Роль дальневосточного казачества в системе государственной границы: сравнительно-исторический анализ

Несмотря на то, что процесс возрождения казачества в России и ее дальневосточном регионе в частности идет уже более двадцати лет, интерпретации его внутреннего содержания в об­ществе и властных структурах остаются очень противоречивыми, порой противоположными. При этом, одним из основных (хотя и не всегда четко осознаваемых) вопросов современных дискуссий о казачестве является истолкование самого тер­мина «возрождение», его соотнесение с такими понятиями, как «реконструкция» («реставрация») и «модернизация». Иными словами, в российском обществе и политической элите все еще нет консенсуса по вопросу о том, в какой мере современное казачество должно быть подобно по структуре, функциям и общественному статусу своему дореволюционному прототипу, с которым оно постоянно, так или иначе, сопоставляется.

В данной статье рассматривается проблема исторической преемственности нынешнего российского (прежде всего, дальне­восточного) казачества лишь в одном, но весьма важном аспекте. Предметом анализа станет выполнение ка­за­чеством роли компонента системы государственной гра­ницы,— роли, придаваемой ему сегодня также, как и в начале ХХ в. Сравнивается место, занимаемое казачеством в системе дальне­восточной границы в настоящее время и около века тому назад, поставленные перед ним задачи, а также механизмы и средства их реализации.

Вплоть до 1917 г. казачьи войска являлись важной частью сил, охранявших протяженные азиатские границы Российской империи. С момента основания Амурского казачьего войска (АКВ) в 1860 г., охрана границы была определена в качестве по существу главной задачи полевой службы дальневосточных казаков в мирное время 1. При чем на российском Дальнем Востоке (РДВ) погранохранная функция казачества имела особую значимость. Причиной тому была малочисленность за­действованных в охране дальне­восточных рубежей регулярных войск, а также размещенных на них по окончании русско-японской войны подразделений Отдельного корпуса пограничной стражи. Общая численность этих армейских и пограничных частей составляла немногим более 1200 чел. Числен­ность же дальневосточных (амурских и уссурийских) казаков к 1917 г. достигала 84 тыс. чел. 2.

Помимо охраны линии государственной границы, казаки (строевые чины и представители казачьей администрации) осуществляли целый ряд функций контроля (паспортного, миграционного, таможенного, санитарного, ветеринарного) над трансграничными потоками. Возложение на них таких функций было также связано с недостаточной развитостью в регионе сети специализированных контрольных органов (таможни, полиции) и нехваткой соответствующих кадров.

Кроме того, с охранной функцией дальневосточного казачест­ва была изначально тесно сопряжена задача заселения и хозяйственного освоения приграничных земель 3. В планах правительства казакам отводилась роль воинов-колонистов, ко­торые должны были не только материально обеспечить свой быт и службу, но и поспособствовать экономическому раз­витию региона в целом. Механизмом соединения и согласования военных и экономических функций казачества на российском Дальнем Востоке (как и в дру­гих регионах страны) являлись войсковые организации (АКВ и УКВ) 4, а ресурсной базой их исполнения стали переданные государством во владение ка­закам (для ведения земледельческой и промысловой деятельности) не облагаемые налогами земельные угодья. Процесс наделения дальневосточных казачьих войск землей был принципиально завершен в 1894 г., с передачей под контроль администраций АКВ и Уссурийского казачьего войска (УКВ) т.н. «отвода Духовского» — огромной полосы приграничной тер­ритории площадью в 14,9 млн. дес. 5.

Широта и разнородность задач, возложенных на дальневосточное казачество, и прежде всего взаимная противоречивость его военно-охранных и экономических функций, на протяжении всего дореволюционного периода являлись источником многих острых проблем. По отзывам современников, необходимость ведения хозяйственной деятельности оказывала устойчивое негативное влияние на эффективность несения казаками службы, и в первую очередь охраны ими государственной границы. Занятость казаков в сельском хозяйстве, промыслах и торговле сказывалась на качестве их подготовки к службе, особенно в части осуществления различных форм пограничного контроля, требовавших специальных знаний и навыков. Еще более серьезной проблемой, связанной с обремененностью казаков хозяйством, была их низкая мотивированность к строгому исполнению своих пограничных обязанностей. По существу, казачество должно было обеспечивать надежный контроль над границей с Китаем в условиях, когда оно само являлось активным участником трансграничного обмена товарами и рабочей силой. О том, какой выбор делали казаки в ситуации этого объективного конфликта интересов, свидетельствуют данные о массовой вовлеченности дальневосточного казачества (в осо­бенности, уссурийского) в контрабанду спирта и опиума и в использование труда китайских и корейских иммигрантов 6.

