Глава XI. Рассмотрение дел по спорам о компетенции

Статья 92. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий к статье 92

Комментируемая статья наделяет правом на обращение в КС РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции любой из органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, а также Президента РФ в случае, предусмотренном ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Поводом для рассмотрения в КС РФ спора о компетенции является обращение в форме ходатайства (см. комментарий к ст. 36).

Перечень субъектов споров о компетенции определяется путем отсылки к ч. 3 ст. 125 и ст. 85 Конституции РФ.

Однако правовое положение указанных органов государственной власти как сторон в спорах о компетенции не одинаково. В процедуре разрешения споров, предусмотренных ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, разрешается спор, в котором два органа государственной власти оспаривают издание акта или совершение действия правового характера, и при этом каждый из органов преследует свой правовой интерес, связанный с разграничением компетенции.

Когда же Президент РФ обращается в КС РФ с ходатайством о разрешении спора в случае недостижения согласованного решения в рамках согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, то он реализует лишь свой статус главы государства в защиту правовых интересов других органов государственной власти, поскольку его компетенция не ущемлена.

Но поскольку в ч. 1 ст. 85 прописаны несудебные согласительные процедуры, а в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ - судебные согласительные процедуры, законодатель посчитал возможным в гл. XI комментируемого Закона определить порядок рассмотрения всех дел по спорам о компетенции, несмотря на то что правовые цели сторон заметно различаются.

Однако объединение в гл. XI Закона правил о рассмотрении споров со столь различными по правовым интересам сторонами имеет и отрицательные моменты, поскольку сложнее провести грань между абстрактным нормоконтролем и инцидентным (конкретным) нормоконтролем.

Фактически имеет место интерференция процедур, предусмотренных ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и гл. IX и XI Закона.

В силу ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и по правилам гл. IX Закона КС РФ может по запросу, например, Правительства РФ разрешить дело о соответствии Конституции РФ нормативного акта правительства республики в составе Российской Федерации.

По основаниям ч. 3 ст. 125 и по правилам гл. XI Закона может рассматриваться спор о компетенции между Правительством РФ и правительством республики.

В первой процедуре КС РФ осуществляет так называемый абстрактный контроль норм. Во второй - когда два органа государственной власти оспаривают наличие полномочий друг у друга, преследуя свой конкретный правовой интерес, Суд осуществляет конкретный (инцидентный) контроль норм.

Круг возможных инициаторов абстрактного нормоконтроля всегда четко определен и тем самым ограничен Конституцией, в то время как круг инициаторов споров о компетенции в силу п. 1 части первой ст. 93 комментируемого Закона - это все органы государственной власти, компетенция которых определяется Конституцией РФ.

Невозможность четко разграничить указанные процедуры проявилась при рассмотрении КС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля дела о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. N 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации".

По мнению КС РФ, это дело являлось также делом по спору о компетенции, возникшему между государственными органами Иркутской области и Красноярского края, с одной стороны, и федеральными органами исполнительной власти - с другой, в связи с изданием названного Указа Президента РФ. Данный спор возник из конституционного права субъектов Федерации решать вопросы, отнесенные к сфере совместного ведения, сообща с федеральными органами.

Между процедурами рассмотрения КС РФ дел о соответствии Конституции РФ законов и иных нормативных актов (ч. 2 ст. 125), споров о компетенции (ч. 3 ст. 125), дел о толковании Конституции РФ (ч. 5 ст. 125) нет непреодолимых барьеров.

Статья 125 Конституции РФ носит дискреционный характер, так как предоставляет различным конституционным органам государственной власти выбирать одну из процедур по своему усмотрению, руководствуясь соображениями политической целесообразности, для защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства Конституции РФ.

Вместе с тем определенная интерференция процедур не означает, что у каждой из них нет своего, только им присущего содержания. Процедуры разрешения различных дел, рассматриваемых КС РФ, отличаются в зависимости: 1) от участвующих в деле сторон; 2) предмета дела; 3) правовой цели в процессе; 4) пределов проверки.

