И договоров между ними

Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий к статье 84

Комментируемая статья открывает раздел Закона, посвященный особенностям производства в КС РФ по отдельным категориям дел, а также специальную главу, направленную на урегулирование порядка рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между в ними в порядке так называемого абстрактного контроля.

Институт абстрактного контроля, характерный для европейской (кельзеновской) системы конституционного правосудия, является одной из разновидностей конституционного нормоконтроля наряду с конкретным контролем. Его суть состоит в проверке конституционности нормативных актов при наличии обоснованного предположения уполномоченного лица о наличии противоречия между нормативным актом и Конституцией безотносительно к конкретному делу (спору), в котором этот нормативный акт применен или подлежит применению.

В данном случае для заявителя не требуется первоначально обращаться в какой-либо юрисдикционный орган. Вместе с тем это не означает, что абстрактный контроль предполагает проверку конституционности нормативного акта независимо от его применения, ведь при принятии решения КС РФ во всех случаях, в том числе находясь в режиме абстрактного нормоконтроля, должен принимать во внимание в том числе сложившуюся правоприменительную практику (см. комментарий к ст. 74).

Абстрактный и конкретный контроль как разновидности одного и того же института имеют общее и особенное, находятся между собой в диалектическом единстве. Обобщающим признаком для них является то, что оба они направлены на проверку конституционности нормативного акта и решение его юридической судьбы в правовой системе. В то же время абстрактный и конкретный контроль различаются по субъектам, предмету, форме, процедуре, юридическим последствиям. Так, в порядке абстрактного нормоконтроля КС РФ правомочен проверять конституционность закона только по запросам указанных в ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ органов и лиц, к которым граждане, общественные объединения, политические партии, суды (кроме высших) не отнесены <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Определения КС РФ от 23 апреля 2002 г. N 73-О, от 12 мая 2003 г. N 174-О, от 3 апреля 2007 г. N 336-О-О, от 16 декабря 2010 г. N 1576-О-О, от 24 февраля 2011 г. N 408-О-О.

Конституционно-правовое различение абстрактного и конкретного контроля исключает возможность произвольной подмены одного вида контроля другим. Так, несмотря на то, что субъекты, уполномоченные обращаться в КС РФ в абстрактном порядке, являются одновременно субъектами права конституционной жалобы, они не могут, избрав для защиты своих прав процедуру конкретного нормоконтроля, использовать в дальнейшем процессуальные возможности, предусмотренные для абстрактной процедуры проверки. Показательной в связи с этим является ситуация, сложившаяся при разбирательстве в Суде одного из дел по обращению администрации Тульской области <1>. Обратившись в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав нормами закона, примененными в его конкретном деле, заявитель в дальнейшем счел необходимым расширить предмет обращения и направил дополнительную жалобу, содержащую новые требующие проверки нормы. Суд указал по этому поводу, что в силу ст. 125 (ч. 2) Конституции РФ администрация Тульской области как орган исполнительной власти субъекта РФ была вправе оспорить в КС РФ конституционность перечисленных в ее жалобах законоположений в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. вне связи с конкретным делом, рассматриваемым арбитражным судом. Однако, как следует из представленных материалов, обращение заявителя в КС РФ связано с отказом ВАС РФ пересмотреть в порядке надзора судебное решение по делу, в котором она сама выступала в качестве стороны. Соответственно, и свои обращения в КС РФ заявитель именует не запросами, а жалобами и ссылается при этом на ст. 96 Закона. Между тем применение в конкретном деле, с которым администрация Тульской области связывает нарушение конституционного права на судебную защиту, законоположений, указанных в дополнительной жалобе, представленными документами не подтверждается. Поэтому рассмотрение дела по обращению заявителя в этой части было прекращено.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 17 ноября 2005 г. N 11-П.

Вместе с тем диалектика соотношения абстрактного и конкретного в конституционно-судебном нормоконтроле такова, что между соответствующими началами нет непреодолимых преград, они не разделены "китайской стеной". С одной стороны, некоторые элементы абстрактности объективно присущи конкретному конституционному контролю, поскольку сама возможность лица обжаловать нормативные правовые акты воплощает в себе как индивидуальный (частный) интерес, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка <1>. С другой стороны, абстрактный контроль ориентирован в конечном счете на защиту не каких-то абсолютно отвлеченных, умозрительных, а вполне конкретных ценностей, связанных с реальными интересами субъектов конституционных правоотношений. Поэтому в том или ином решении Суда в зависимости от его предмета соотношение абстрактного и конкретного, публичного и частного может быть различным и жестко не предопределено характером конституционно-контрольной процедуры.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О.