Вместе с тем, служебные обязанности казачества, в свою очередь, наносили его экономике значительный урон. Пря­мыми следствиями их выполнения являлись хронический недостаток в казачьих хозяйствах рабочих рук и склонность многих ка­заков к «легким деньгам», т.е. к менее трудоемким, чем земле­делие, торгово-промысловым занятиям, в т.ч. сопряженным с нарушением закона 7. Охранные функции дальневосточного казачества создавали для его земледелия и косвенные затруднения: многие казачьи станицы и поселки (особенно по берегам Уссури и Амура), места для которых изначально выбирались, прежде всего, исходя из целей прикрытия границы и поддержания транспортных и информационных коммуникаций, оказались размещенными на неудобных, малоплодородных и пере­увлажненных землях 8. Обусловленная названными и другими факторами относительно низкая продуктивность казачьего сельского хозяйства (в сравнении с соседним крестьянским) 9 одним из своих следствий имела недостаточную материальную обеспеченность все тех же служебных обязанностей казаков 10.

Объективная противоречивость основных функций ка­зачест­ва, конечно, в определенной мере осознавалась и властями империи, как на центральном уровне, так и на региональном. Однако попытки государства преодолеть (или, по крайней мере, смягчить) это фундаментальное противоречие за счет особых форм организации казачества и его привилегированного до­ступа к земле и другим природным ресурсам трудно признать успешными. Даже в наиболее благополучный для АКВ и УКВ пе­риод, перед первой мировой войной, им так и не удалось по­высить доходность своих бюджетов до уровня, достаточного для покрытия основных нужд обоих войск 11. Одной из главных причин этого являлся бюрократический характер управ­ления казачьими войсками: войсковые правления АКВ и УКВ состояли из назначенных правительством армейских офицеров, далеких от интересов местного населения, некомпетентных в экономических вопросах и отдававших безусловный приоритет задачам военной службы 12. Что же касается обширного «отвода Духовского», то, не став основой для решения внутренних проблем дальневосточного казачества, он, в то же время, уже в начале ХХ в. превратился в важное препятствие на пу­ти экономического развития и укрепления безопасности РДВ. Контроль администраций АКВ и УКВ над территорией «от­вода», подавляющая часть площади которого к 1917 г. оставалась не осво­енной, тормозил процесс крестьянского переселения в ре­гион, его колонизацию, и провоцировал межсословные кон­фликты. С другой стороны, избыточное земельное обеспечение дальневосточного казачества создавало условия для распространения практики «желтой аренды», для устойчивого притока и оседания на приграничных землях «отвода Духовского» китайских и корейских мигрантов 13. Последнее порождало не толь­ко внутренние социально-экономические проблемы, но и, в перспективе, внешнеполитические угрозы для дальне­восточной окраины империи.

Рассматривая положение дальневосточного казачества в систе­ме государственной границы в настоящее время, следу­ет отметить, что оно (как и место казачества в структуре об­щественной системы России в целом) все еще окончательно не определено. Процесс формирования правовой базы су­ществования современного российского казачества пока далек от своего завершения. Однако, судя по характеру и содержанию законотворчества в этой сфере в последние шесть лет, приоритеты своей казачьей политики Правительство РФ уже вы­брало.

ФЗ «О государственной службе российского казачества» (2005 г.) и Концепция государственной политики РФ в отношении российского казачества (2008 г.) четко указывают на то, что приоритетной целью государства в его отношениях с ка­зачеством является развитие казачьей службы. При этом, под государственной службой казачества (помимо службы его представителей в вооруженных силах, органах государственной и муниципальной власти) понимается привлечение казачьих обществ к охране общественного порядка, обеспечению пожарной и экологической безопасности, охране государственной границы и борьбе с терроризмом 14. С 2005 г. обязательным условием привлечения казачьих обществ к такой службе стало их внесение в государственный реестр. С 2007 г. члены казачьих обществ, несущие службу, получили статус, зарплату и льготы государственных служащих. С этого же времени был активизирован процесс объединения организаций казаков и централизации порядка управления ими. В рамках данного процесса в январе 2009 г. было принято решение о создании Совета при Президенте РФ по делам казачества, а затем образованы Всероссийское казачье общество, включающее организации ре­естровых казаков, и Всероссийское общественное объединение казаков, вобравшее в себя нереестровые казачьи об­щества 15. Частью этой политики стало создание в ноябре 2010 г. Уссурийского войскового казачьего общества (УКВО), объединившего региональные казачьи общества восьми субъектов Дальневосточного федерального округа 16.