Поэтому крайне важным является выяснение вопроса о том, какие органы государственной власти могут быть сторонами в делах по спорам о компетенции и совпадает ли этот перечень органов с тем, который содержится в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

Первый вопрос, который возникает при этом, касается содержания понятия "федеральные органы государственной власти" (п. "а" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ). Относятся ли к федеральным органам государственной власти, имеющим право на обращение в КС РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции, только те федеральные органы государственной власти, которые перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, т.е. Президент, Федеральное Собрание и Правительство, или же к ним можно отнести и такие федеральные органы государственной власти, как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, высшие суды, Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ, Центральный банк РФ (см. ст. ст. 102, 103, 126, 127 Конституции РФ)?

Перечень федеральных органов государственной власти, данный в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим. Что же касается таких органов, как Уполномоченный по правам человека, Счетная палата, Генеральная прокуратура, Центральный банк, а также различных федеральных министерств и ведомств, то их компетенция определяется Конституцией РФ и они, следовательно, пользуются правом на обращение в КС РФ.

Вряд ли возможно возникновение споров о компетенции в широких масштабах между Президентом РФ и Правительством РФ, так как в силу ч. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ.

По всей видимости, споры о компетенции между органами государства, компетенция которых не определена Конституцией, должны рассматриваться не в рамках конституционного судопроизводства, а в порядке подчиненности или в порядке административного судопроизводства.

Правом на обращение в КС РФ с ходатайствами к Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, Правительству РФ о разрешении споров о компетенции обладают высшие органы государственной власти субъектов РФ, образуемые в соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ.

Как показывает складывающаяся практика, в различных субъектах Федерации образуемые ими высшие органы государственной власти, как законодательные, так и исполнительные, не имеют единого наименования и отличаются по своей структуре.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ законодательные органы субъектов РФ пользуются правом обращения в КС РФ как коллегиальные органы независимо от их наименования и структуры. Что касается органов исполнительной власти субъектов РФ, то их право на обращение в КС РФ определяется в зависимости от структуры построения и разграничения компетенции этих органов.

Особенно важное значение приобретут эти споры в сфере совместного законодательного ведения, так как Конституция не содержит четких критериев того, какими должны быть федеральные законы, принимаемые в сфере совместного ведения, должны ли они содержать только общие принципы правового регулирования, носить характер основ законодательства или же быть довольно детальными. Разрешение такого рода споров о компетенции - это путь к становлению сбалансированного федерализма в России. При возникновении споров о компетенции в сфере законотворчества по ходатайствам органов государственной власти субъектов РФ необходимо определить, кто будет выступать стороной в таких спорах - Государственная Дума или Совет Федерации. Видимо, на этот вопрос не может быть однозначного ответа.

В случаях, когда предметом спора является федеральный закон, стороной в таком споре должна выступать Государственная Дума через своего представителя, поскольку федеральные законы принимаются ею. Если предметом спора является федеральный конституционный закон, который считается принятым лишь в случаях, когда за него проголосовали обе палаты, стороной в таком споре должны выступать Государственная Дума и Совет Федерации через назначенных ими собственных представителей или через единого представителя.

Конституционный Суд РФ в силу п. "в" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ рассматривает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

Необходимо подчеркнуть, что в п. "в" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ речь идет только о спорах о компетенции, возникающих между высшими государственными органами различных субъектов РФ. В противном случае, если бы КС РФ был наделен правом разрешать споры о компетенции между высшими государственными органами одного субъекта РФ, он должен был бы при рассмотрении такого рода споров руководствоваться не Конституцией РФ, а конституциями и уставами субъектов РФ, что противоречит Конституции РФ и п. 1 части первой ст. 93 комментируемого Закона. К тому же в субъектах РФ могут создаваться конституционные (уставные) суды, и разрешение такого рода споров о компетенции входит в их компетенцию.

Статья 93. Допустимость ходатайства

Комментарий к статье 93

Сформулированные в комментируемой статье правила допустимости ходатайств о разрешении споров о компетенции позволяют определить прежде всего предмет этих споров, более четко разграничить сферы применения процедуры ч. ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ, определить разновидности споров о компетенции.

