Долгий поход

В начале XXI века Европа столкнулась с проблемой при­мирения традиций государственности отдельных стран с их Же стремлением к коллективным действиям. То же самое име­ло место и в 1950-е годы, когда отцы-основатели единой Евро­пы пытались найти путь через национально-государственные баррикады к некой формуле, способной связать страны кон­тинента воедино и, самое главное, положить конец разруши­тельным войнам между ними. Стратегия Жана Моннэ имела

Глава десятая

функциональный характер: она была нацелена на определение позитивных инициатив, вокруг которых в Европе можно было бы выстроить наднациональные общности. В 1950 году именно она лежала в основе уже упоминавшегося плана ми­нистра иностранных дел Франции Робера Шумана по сведе­нию воедино угледобывающей и сталелитейной отраслей Франции и ФРГ за счет их совместного регулирования в рам­ках Сообщества угля и стали. К нему присоединились Италия и страны Бенилюкса; так появилось Европейское объедине­ние угля и стали. Для итальянцев и немцев это был не только экономический, но и политический шаг: это было средством связать свои страны с демократическими ценностями Запада. Моннэ видел в данном объединении предтечу новых надна­циональных сообществ в других отраслях, таких как аэрокосмическая промышленность, воздушные перевозки, транспорт и, в особенности, использование ядерной энергии в граждан­ских целях (Евратом). Тем самым можно было продвигаться вперед к единой Европе на функциональной основе, от секто­ра к сектору. Однако, несмотря на успех Европейского объе­динения угля и стали, желающих двигаться дальше в том же направлении не оказалось. Даже такой приверженец свобод­ного рынка как канцлер ФРГ Конрад Аденауэр засомневался, стоит ли уступать суверенитет над немалой частью германс­кой промышленности французам, поскольку те склонны к про­текционизму и этатизму. Политический путь к единой Евро­пе оказался отрезанным в 1954 году, когда Франция наложила вето на создание оборонного сообщества.

Таким образом, единственной возможностью продвигать­ся вперед было использование наименьшего общего знамена­теля - идеи свободной торговли в рамках таможенного союза. Так возникло Европейское Экономическое Сообщество (ЕЭС). Это название сохранялось до 1987 года, когда после вступле­ния в силу Единого европейского акта оно стало Европейс­ким Сообществом, а затем после завершения в 1994 году рати­фикации Маастрихтских договоров - Европейским Союзом-(Далее будут использованы наименования, оговоренные в со­ответствующих договорах: до 1987 года - ЕЭС, до 1994 года -Европейское Сообщество, а впоследствии - Европейский

Европейская идея

Союз.) Объединением должен был управлять наднациональ­ный орган (Комиссия ЕЭС), подотчетный совету глав госу­дарств и правительств (в котором каждый участник распола­гал правом вето); также был создан собственный Европейский суд. На начальном этапе в течение 12 лет осуществлялось по­степенное снижение торговых барьеров, чтобы дать Франции время адаптироваться. На этой основе первые шесть членов ЕЭС - Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды и Люк­сембург - в 1957 году смогли подписать Римский договор. Морис Фор, участник переговоров с французской стороны, убеждал недоверчивую Национальную ассамблею Франции поддержать договор, утверждая, что Франция более не явля­ется великой державой. По его словам, к концу столетия тако­вой, наряду с Америкой, Россией и Китаем, должна была стать объединенная Европа⁴. Возможные масштабные политичес­кие последствия таможенного союза прослеживались уже тог­да; однако создание ЕЭС было лишь началом длинного, изви­листого и до сих пор не завершенного пути.