На фоне заметно оживившегося строительства правовой и институциональной базы государственной службы дальне­восточного казачества вопросы его экономической жизни привлекают к себе существенно меньше внимания органов власти. Как следует из текста Концепции государственной по­ли­тики в отношении российского казачества и проекта Стра­тегии развития российского казачества до 2020 г., хозяйственное развитие казачьих обществ имеет для законодателя второ­степенное значение и рассматривается только как средство обеспечения основной, служебной, деятельности казачества 17. Впрочем, и в ряду «средств» налаживанию казаками собственного производства отводится отнюдь не первое место: описание экономической базы казачьей службы в проекте Стра­тегии развития казачества начинается с перечисления возможных форм ее государственного и муниципального финансирования 18. Принципиально того же подхода придерживается казачье руководство и на региональном уровне: в своем выступлении в но­ябре 2010 г. новоизбранный атаман УКВО О.А. Мельников в числе задач войска выделил в первую очередь охрану границы и лишь затем — хозяйственное освоение приграничных территорий 19.

Если принять во внимание прошлый опыт развития ка­зачества и его нынешнее состояние, то обоснованность избранного правительством курса вызывает некоторые сомнения. Прежде всего, они касаются выбора государственной службы (в том смысле, в котором она определяется в действующем законодательстве) в качестве приоритетной функции ка­зачества. Следует подчеркнуть, что все виды службы, пред­усматриваемые законом для казачества, включая охрану границы РФ, в настоящее время уже закреплены за специализи­рованными государственными структурами, получающими бюджетное финансирование и работающими на регулярной, профессиональной основе. При этом, в отличие от ситуации вековой давности, сеть органов охраны (ПС ФСБ) и контроля (ФТС и ФМС МВД) системы государственной границы охватывает и весь дальневосточный ее участок. В таких условиях новые казачьи войска могут играть в данной системе (как и в сис­теме государственных институтов вообще) только вспомогательную, резервную роль, т.е. могут быть задействованы лишь «по случаю». Учитывая необходимость постоянного расходования государственных средств на содержание войсковых казачьих обществ, подобная низкая востребованность казачьей службы 20будет означать появление очередного неэффективного и затратного бюрократического механизма в стране.

Способом ухода от подобной «иждивенческой» модели отношений казачества и государства могло бы стать достижение казачьими обществами «самоокупаемости» за счет ускоренного развития сельскохозяйственных производств и других направлений предпринимательской деятельности. Именно этот сценарий предлагается в качестве «базового» авторами проекта Стратегии развития казачества до 2020 г. 21. О постепенном осознании в правительственных кругах того обстоятельства, что создание экономического базиса существования казачества является сегодня наиболее важной и проблемной составляющей процесса его возрождения, говорит и появление в 2011 г. такого документа как «Методические рекомендации по становлению и развитию экономической базы казачьих обществ». В «Методических рекомендациях…» освещаются, в част­ности, практически игнорируемые в законодательстве вопросы организации хозяйственной деятельности казаков на ло­кальном уровне, на уровне станичных и поселковых обществ 22.

Однако, даже с учетом происходящих изменений, ни действующие, ни проектируемые официальные нормативно-правовые и политические документы в совокупности не дают ясного ответа на ключевые вопросы о порядке и, тем более, ожидаемой эффективности взаимного увязывания государственной службы и экономической активности казачества. Исходя из содержания современной казачьей политики, трудно быть уверенным в том, что нынешние войсковые общества окажутся в этом отношении более успешными, чем их дореволюционные предшественники. В рыночных условиях казачьи сельхозпредприятия, обремененные обязанностями несения службы и возмещения расходов на административные, материально-технические и иные нужды войскового общества, не могут рассчитывать на конкурентоспособность. Обеспечение же войсковому обществу особых, льготных условий (в виде доступа к естественным ресурсам или в виде специальных налоговых режимов) может привести к его превращению в находящуюся под управлением государственных чиновников огромную (в случае УКВО — масштабов федерального округа) полуфеодальную корпорацию. В этом случае, независимо от структурных особенностей, УКВО по своей экономической эффективности и об­щему влиянию на развитие региона будет мало отличаться от дальневосточных казачьих войск начала ХХ в.

