину тубільного населення. До кінця 1960-х і початку 1970-х рр. більшість індійців як і раніше були уразливою і невлаштованою групою, а на фоні несподівано виниклого сильного і добре організованого лівого руху вони виявилися і потенційно небезпечними. Щоб розсіяти цю нову загрозу, уряд Перу, подібно до керівництва багатьох інших країн третього світу, звернувся до програми аграрних реформ, в ході яких у великих господарствах (haciendas) були конфісковані великі ділянки орних і пасовищних угідь для створення більше 600 керованих державою сільськогосподарських кооперативів. І в цьому випадку мета була благородна: гарантувати тубільцям доступ до землі. Але і ця програма кінчилася невдачею, тому що багатьом індійцям не сподобалося перетворення їх на сільськогосподарських робітників великих бюрократичних підприємств. Вони розбивали ці кооперативи на дрібніші приватні господарства, знову повертаючись до зрозумілих і гнучких внелегальным методів захисту своїх нових прав на землю. Уряд не врахував того, що, коли люди обзаводяться власністю, у них тут же виникають і свої ідеї про те, як її використовувати і на що її можна змінювати. Якщо закони заважають робити те, що треба і чого хочеться, люди масами покидають систему.

Історія Перу містить повчальні уроки для реформаторів усіх мастей і напрямів. За останні 150 років провалилися усі урядові програми наділу незаможних власністю. Причому провалилися як програми правого толку (обов'язковий наділ правами приватної власності), так і ліві затії (створення керованих урядом колективних господарств для захисту прав бідняків на землю). Потворна політична дилема "ліві або праві" здебільшого не має ніякого відношення до потреб більшості населення країн, що розвиваються. Ці люди йдуть за рамки законів не тому, що закони націлені на приватну власність або на колективізацію, а просто тому, що вони не відповідають їх бажанням. Бажання ці мінливі. Іноді їм треба з'єднати своє майно, а іноді - розділити його.

Якщо закон не допомагає їм в цьому, вони в обхід закону роблять усе по-своєму. У соціалістичних країнах ворогів власності і формування капіталу, що розвиваються і колишніх, характеризує не їх ліва або права орієнтація, а прихильність до status quo. Урядам країн, що розвиваються, пора звільнитися від забобонів, що кореняться в історії Заходу, в жорстокостях політики обгороджування, яка багато століть тому сформувала структуру земельної власності в Британії, або в кривавій експропріації земель тубільного населення Північної Америки. Ці моральні борги підлягають оплаті на заході, а інші країни тут ні при чому. Урядам країн, що розвиваються, слід прислухатися до гавкоту дворових собак і намагатися зрозуміти, який закон стоїть за цим гавкотом. Тільки тоді люди повернуться під покров законів.

У міру того як люди продовжують створювати власність за межами законів, останні втрачають свою легітимність. За нашими даними, за період 1960-1990-х рр. внелегальный сектор виріс як в Перу, так і в інших соціалістичних країнах, що розвиваються і колишніх. Коли у мене виникла здогадка, що послаблення позицій статутного права характерне не лише для Перу, я в 1994 р. створив особливий дослідницький гурт, щоб з'ясувати, чи досягли міжнародні фінансові організації в останні 30 років яких-небудь великих успіхів в реалізації програм "легалізації" прав власності у третьому світі, тобто програм, результатом яких стало б належне представлення усіх активів у рамках єдиної системи, здатної породжувати капітал. Група багато місяців займалася просіюванням архівів Казначейства США і міжнародних організацій, але не знайшла нічого навіть віддалено схожого на успішні реляції.

Ми виявили зовсім інше. У останні 40 років подібні програми проводили багато урядів, що шпурнули мільярди доларів на фінансування землемірних робіт, картографування і комп'ютеризацію земельних кадастрів. У цих проектів були дві загальні риси: переважна більшість їх були відкинуті на півдорозі як неефективні ("До біса нових карт і комп'ютерів, а число законних власників майже не виросло", - сказав із цього приводу один з керівників урядового проекту в Бразилії.); і, за винятком деяких програм реєстрації приватної власності в Таїланді, усі вони виявилися не в змозі просунути легалізацію внелегальной власності. Ми не знайшли ніяких ознак того, що нерухомість де-небудь почала перетворюватися на капітал.

Можливо, річ у тому, що уряди діяли недостатньо активно? Безперечно, немає. У Перу, наприклад, за останні 400 років, з часів іспанського завоювання, уряди не менше 22 разів робили спроби ввести земельну власність в рамки закону. Відсоток успіху - нуль. Ми зв'язувалися з управліннями земельної власності в інших країнах і отримали скрізь однакову відповідь: більшість програм або не мали ніякого успіху, або результати були абсолютно мізерними. Важливо зрозуміти, що жоден з тих, з ким ми говорили в цих країнах, не міг стверджувати, що скільки-небудь значна частина виданих титулів власності дозволила активам стати частиною єдиної мережі капиталообразования.

Факт просто приголомшливий! Неважливо, наскільки наполегливо прагнули до своєї мети соціалістичні країни, що розвиваються і колишні, і наскільки благородні були наміри їх урядів. Пропасти між тим, чого вимагає закон, і тим, що треба зробити, щоб він став дієвим, залишилася практично колишньою. Самого по собі закону недостатньо. Анджей Рапашин-ский відмітив:

Представлення, згідно з яким досить ввести відповідний правовий режим, щоб отримати систему прав власності, що відповідає потребам сучасної економіки, абсолютно нереалістично, тому що велика частина прав власності тільки в малій мірі може бути гарантована правовими методами. Серцевину інститутів власності утворюють ті, що ніколи не піддавалися аналізу і переважно несвідомі форми соціальної і економічної поведінки, не пов'язані з сферою правових стосунків. Це стара проблема філософії Гоббса*: коли більшість людей слухняна закону, уряд може ефективно і [порівняно] дешево справлятися з тими небагатьма, хто його порушує. Але коли порушення закону робляться масовими

* * Гоббс Томас - англійський філософ XVII ст.

будь-яка влада виявляється безсилою. Коли сила закону поступово втрачає дієвість, у кожної людини з'являється стимул наслідувати виключно власні інтереси, не звертаючи уваги ні на які формальні ограничения5.

Соціалістичні країни, що розвиваються і колишні, не можна звинуватити в недоліку політичної волі, грошей або законодавчого забезпечення програм по наділу більшості свого населення правами власності. Проблема в тому, що коли уряди беруться за забезпечення прав власності незаможних, вони діють так, ніби опинилися в правовому вакуумі, начебто вони висадилися на місяці. Усі програми реформ виходять з того, що досить наповнити цей вакуум корисними законами. Але, як правило, ніякого вакууму немає. Більшість людей мають чималу власність у рамках дієвих внелегальных встановлень. І хоча майно бідняків не знаходить віддзеркалення в законних системах реєстрації власності, їх права на ці активи закріплені громадським договором, в складанні і підтримці якого вони беруть живу участь. І коли статутне право суперечить цим внелегальным угодам, їх учасники з обуренням захищаються від спроб вторгнення.

Дата добавления: 2015-08-20