Ценность абстрактного нормоконтроля определяется тем, что именно он открывает наиболее широкие возможности для осуществления конституционно-судебной проверочной деятельности.

Тем не менее на практике значимость этого института в последнее десятилетие заметно снижается. Так, если за период с 1995 по 2002 г. КС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля вынес 206 решений, то в период с 2003 по 2010 г. - 160, причем количество постановлений в их структуре уменьшилось на 40% - с 46 до 28. А в последние четыре года в соответствующем порядке вынесено лишь 2 постановления (по одному в 2008 и 2009 гг.) и 29 определений. При этом с 2003 по 2010 г. в Суд не поступило ни одного обращения от Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Причины этой ситуации, однако, находятся за пределами правового регулирования конституционного судопроизводства и не связаны с уяснением содержания комментируемой статьи.

В соответствии с комментируемой статьей субъектами права абстрактного запроса являются: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, ВС РФ, ВАС РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Наделение таким правом именно этих субъектов объясняется тем, что, во-первых, все они напрямую вовлечены в процесс осуществления функций публичной власти, призваны охранять и защищать права и свободы человека и гражданина и иные конституционные ценности; во-вторых, в самом подходе к субъектному составу носителей права абстрактного нормоконтроля реализуется принцип разделения властей, что является залогом возможности использования данного права для разрешения конфликтов и противоречий между органами, относящимися к различным ветвям власти, а сам принцип разделения властей выступает в этом случае институционным средством разрешения конституционных противоречий, достижения баланса власти и свободы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 26 - 27.

В процессе конституционно-судебной практики представления о круге субъектов абстрактного контроля претерпели определенное развитие. Так, в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П Суд пришел к выводу, что федеральное законодательство не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ. Однако эту правовую позицию нельзя трактовать расширительно, о чем свидетельствует, в частности, Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. N 346-О.

Существующий в России перечень субъектов права абстрактного конституционного запроса с точки зрения мирового опыта можно рассматривать как традиционный. Вместе с тем зарубежной практике известны и иные субъекты этого права. Так, соответствующим полномочием (наряду с другими субъектами) в Армении наделены органы местного самоуправления, в Таджикистане - каждый член верхней и нижней палаты парламента, в Турции - парламентские группы правящей и оппозиционной партий, в Хорватии - комитеты Сабора (парламента), в Молдавии - министр юстиции, Высшая судебная палата, депутат Парламента, парламентская фракция, парламентский адвокат. В отдельных странах такая возможность допускается и для граждан; например, в Бразилии каждый гражданин вправе обратиться в орган конституционного контроля, если считает, что закон наносит вред национальному культурному наследию, окружающей среде или общественному достоинству.

Первым среди субъектов абстрактного запроса в комментируемой статье назван Президент РФ. Наличие у него такого полномочия отвечает конституционно-правовому статусу Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Оно служит одним из эффективных средств решения возложенных на него задач, позволяет, в частности, "сдерживать" свободу усмотрения парламента, не допускать действия законодательных актов, которые вступали бы в противоречие с Конституцией РФ, а также поддерживать единство конституционного правопорядка на всей территории страны.

Право Президента РФ на абстрактный запрос не предполагает в качестве необходимого условия его реализации тех или иных предварительных юрисдикционных решений, например, в рамках его собственных полномочий, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1), а также по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2); это право, а не обязанность Президента РФ <1>. Из этого исходит и норма ч. 3 ст. 27 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, которая управомочивает Президента РФ обращаться в законодательный орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта, но не обязывает к совершению таких действий.

--------------------------------

<1> См., например: Определение КС РФ от 14 декабря 2000 г. N 245-О.

Тем не менее дискреционный характер полномочий Президента РФ по использованию согласительных процедур не предполагает, что, избрав этот механизм разрешения разногласий, Президент РФ может произвольно, до окончания согласований, отказаться от его применения и передать дело в КС РФ. Это вытекает из содержания второго предложения ч. 1 ст. 85 Конституции РФ, согласно которому лишь в случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Подготовка проектов обращений Президента РФ в КС РФ является функцией его Администрации (п. 5 Положения об Администрации Президента РФ <1>). Запрос оформляется распоряжением Президента РФ.

--------------------------------

<1> См. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации".