Способом разрешения этого традиционного для казачества противоречия, с моей точки зрения, может стать переопределение его главной общественной функции. Место такой функции должна занять хозяйственная деятельность. Актуальность подобной «экономизации» роли казачества особенно очевидна на российском Дальнем Востоке, соседствующем с таким мировым центром экономической мощи, как Китай. Перестав еще на рубеже 80-х — 90-х гг. представлять непосредственную военно-политическую опасность для дальневосточного региона, в последние два десятилетия Китай превратился в основ­ной источник «нетрадиционных» угроз для него. Товарные и миграционные потоки из этой страны наносят ощутимый урон, прежде всего, региональному сельскому хозяйству, сосредоточенному ранее главным образом в приграничных райо­нах. При этом если поначалу проблема состояла в масштабном завозе в регион дешевого китайского продовольствия, то в 2000-е гг. к нему добавилась практика создания китайцами на арендованных дальневосточных землях сельхозпроизводств с использованием на них собственной рабочей силы. О серьезности этой проблемы свидетельствует, в частности, Указ Президента РФ от 9 января 2011 г., запрещающий передачу в соб­ственность иностранцам земель на приграничных тер­риториях российского Дальнего Востока 23.

Однако запретительные административные меры, включая кажущееся многим панацеей усиление охраны и контроля на границе, сами по себе не в состоянии устранить «нетрадиционные» трансграничные угрозы как имеющие иную, социально-экономическую, природу. Подобным угрозам должна быть противопоставлена систематическая работа по освоению демо­графических и хозяйственных «пустошей» в сельских районах дальневосточного приграничья. Именно эта, никем не решаемая сегодня, задача и могла бы стать приоритетной для регионального казачества.

Реализация этой задачи не требует существования цент­рализованной, крупной и дорогостоящей войсковой организации. Для развития приграничья необходимо создание сети не­больших, поселковых и хуторских, поселений, а также мелких и средних частных и коллективных сельхозпредприятий, ко­операция и координация деятельности которых может осуществ­ляться на станичном уровне. В том случае, если ускорение процесса освоения потребует предоставления определенных льгот и преференций, их получателями должны стать конкретные казачьи хозяйствующие субъекты, способные подтвердить обоснованность такой государственной поддержки результатами своей работы. Безусловно, развитие казачьего сельского хозяйства может поставить вопрос о создании и более мас­штабных агрообъединений, однако их формирование должно происходить «снизу» и основываться, прежде всего, на эко­номической целесообразности.

Сосредоточение казачьих обществ на решении экономических задач, разумеется, не исключает возможности несения их представителями государственной, в т.ч. пограничной, службы в более привычном смысле слова. Однако погранохранные и иные служебные организации казачества должны быть от­делены от хозяйственных. Они должны базироваться на принципах общественной инициативы, открытости и добровольно­сти, а мотивация к участию в них должна быть связана с потребностью в обеспечении безопасности территории своего проживания. Ближайшим аналогом подобных локальных пограно­хранных организаций для казаков являются добровольные народные дружины (ДНД) 24. Поскольку важнейшая задача ДНД состоит в содействии в охране границы местным органам Пограничной Службы ФСБ, постольку последняя могла бы принять на себя обязанности по общей координации служебной деятельности казачьих дружин.

В целом, перенаправление активности казачества с обеспечения военно-политической на поддержание социально-экономической безопасности российских рубежей, соответствующая специализация и оптимизация его организационной структуры и ресурсной базы позволили бы этой социальной группе занять стабильное и значимое (до сих пор вакантное) место как в системе государственной границы, так и в общественной структуре дальневосточного региона.

1 Дальний Восток России в материалах законодательства. 1856-1861 гг. Владивосток, 2002. С. 138.

2 Киреев А.А. Дальневосточная граница России: тенденции формирования и функционирования (вторая половина XIX — начало ХХ вв.). Владивосток, 2011. С. 115-116. (Указана общая численность казачьего населения АКВ и УКВ, поскольку в охране границы участвовали не только строевые части, но и жители казачьих станиц и поселков).

3 Дальний Восток России в материалах законодательства. 1856-1861 гг. С. 125.

4 Там же. 1856-1861 гг. С. 125-185; Дальний Восток России в материалах законодательства. 1881-1889 гг. Владивосток, 2005. С. 231-234.

5 Киреев А.А. Уссурийское казачество в политическом процессе на Дальнем Востоке России. Дис… канд. полит. наук. Владивосток, 2002. С. 181-183.