Сравнение ч. ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ первоначально может привести к выводу, что предметом споров о компетенции не могут быть споры о нормотворческой компетенции, поскольку они должны рассматриваться в процедуре определения конституционности законов и нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, т.е. в процедуре ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.

При таком подходе споры о компетенции могли бы возникать при принятии теми органами государственной власти, которые перечислены в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, не нормативных, а конкретных, индивидуальных актов и решений, а также правовых действий.

В определенной степени такой подход к предмету споров о компетенции основан на Конституции РФ. Так, в п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ установлено, что КС РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

В отличие от традиционного абстрактного нормоконтроля, который возбуждается по инициативе ограниченного количества органов государственной власти и сводится к проверке соответствия федерального закона или иного нормативного акта или закона субъекта Федерации по форме или содержанию Конституции РФ, норма, заключенная в п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ограничивает проверку только тех актов субъектов РФ, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению.

По сути, это споры о компетенции в законотворческой сфере.

Вместе с тем содержание норм ч. 3 ст. 125 Конституции РФ не позволяет утверждать, что предметом споров о компетенции вообще не могут быть законы и нормативные акты. Именно поэтому комментируемая статья предусматривает, что предметом спора о компетенции может быть "акт (как нормативный, так и ненормативный. - Г.Г.) или совершение действия правового характера".

Споры о компетенции могут возникать в результате применения органами государственной власти, названными в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, компетенционных норм. Такая "правоприменительная" деятельность может иметь своим результатом как нормативные правовые решения, так и ненормативные. В частности, ненормативными актами такого рода являются ненормативные указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ.

В зависимости от избранного подхода к предмету споров о компетенции может быть решен вопрос о понятии "спор о компетенции". Это понятие может быть истолковано в узком и в широком смысле.

В узком смысле спор о компетенции выступает только в виде конфликта правовых норм, созданных разными органами государства в порядке реализации своей компетенции, установленной Конституцией, и имеющих один и тот же объект регулирования.

В широком смысле спор о компетенции может возникать как в связи с изданием органами государственной власти правовых норм, так и в случаях издания ими иных актов, а также совершения действий правового характера. Преимущество второго подхода состоит в возможности охватить конституционным контролем сферу издания распорядительных актов, затрагивающих полномочия органов государственной власти, перечисленных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ.

Компетенционные нормы могут и не содержать указания на обстоятельства и допустимые варианты решений соответствующего органа, предоставляя ему дискреционные полномочия. Изданные на основе такого рода общих норм о компетенции акты и совершенные действия правового характера также являются предметом споров о компетенции.

Доказательство того, что предметом споров о компетенции, кроме нормативных актов, могут быть и ненормативные акты и действия правового характера, может быть получено при сопоставлении процедур конституционного судопроизводства, основанных на ч. ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ.

Поскольку это самостоятельные процедуры, при известном совпадении органов государственной власти, которые могут быть сторонами по делу, предмет обращения не может совпадать. Именно поэтому споры о компетенции возникают не только при коллизии двух законов, регулирующих одну сферу, но и при издании "иных актов или совершении действий правового характера".

Таким образом, становится понятной "конструкция" ст. 125 Конституции РФ, которая содержит разные процедуры конституционного судопроизводства, которые в некоторой степени налагаются, но и дополняют друг друга, обогащая возможности судебного конституционного контроля.

В силу п. 2 части первой ст. 93 комментируемого Закона КС РФ может в принципе рассматривать споры о компетенции между федеральными судами, но только если спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности. Такое ограничение вполне оправданно, так как означает, что КС РФ как орган конституционного контроля не может претендовать на роль Суда между судами. Таким образом, споры о подведомственности и подсудности федеральным судам дел исключены из компетенции КС РФ. Поэтому для разрешения такого рода споров не пригодны и согласительные процедуры, используемые Президентом РФ.

Порядок разрешения этих споров урегулирован соответствующими процессуальными законами, и они подлежат рассмотрению в соответствии с этими законами.