Субъектами абстрактного запроса являются также каждая из палат российского парламента - Совет Федерации и Государственная Дума. Возможность их совместного обращения (в качестве Федерального Собрания) не предусмотрена. Это объясняется тем, что каждая из палат имеет собственную правосубъектность и самостоятельный круг закрепленных за каждой из них полномочий.

Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращений в КС РФ палат парламента подробно урегулирован в их регламентах <1> и в значительной мере схож, хотя имеет и ряд отличий. Полнее этот порядок урегулирован в Регламенте Совета Федерации (гл. 31).

--------------------------------

<1> См. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Предложение об обращении Совета Федерации в КС РФ может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации, группой членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек (ст. 212 Регламента Совета Федерации). Соответствующее предложение и проект постановления Совета Федерации направляются Председателю Совета Федерации для включения вопроса в проект повестки дня заседания. К проекту постановления прилагаются проект запроса, подготовленного в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 37, 38 настоящего Закона, а также иные документы и материалы (ст. 213 Регламента Совета Федерации).

Проект постановления Совета Федерации, проект запроса в КС РФ, иные документы и материалы предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит по ним заключение (ч. 1 ст. 214 Регламента Совета Федерации). На заседании Совета Федерации соответствующее предложение подлежит первоочередному рассмотрению в порядке, установленном п. "д" ст. 46 Регламента. Рассмотрение вопроса начинается с выступления одного из инициаторов данного предложения, затем слово предоставляется председателю либо заместителю председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству для оглашения заключения Комитета. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы докладчикам, высказываются за принятие или против принятия указанного обращения (ч. ч. 2 и 3 ст. 214 Регламента Совета Федерации).

При принятии постановления Совет Федерации решает также вопрос о назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в КС РФ. Кандидатуры для назначения представителя (представителей) по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству вносят комитет, комиссия Совета Федерации, Председатель Совета Федерации или группа членов Совета Федерации численностью не менее 10 человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении Совета Федерации в КС РФ (ст. 215 названного Регламента).

В силу ч. 2 ст. 211 Регламента Совет Федерации не может обратиться с запросом, если по его предмету ранее было вынесено постановление Конституционного Суда, сохраняющее свою силу.

Решение КС РФ, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании Совета Федерации после поступления указанного решения в Совет Федерации (ст. 219 названного Регламента).

Порядок обращения Государственной Думы в КС РФ конкретизирован в гл. VI Регламента палаты. В соответствии с положениями этой главы круг инициаторов предложения о направлении думского запроса уже, чем тот, что предусмотрен для Совета Федерации: соответствующее предложение могут внести только фракция или комитет (ч. 1 ст. 214 Регламента Государственной Думы). При этом комитеты, надо полагать, действуют не по своей инициативе, поскольку в силу ст. 19 Регламента они подготавливают запросы в КС РФ в соответствии с решением палаты. Регламент специально не оговаривает значимость вопроса об обращении в КС РФ, его место в повестке дня заседания, указывая лишь на то, что рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в КС РФ осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Регламентом для принятия постановлений Государственной Думы (ч. 1 ст. 214). В то же время проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Суд подлежат внеочередному рассмотрению (п. "ж" ч. 1 ст. 51 названного Регламента). Решение Государственной Думы об обращении в Суд принимается в форме постановления.

Право Государственной Думы на конституционный запрос является специфическим элементом ее контрольных полномочий <1> и его реализация не должна подменять собой другие функции и полномочия парламента. Отказывая в принятии к рассмотрению одного из запросов Государственной Думы о проверке конституционности федерального закона, Суд указал на то, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею закон или принять по этому вопросу новый федеральный акт, тем более что запрос оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от общего состава; обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации - верхней палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона; КС РФ, однако, не может выступать участником законотворческого процесса <2>.

--------------------------------

<1> Вероятно, во многом этим обстоятельством объясняется и тот факт, что конституционно-судебная активность Государственной Думы значительно выше, чем Совета Федерации: по состоянию на 1 июля 2011 г. Дума обращалась в КС РФ 26 раз, тогда как Совет Федерации - лишь 8 раз.

<2> См.: Определение КС РФ от 10 апреля 1997 г. N 57-О.

Правом на обращение в КС РФ обладают также не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Наличие у них такого права согласуется с принципами демократии и политического многообразия (преамбула, ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 13 Конституции РФ) и призвано обеспечить защиту прав парламентского меньшинства. Практика реализации этими субъектами своего права в целом аналогична той, что сложилась непосредственно в отношении Государственной Думы и Совета Федерации: если депутаты обращались в Конституционный Суд 38 раз, то члены Советы Федерации - всего 6 раз.