Несмотря на размах политических амбиций, добиться кон­сенсуса в пользу того, что известный немецкий политолог Фриц Шарпф называет «позитивной интеграцией»⁵, - а именно, со­здания общеевропейских институтов, политических курсов и процессов, - с самого начала было делом трудным, а то и нере­альным. Согласившись, что задачей Европейского Экономи­ческого Сообщества является внешнеторговая либерализация, призванная обеспечить четыре искомые свободы: движения товаров, капиталов, людей и услуг, а затем наделив нарожда­ющиеся наднациональные институты Европы суверенитетом над национальными государствами для достижения этой цели, основатели Сообщества изначально придали проекту европей­ской интеграции своеобразный, если не сказать странный, ук­лон. Главным направлением действий стал скорее слом старо­го, нежели строительство нового. Это было закреплено в институциональной структуре ЕЭС. Еврокомиссия имела пра­во инициировать судебное преследование отдельных госу­дарств-членов за несоблюдение Римского договора, а Евро­пейский суд был облечен властью принимать юридически обязывающие для всех решения. В результате, создавать внут-

Глава десятая

ри Сообщества консенсус в пользу конструктивных действий (то есть позитивной интеграции) оказалось гораздо сложнее, чем продвигать вперед негативную интеграцию (устранение тарифов и количественных ограничений, а также других ба­рьеров для торговли и конкуренции), за осуществление кото­рой непосредственно отвечали новые институты.

Иными словами, трудности, с которыми Моннэ столкнул­ся при организации позитивной интеграции, были фактичес­ки заложены в Римском договоре и инициированном им про­цессе. Европейская интеграция начиналась преимущественно в негативном контексте. Стороны договорились не о том, что делать для создания таможенного союза, а скорее о том, чего не следует делать. Даже создание таможенного союза требова­ло единогласия государств-членов, одобрения со стороны Пар­ламента, Комиссии и Суда, а также и отсутствия возражений со стороны ключевых групп влияния в Европе. Во всяком слу­чае, еще до начала функционирования ЕЭС комитет экспер­тов от Международной организации труда и Европейского объединения угля и стали принял решение, что комплексную политику в отношении социальных вопросов и рынка труда не следует включать в сферу экономической интеграции. По замечанию одного из ведущих обозревателей, «в то время даль­нейшее продвижение не было политически приемлемым, так как каждое из государств-членов гордилось собственной раз­витой системой благосостояния, своими профсоюзными тра­дициями и приверженностью общественному прогрессу. Об­ращаться к ним с требованием демонтировать то, чем они столь дорожили, было бессмысленно»⁶. Поэтому вплоть до конца 1980-х годов, когда председатель Комиссии Жак Делор пред­ложил решительно изменить ситуацию, история единой Ев­ропы по большей части состояла из провалившихся планов действий в социальной сфере, отвергнутых директив по гар­монизации практики в сфере политики занятости и охраны окружающей среды, а также слабых попыток направить сред­ства в регионы социального бедствия и отсталости (к чему высокопарно взывал Римский договор). Пятая директива по поводу законодательства о компаниях, имевшая целью уста­новить в Европе процедуры совместного принятия производ-

Европейская идея

ственных решений в немецком стиле, тихо скончалась. Даже орган ЕЭС по обеспечению безопасности труда и охране здо­ровья стремился лишь стандартизировать нормы и правила в отношении производимой продукции; распространение же полномочий ЕЭС на условия труда, по крайней мере, до при­нятия социальной хартии 1989 года, было вне его возможнос­тей и намерений. Не удалось провести реформу Общей сельс­кохозяйственной политики (ОСП), которую при всех ее изъянах можно считать основным примером позитивной ин­теграции в Европе.

Таким образом, в первые же годы жизни ЕЭС были четко обозначены направления «боевых действий», определившие его дальнейшую эволюцию. Первой остро почувствовала уг­розу национальному суверенитету не Великобритания, а Фран­ция. Она настояла на известном «люксембургском компромис­се» 1966 года, согласно которому каждое национальное государство могло заблокировать предложение со стороны Еврокомиссии, если оно угрожало интересам особой нацио­нальной значимости. Это стало ограничителем наднациональ­ных амбиций Комиссии и Суда, которые пытались использо­вать свои полномочия для ускорения создания подлинного общего рынка и построения развитой системы общеевропей­ского управления. Общая сельскохозяйственная политика на­чала действовать в 1962 году (договоренность на этот счет была зафиксирована в Римском договоре). А в 1967 году государ­ства-члены согласились передавать в распоряжение Комис­сии некоторую часть собираемого ими налога на добавленную стоимость с целью расширить возможности скромного соци­ального фонда, средства которого расходовались в отсталых Регионах и социально неблагополучных секторах. Робко обретало форму то, чем сегодня является ЕС.