В п. 3 части первой ст. 93 Закона о Конституционном Суде РФ сформулировано два условия допустимости ходатайства:

1) спор мог быть, но не был разрешен иным способом, а именно:

путем согласительных процедур в случаях, предусмотренных Конституцией РФ, другими законами либо договорами о разграничении предметов ведения;

в порядке конституционного, гражданского или арбитражного судопроизводства;

в административном порядке;

2) спор не может быть разрешен иным способом, как только путем конституционного судопроизводства. Только в таком случае ходатайство может считаться допустимым.

Например, если возникший конфликт (спор) может быть разрешен политическим способом, т.е. с использованием договорного процесса либо путем согласительных процедур, предусмотренных Конституцией или договорами о разграничении предметов ведения, ходатайство следует признать недопустимым.

Также недопустимым должно быть признано любое ходатайство в случаях, когда спор может быть разрешен иным (не Конституционным) судом. Так, например, "споры, возникающие из экономических соглашений между органами управления республик", так же как, очевидно, и других субъектов Федерации, подлежат рассмотрению арбитражным судом и не могут быть переданы в КС РФ.

Производство по рассмотрению дел о спорах, о компетенции имеет свои особенности, связанные с согласительными процедурами и с участием в них Президента РФ.

Так, в КС РФ обращалась Московская областная Дума в связи с тем, что Московская городская Дума приняла Закон, согласно которому аэропорт "Шереметьево" был включен в состав территории г. Москвы. По мнению заявителя, территория аэропорта является частью территории Московской области и принятием названного Закона г. Москвой в одностороннем порядке, без согласования с Московской областью изменены границы этих субъектов РФ. Московская областная Дума обращалась в Московскую городскую Думу с предложением о разрешении возникшего спора во внесудебном порядке, однако, как утверждается в ходатайстве Московской областной Думы, Московская городская Дума от проведения согласительных процедур уклонилась.

Отказывая заявителю в принятии к рассмотрению ходатайства, КС РФ указал, что согласно ст. 93 Закона о Конституционном Суде РФ в числе условий допустимости ходатайства о разрешении спора о компетенции предусматривается невозможность разрешения спора иным способом (п. 3 части первой). Одним из таких способов, как следует из п. 7 части первой ст. 93, является обращение к Президенту РФ в порядке, установленном ст. 85 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ; в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 8 июня 2000 г. N 90-О.

Московская областная Дума обратилась повторно с ходатайством об официальном разъяснении Определения КС РФ от 8 июня 2000 г. N 90-О об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории. Суд в ходе дачи разъяснения <1> конкретизировал свою позицию, указав, что с учетом того, что вопрос, поставленный в ходатайстве Московской областной Думы о разрешении спора о компетенции по определению состава территории, по своему правовому, политическому и экономическому содержанию имеет исторически сложившийся комплексный характер, предусматривающий согласительные процедуры с участием в них Президента РФ для разрешения такого рода спора. Отсутствие федерального закона, регулирующего процессуальный порядок осуществления согласительных процедур, не является препятствием для реализации положений ст. 85 Конституции РФ.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 14 декабря 2000 г. N 245-О.

Признание КС РФ необходимости использования согласительных процедур в конкретном споре о компетенции между Московской областной Думой и Московской городской Думой по определению состава территории не означает возложение соответствующей обязанности на Президента РФ - по смыслу ст. 85 (ч. 1) Конституции РФ и п. 7 части первой ст. 93 Закона о Конституционном Суде РФ, использование согласительных процедур является правом Президента РФ. Если Президент РФ в течение месяца не использовал их либо если они не привели к разрешению спора, то дело может быть рассмотрено КС РФ как по инициативе Президента РФ, так и по ходатайству заявителя.

По содержанию заявленного в КС РФ ходатайства, исходя из п. 4 части первой комментируемой статьи можно выделить несколько разновидностей споров о компетенции:

1) когда ходатайствующий орган государственной власти считает, что принятие другим органом государственной власти правового акта или совершение действия правового характера входит в компетенцию ходатайствующего органа. Эти споры можно назвать спорами о признании компетенции;

2) когда ходатайствующий орган государственной власти считает, что спорные полномочия должны осуществляться другими органами государственной власти, а последние также отрицают свои полномочия. Такие споры можно назвать спорами об отрицании компетенции. Когда в п. 4 части первой ст. 93 Закона говорится об "уклонении от издания акта или совершения такого действия", то имеются в виду именно споры об отрицании компетенции;

3) спор о компетенции может возникнуть и в связи с принятием субъектом РФ закона, дублирующего закон РФ, или же в случае введения в действие актами субъектов Федерации федеральных законов.