Запрос в КС РФ от одной пятой членов Совета Федерации (не менее 34 членов) подписывается его членами с указанием фамилии, имени, отчества каждого члена Совета Федерации и наименования представляемого им субъекта РФ (ст. 218 Регламента Совета Федерации). Для обращения в КС РФ депутатов Государственной Думы должно быть не менее 90 депутатов <1>, которые на своем собрании принимают решение об обращении в КС РФ; одновременно они избирают представителя (представителей) и направляют запрос в КС РФ (ст. 215 Регламента Государственной Думы). В запросе указываются домашний адрес и телефон представителя (представителей). Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в КС РФ, с указанием избирательных округов. В обоих случаях подписи должны быть официально заверены соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе.

--------------------------------

<1> Применительно к конституционно-процессуальной правосубъектности депутатов в литературе имеется и иная точка зрения (см.: Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы - самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. N 1).

Хотя Конституция РФ и Закон не употребляют в отношении рассматриваемой категории субъектов термин "группа", в практике Конституционного Суда сложился устойчивый подход к пониманию конституционно-процессуальной правосубъектности такого рода заявителей, связывающий ее возникновение и реализацию с наличием устойчивого объединения парламентариев, обладающего волевым единством. Это означает, что "сужение" состава группы до числа меньшего, чем это установлено законом, влечет отказ в принятии запроса к рассмотрению. Так, Определением КС РФ от 15 февраля 2005 г. N 6-О было отказано в принятии к рассмотрению запроса членов Совета Федерации, поскольку ряд из них отозвали свои подписи, в результате чего группа оказалась в составе 21 человека. То же имеет место и в отношении депутатов Государственной Думы. Причем неважно, были отозваны подписи в период предварительного изучения обращения <1> или уже после принятия обращения к рассмотрению <2>, а также является ли сужение состава группы следствием непереизбрания входящих в нее депутатов на новый срок <3>. При возникновении таких обстоятельств после проведения публичных слушаний производство по делу должно быть прекращено (см. комментарий к ст. 68).

--------------------------------

<1> См. Определения КС РФ от 14 декабря 2004 г. N 385-О, от 18 января 2005 г. N 15-О, от 15 февраля 2005 г. N 12-О.

<2> См. Определения КС РФ от 1 июля 1998 г. N 102-О, от 4 февраля 1999 г. N 7-О.

<3> См. Определение КС РФ от 4 марта 2004 г. N 90-О.

Возможен, однако, и иной подход к решению данной проблемы, который был предложен в особом мнении <1>. Речь идет о том, что обращение в Суд одной пятой депутатов Государственной Думы представляет собой акт выражения воли каждого депутата в отдельности, природа, содержание которой (депутатской воли) определяется в условиях свободного депутатского мандата принципами представительной демократии. Подтверждением данного обстоятельства является и тот факт, что ч. 2 ст. 125 Конституции РФ одну пятую часть депутатов Государственной Думы не определяет в качестве "группы депутатов". Понятие "группа депутатов" имеет конституционное значение лишь в контексте ст. 134 Конституции РФ, что обосновывается потребностью в повышенных гарантиях стабильности Конституции в связи с процедурой внесения в нее поправок. К тому же, обращаясь с запросом в КС РФ, депутаты Государственной Думы инициируют процедуру проверки нормативных актов на соответствие Конституции РФ вне связи с применением оспариваемых положений закона в конкретном деле, что, безусловно, свидетельствует о публичной направленности защищаемых таким обращением интересов. Поэтому дисквалификация органом судебной власти выраженной народом через своих парламентских представителей воли лишь на том основании, что определенная часть депутатов, подписавших и направивших в установленном порядке запрос в КС РФ, впоследствии, в период нахождения запроса в Суде, утратили депутатский статус, по смыслу взаимосвязанных положений ч. ч. 1 и 2 ст. 3 и ст. 10 Конституции РФ, не согласуется с принципами народовластия и разделения властей. Из этого вытекает, что наличие (отсутствие) у субъекта обращения в Суд характеристик надлежащего заявителя и, следовательно, допустимость запроса не могут зависеть от продолжительности нахождения дела в Суде, в данном случае - до решения вопроса о его принятии к рассмотрению: ни Конституция, ни комментируемый Закон не предусматривает условий (сроков), наступление которых могло бы привести к утрате субъектом обращения в КС РФ статуса надлежащего заявителя.