6 Кротова М.В. Борьба с контрабандной торговлей в приграничных районах Дальнего Востока и полосе отчуждения КВЖД (1900-1917 гг.) // Дальний Восток в контексте мировой истории: от прошлого к будущему. Владивосток, 1997. С. 119, 121; Лигин Ю. На Дальнем Востоке. М., 1913. С. 102-103; Отчет высочайше командированного на Дальний Восток по переселенческому делу товарища главноуправляющего землеустройством и земледелием сенатора Иваницкого. СПб., 1909. С. 78-81; Труды Амурской экспедиции. В 16 вып. Вып. 1. СПб., 1911. С. 79, 276.

7 Киреев А.А. Уссурийское казачество в политическом процессе на Дальнем Востоке России. С. 93-95.

8 РГИА ДВ. Ф. 702. Оп. 5. Д. 241. Л. 499.

9 Алексеев А.И., Морозов Б.Н. Освоение русского Дальнего Востока (конец XIX — 1917 г.). М., 1989. С. 180; Слюнин Н.В. Современное положение нашего Дальнего Востока. СПб., 1908. С. 62.

10 Коваленко А.И. Культура дальневосточного казачества: история формирования, проблемы возрождения: Дис… канд. ист. наук. Владивосток, 1995. С. 60-61.

11 Савченко С.Н. Уссурийское казачье войско в гражданской войне на Дальнем Востоке (1917-1922 гг.). Хабаровск, 2002. С. 23.

12 Там же. С. 27-28.

13 Киреев А.А. Уссурийское казачество в политическом процессе на Дальнем Востоке России. С. 203-224.

14 ФЗ № 154-ФЗ от 5 декабря 2005 г. «О государственной службе российского казачества» // Российское казачество: [сайт]. URL: http://kazakirossii.ru/index.php?option=com_content&view=article&id= 57%3Afederalnyj-zakon-rossijskoj-federaczii-ot-5-dekabrya-2005-g-n-154-fz&catid= 6%3Azakony& Itemid=18&lang=ru [Дата обращения: 15. 09.2011 г.]; Концепция государственной политики РФ в отношении российского казачества (от 2 июля 2008 г.) // Российское казачество: [сайт]. URL: http://kazakirossii.ru/index.php? option=com_content&view=article&id= 17&Itemid=8&lang=ru [Дата об­ращения: 15. 09.2011 г.].

15 Ермак Г.Г., Кабанов Н.А. Уссурийское казачество: проблемы этносоциа­льного статуса и государственной службы // Казачество Дальнего Востока России в XVII-XXI вв. Вып.2. Хабаровск, 2009. С. 24-28; Концепция го­сударственной политики РФ в отношении российского казачества; Стратегия развития российского казачества до 2020 г. (Проект) // Казачий информационно-аналитический центр: [сайт]. URL: http://kazak-center.ru/load/0-0-0-372-20 [Дата обращения: 16. 09.2011 г.].

16 Уссурийское казачье войско: [сайт] URL: // kazaki-ukv.ru [Дата об­ращения: 16. 09.2011 г.].

17 Концепция государственной политики РФ в отношении российского казачества; Стратегия развития российского казачества до 2020 г. (Проект)

18 Стратегия развития российского казачества до 2020 г. (Проект)

19 Дальневосточное казачество подключили к аппарату для зарабаты­вания денег // Уссурийское казачье войско: [сайт]. URL: // http://www.kazaki-ukv.ru/135-dalnevostochnoe-kazachestvo-podklyuchili-k-apparatu-dlya-zarabatyvaniya-deneg.html [Дата обращения: 16. 09.2011 г.].

20 О низком уровне этой востребованности говорят статистические данные, предоставляемые самими войсковыми обществами. См.: Стратегия развития российского казачества до 2020 г. (Проект).

21 Стратегия развития российского казачества до 2020 г. (Проект).

22 Методические рекомендации по становлению и развитию экономической базы казачьих обществ. М., 2011. // Казачий информационно-аналитический центр: [сайт]. URL: http://kazak-center.ru/load/0-0-0-235-20 [Дата об­ращения: 16. 09.2011 г.].

23 Указ Президента РФ от 09.01.2011 № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участкам» // Российская газета: [сайт]. URL: http://www.rg.ru/2011/01/11/zemlya-dok.html [Дата обращения: 16. 09.2011 г.].

24 Добровольные народные дружины как форма общественного со­действия органам охраны границы предусмотрены ФЗ «О Государственной границе РФ» и постановлениями Правительства РФ. См.: ФЗ РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе РФ» // Система «Гарант»; Пограничная служба России: Энциклопедия. М., 2009. С. 418-419.

Дата добавления: 2015-07-25