В Постановлении КС РФ от 30 сентября 1993 г. N 18-П отмечалось, что "не соответствует установленному на основе Федеративного договора разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и республиками в ее составе положение, при котором республиканский законодатель воспроизводит в республиканских законодательных актах федеральные законы, принятые в сфере ведения федерации... Распространение действия федеральных законов на территорию республик специальными законодательными актами республик противоречит понятию исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законодательных усилий и законодательной техники".

В п. п. 5, 6 части первой комментируемой статьи сформулированы нормы, напоминающие норму о досудебном (претензионном) порядке урегулирования спора, предусмотренного в процессуальном законодательстве (ч. 5 ст. 4 АПК).

До обращения в КС РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции заявитель должен обратиться к указанным в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. Орган, получивший письменное заявление, может в месячный срок сам устранить указанные в нем нарушения. И только если досудебные согласительные процедуры не увенчались успехом, допустимо рассмотрение ходатайства в КС РФ.

Комментируемая статья свидетельствует о развитии практики применения согласительных процедур.

Механизм согласительных процедур для разрешения правовых конфликтов впервые в российском законодательстве был предусмотрен ст. VI Федеративного договора с республиками и ст. VII Федеративного договора с краями, областями, г. Москвой и г. Санкт-Петербургом. Эти согласительные процедуры, как и те, которые предусмотрены ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, предназначались для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, т.е. в вертикальных федеративных отношениях.

Закон о Конституционном Суде РФ пошел дальше, предусматривая обязательность применения согласительных процедур между любыми органами государственной власти, перечисленными в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, в том числе и между федеральными органами государственной власти, т.е. в горизонтальных отношениях.

Используемое в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ понятие "спор" гораздо шире по объему понятия "спор о компетенции". Спор, по смыслу ч. 1 ст. 85, может быть результатом "разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Это могут быть и споры о границах, территориальные споры, имущественные споры, рассмотрение которых не подведомственно КС РФ. Президент РФ в связи с этим может передать на рассмотрение КС РФ только подведомственные ему споры о компетенции.

Ходатайство Президента РФ допустимо, только если спор не был разрешен иным органом или судом и не может быть разрешен никаким иным органом и судом (субсидиарный порядок рассмотрения дела).

При конструировании этих норм допустимости ходатайств о разрешении спора о компетенции законодатель исходил из общих принципов определения полномочий КС РФ (см. комментарий к ст. 3). В соответствии со ст. 3 комментируемого Закона КС РФ решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Статья 94. Пределы проверки

Комментарий к статье 94

Комментируемая статья содержит правило о критериях и объеме конституционного контроля при разрешении споров о компетенции.

Критерии проверки могут не совпадать при разрешении различных споров о компетенции.

При разрешении споров о компетенции, возникающих между федеральными органами государственной власти, КС РФ рассматривает эти споры исключительно на основе норм Конституции РФ, устанавливающих разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти.

При разрешении споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ Суд принимает решения, опираясь как на нормы Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, так и на положения федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении положений Конституции РФ, Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, относящейся к основам конституционного строя.

После принятия Конституции РФ Федеративный договор не прекратил своего действия, хотя большая часть его положений стала частью Конституции РФ.

Конституция РФ обладает высшей юридической силой (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). В заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции РФ) определено, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

Соотношение Конституции РФ и договоров о разграничении сфер ведения и полномочий представляет собой проблему преодоления юридических коллизий, и решаться она должна с применением всех правил, разработанных доктриной для подобного рода случаев.

Решение этой проблемы имеет значительную сложность, поскольку указанные договоры являются своеобразными правовыми актами и занимают особое место в правовой системе России.