--------------------------------

<1> См.: Особое мнение судьи КС РФ Н.С. Бондаря к Определению от 4 марта 2004 г. N 90-О по запросу группы депутатов Государственной Думы // ВКС. 2004. N 5. С. 71 - 75.

Субъектом конституционного запроса в порядке абстрактного нормоконтроля является также Правительство РФ. Во многом это обусловлено его конституционной правосубъектностью как органа, осуществляющего исполнительную власть, а также необходимостью поддержания эффективного правового режима сдержек и противовесов в системе разделения властей. Одновременно право высшего органа исполнительной власти на конституционный запрос позволяет ставить в повестку дня конституционного правосудия актуальные проблемы совершенствования нормативно-правовой системы и правоприменительной практики. Тем не менее конституционные запросы со стороны Правительства РФ - большая редкость <1>, что, вероятно, объясняет отсутствие в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламенте Правительства РФ <2> положений о порядке подготовки и направления запросов в КС РФ.

--------------------------------

<1> За весь период деятельности КС РФ таких обращений Правительства РФ было только пять.

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Установленное комментируемой статьей право на запрос ВС РФ и ВАС РФ следует отличать от права любого другого суда обратиться в КС РФ с запросом в связи с рассмотрением конкретного дела. Первое связано с процедурой абстрактного нормоконтроля, второе - конкретного. При этом только высшие суды обладают возможностью инициировать тот и другой виды контроля, что объясняется, в частности, отсутствием у судов общей и арбитражной юрисдикции правомочия признавать перечисленные в ст. 125 Конституции РФ нормативные акты неконституционными. Право высших судов на абстрактный конституционный запрос компенсирует "дефицит" собственных конституционно-контрольных полномочий и позволяет им "соучаствовать" в осуществлении конституционного правосудия. Тем самым обеспечивается конституционное "партнерство" внутри системы судебной власти.

Правом обращаться в Суд с абстрактным запросом обладают только Пленумы высших судов <1>. При этом они не исключают для себя возможность обратиться в КС РФ совместно <2>. На практике высшие суды пользуются своим правом абстрактного конституционного запроса не часто: ВС РФ инициировал эту процедуру 10 раз, ВАС РФ - 5 раз.

--------------------------------

<1> См.: п. 8 ч. 4 ст. 14 Закона о судах общей юрисдикции, п. 3 ч. 1 ст. 13 Закона об арбитражных судах.

<2> См.: п. 2 Регламента о совместных заседаниях Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (утв. Постановлением Пленума ВС РФ N 36, Пленума ВАС РФ N 6 от 7 июня 1999 г.).

Закрепление права абстрактного конституционного запроса за органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ объясняется двумя обстоятельствами. Во-первых, конституционной природой России как федеративного государства (ч. 1 ст. 1, ст. 5 Конституции РФ), вследствие чего субъекты Федерации должны обладать эффективными правовыми средствами для защиты своих прав от нарушения со стороны федеральной власти. Во-вторых, универсальным характером конституционного принципа разделения властей, который распространяется в том числе на региональный уровень государственной власти и, соответственно, предполагает наличие правовых механизмов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной ветвями власти. На это прямо указывается в Законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, который относит к основам взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ право законодательного органа в установленном порядке обратиться в КС РФ с запросом о проверке конституционности правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (п. п. 3 и 4 ст. 23).

По смыслу ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в единстве с нормами комментируемой статьи и другими положениями названного Закона конституционно-процессуальной правосубъектностью наделены не все (любые) органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а только соответствующие высшие органы. Это связано с тем, что именно они непосредственно выступают от имени и в интересах всего населения субъектов РФ. Такой подход предопределяется в известной степени и тем, что Россия как федеративное государство строится на принципиальной общности системы органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), вследствие чего субъектный состав абстрактного нормоконтроля на региональном уровне должен быть в своей основе симметричен, т.е. должен принципиально соответствовать тому, который установлен на федеральном уровне. Поэтому, например, запросы, направляемые органами, входящими в структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, признаются КС РФ недопустимыми как исходящие от ненадлежащего заявителя <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 14 июля 2011 г. N 1020-О-О.

В силу Определения КС РФ от 1 декабря 1999 г. N 198-О органы региональной власти не могут передоверить свое право на запрос другим лицам, включая адвокатов: запрос, подписанный иным, кроме руководителя органа власти, лицом, не может быть принят к рассмотрению.