Новые общеевропейские институты ощутимо страдали от Недостатка демократической ответственности и отсутствия Реального политического сообщества. Из национальных ру­ководителей это наиболее отчетливо увидел президент де Голль. Он утверждал, что единая Европа может быть только сообществом национальных государств, поскольку только они обладают легитимностью - хотя Европа и начала кропотливо

Глава десятая

выстраивать отсутствующее у нее собственное политическое сообщество. По «плану Фуше», разработанному по настоянию де Голля, французы предложили, чтобы европейская интегра­ция продолжалась преимущественно в межправительствен­ных формах, а институты ЕЭС были четко поставлены под политическое руководство государств-членов. «План Фуше» был отвергнут, так как остальные пять членов объединения не захотели отказаться от приверженности наднациональным; идеям и смириться с реализмом де Голля в отношении власти национальных государств. Тем не менее, все они всерьез вос­приняли преподанный им урок, укрепили свои связи с ЕС и тем самым придали ему некоторую легитимность. Они стре­мились вдохнуть больше жизни в Европарламент и настаива­ли на том, что за Еврокомиссией должна сохраняться роль попечителя и выразителя общеевропейских интересов. Еще важнее то, что в течение 1960-х годов концепция «строитель­ства Европы» - каковы бы ни были ее недостатки в демокра­тическом плане - начала завоевывать признание во всех госу­дарствах-членах. Для каждого из государств европейская интеграция становилась важной национальной задачей, хотя и по весьма различным причинам.

К концу 1960-х годов французы снизили накал критики в адрес ЕЭС и стали больше заботиться о своем фактическом политическом лидерстве в этой новой и динамичной эконо­мической группировке. Как выразился один из французских министров, когда Франция в 1967 году повторно наложила вето на запоздалую британскую заявку о присоединении, она сохраняла ЕЭС в составе «пяти кур и одного петуха»⁷. Посколь­ку ФРГ была своей конституцией прикована к пацифистской позиции и не стремилась обрести активную международную роль, европейская «шестерка» была обречена стать «Большой Францией» с Комиссией в Брюсселе в качестве фактического придатка французского правительства. Для панически напу­ганных собственным прошлым немцев привлекательность Сообщества состояла прежде всего в том, что оно прочно свя­зало их страну с либеральной демократией и рыночным капи­тализмом, а также дало ей законные средства влиять на разви­тие Европы, не составляя ни для кого угрозы. Их готовность

Европейская идея

поставить общеевропейские интересы выше собственных была столь велика, что ФРГ согласилась платить за инициирован­ную французами ОСП, тем самым взяв на себя обязательство гарантировать процветание французского сельского хозяйства; и эта позиция выдерживалась в течение 40 лет.

Для Италии, поглощенной сопротивлением натиску мощ­ной коммунистической партии, членство в ЕЭС подразумева­ло приверженность демократии и капитализму, которую не обеспечивали ее собственные внутриполитические структуры. К тому же, безликая бюрократия «Общего рынка» была зна­чительно менее коррумпирована, чем итальянская. Страны Бенилюкса, пострадавшие в ходе двух мировых войн, теперь получили институциональные механизмы, позволявшие им укреплять суверенитет своих парламентских демократий. Они получили влияние на европейскую политику, которого у них не было никогда ранее, и (что было особенно важно для мер­кантильных голландцев с их давней традицией свободы тор­говли) возводили новую Европу на принципах свободного рынка. В условиях экономического бума «Общий рынок», как и Япония, стал самой быстроразвивающейся частью мира. Его престиж достиг новых высот, а проблемы легитимности и воз­можности позитивных действий в рамках интеграции стали менее актуальными.

Когда завершились мучительные роды интеграционного объединения и укрепились новые структуры, оказалось, что у каждого из членов первоначальной «шестерки» были важные причины считать единую Европу большим благом - даже при том, что она оказывала на них давление, побуждая к созданию свободного рынка, отказу от национальных правил и ограни­чению социальных амбиций в большей мере, чем они были готовы осуществлять сами по себе.

Дата добавления: 2015-07-16