Конституция не рассматривает Федеративный договор и иные договоры как разновидность законов или других правовых актов, поскольку в п. 2 заключительных и переходных положений регламентируется юридическая сила законов и других правовых актов, действовавших на территории РФ до вступления в силу Конституции РФ, в то время как юридической силе Федеративного и иных договоров специально посвящена ст. 1.

Вместе с тем в соответствии с п. "в" ч. 2 ст. 125 Конституции КС РФ вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ договоров и между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, оказывается, что Федеративный и иные договоры о разграничении сфер ведения и полномочий являются объектами, в отношении которых осуществляется абстрактный конституционный контроль в процедуре ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, но вместе с тем, как это вытекает из положений комментируемой статьи, эти договоры могут использоваться КС РФ в качестве критерия при разрешении споров о компетенции в процедуре ч. 3 ст. 125 Конституции РФ.

Но поскольку между Конституцией и договорами о разграничении сфер ведения и полномочий тоже могут быть противоречия, то, следовательно, эти договоры могут использоваться в качестве критериев только в той их части, которая соответствует Конституции РФ.

Вторая часть комментируемой статьи служит цели разграничения процедур рассмотрения дел о конституционности нормативных актов и споров о компетенции путем определения пределов проверки.

Дело о конституционности нормативных актов в порядке процедуры, предусмотренной ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, не сводится только к проверке акта с точки зрения разграничения полномочий, как при разрешении споров о компетенции. В рамках абстрактного нормоконтроля возможна проверка соответствия Конституции РФ нормативного акта по содержанию норм, по форме нормативного акта, по порядку принятия, опубликования или введения в действие (см. комментарий к ст. 86).

Статья 95. Итоговое решение по делу

Комментарий к статье 95

Юридическая природа итогового решения по делу о споре о компетенции имеет значительную специфику.

Особую важность решения КС РФ будут иметь при рассмотрении споров о компетенции, затрагивающих сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Но при этом остается открытой проблема объема, характера многих других федеральных законов, степени детализации и унификации в правовом регулировании законодательными органами Федерации. Данная недоговоренность делает весьма вероятной ситуацию, когда споры о компетенции будут возникать прежде всего в сфере совместного ведения. "Фигура умолчания" в Конституции РФ по столь важной проблеме обернется тем, что решать вопрос о том, не ограничивается ли произвольно сфера ведения субъектов Федерации при принятии детальных федеральных законов, предстоит КС РФ.

Часть вторая комментируемой статьи содержит норму, отличающуюся от общих правил, касающихся юридической силы решений КС РФ (ст. 79 комментируемого Закона).

В соответствии с частью третьей ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ, повторяющей норму ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. С какого момента акт считается утратившим силу, при этом не конкретизируется; предполагается, что с момента принятия решения КС РФ.

В случае, если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция РФ (часть четвертая ст. 79 комментируемого Закона).

При разрешении споров о компетенции, при вынесении КС РФ решения о том, что издание акта не входит в компетенцию издавшего его органа государственной власти, может сложиться ситуация, когда прямое применение Конституции РФ невозможно.

Если, скажем, будет принято решение о том, что федеральный закон, определяющий общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, регулирует детально и местные налоги и в связи с этим КС РФ констатируется, что принятие такого детального закона не входит в компетенцию федерального органа власти, невозможно непосредственное применение Конституции РФ (см. п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Учитывая это обстоятельство, КС РФ, признавая издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, может признать акт утратившим силу как с момента принятия решения, так и в любой другой момент времени, указанный в решении Суда.

Такое решение законодателя имеет значение для того, чтобы, несмотря на то что акт признан не входящим в компетенцию органа государственной власти, сохранить действие этого акта до определенного момента, указываемого в решении КС РФ.

В связи с особенностью формулировки части второй комментируемой статьи правомерна постановка вопроса о том, а может ли решению КС РФ быть придана обратная сила, т.е. может ли Суд, признав, что издание акта не входит в компетенцию издавшего его органа, постановить признать акт утратившим силу не с момента вынесения решения, а с момента его принятия. Судя по формулировке части второй комментируемой статьи такой вариант не исключается.

Дата добавления: 2015-10-16