Порядок обращения региональных органов государственной власти в КС РФ конкретизируется на уровне законодательства субъектов РФ, включая регламенты соответствующих органов.

Примечательно, что высшие региональные органы государственной власти являются абсолютными лидерами по числу абстрактных конституционных запросов. Их общее количество - 289, что в десятки раз превышает число обращений со стороны других субъектов абстрактного нормоконтроля. Это вполне объяснимо, если иметь в виду, с одной стороны, особенности конституционного регулирования федеративных отношений, являющегося достаточно гибким и оставляющего широкий простор для усмотрения в процессе реализации соответствующих конституционных положений, с другой - объективные сложности процесса поиска оптимального баланса между централизацией и децентрализацией, единством и разнообразием в условиях конституционного строя демократической правовой российской государственности.

Объектами абстрактного нормоконтроля являются, как указано в комментируемой статье, "нормативные акты органов государственной власти", что предполагает включение в их число актов как федерального, так и регионального уровней.

Перечень подведомственных КС РФ федеральных нормативных актов является исчерпывающим. В него входят, во-первых, федеральные законы. При этом речь идет о всех законах федерального уровня, включая федеральные конституционные законы <1>. Во-вторых, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, т.е. все официально принимаемые ими правовые акты, в которых содержатся общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Среди этих актов - регламенты соответствующих органов власти <2>, а также такой специфический по своему назначению акт, как постановление Государственной Думы об объявлении амнистии <3>. Ненормативные (индивидуальные) акты указанных федеральных органов, а также любые (как нормативные, так и ненормативные) акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, федеральных служб, федеральных агентств и т.п.) в сферу юрисдикции Суда не входят <4>. Они подлежат проверке судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

--------------------------------

<1> См. об этом: Постановления КС РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П, от 21 марта 2007 г. N 3-П.

<2> См., например: Постановление КС РФ от 29 ноября 2006 г. N 9-П.

<3> Особенности юридической природы акта об амнистии выявлены КС РФ в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П.

<4> См.: Определения КС РФ от 6 июля 2001 г. N 151-О, от 6 июля 2010 г. N 1085-О-О.

Необходимо учитывать также, что КС РФ, следуя принципу разделения властей, не осуществляет проверку документов, принимаемых палатами федерального парламента в порядке обеспечения движения законодательного процесса (постановления о принятии, одобрении, отклонении закона) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определения КС РФ от 26 сентября 1995 г. N 50-О, от 27 сентября 1995 г. N 66-О.

В круг актов регионального законодательства как объектов абстрактного конституционного контроля входят прежде всего конституции (уставы) субъектов РФ. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П, эти акты находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут быть объектом нормоконтроля в порядке гражданского или административного судопроизводства; по самой своей природе они требуют применения процедур конституционного судопроизводства. Что же касается законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, подпадающих под юрисдикцию КС РФ, то в их число входят те, которые: а) изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению федеральных и региональных органов государственной власти; б) изданы высшими органами региональной государственной власти. Иные нормативные акты, издаваемые в субъектах РФ, например министерствами, органами местного самоуправления, не подпадают под юрисдикцию КС РФ и могут быть оспорены в других судах, в том числе в конституционных (уставных) судах субъектов РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. С. 956 (автор комментария к ст. 125 - Л.В. Лазарев).

Следует также учитывать новеллу, связанную с тем, что в соответствии с частью первой ст. 47.1 комментируемого Закона федеральные законы (в том числе федеральные конституционные законы), а также конституции (уставы) субъектов РФ не могут быть проверены в порядке абстрактного нормоконтроля без проведения слушания (см. комментарий к ст. 47.1), что обусловлено повышенной юридической значимостью этих нормативных актов в правовой системе.

К компетенции Суда отнесена также проверка договоров, заключаемых между органами государственной власти. Имеются в виду так называемые внутрифедеральные договоры, заключаемые на основании ч. 3 ст. 11 Конституции РФ между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между органами государственной власти различных субъектов РФ. Все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П.

Статья 85. Допустимость запроса

Комментарий к статье 85

Под допустимостью запроса следует понимать совокупность предъявляемых к нему требований формального и материального характера, соблюдение которых является необходимым условием для принятия запроса к рассмотрению. Наличие таких требований свидетельствует о том, что право перечисленных в ст. 84 комментируемого Закона субъектов на обращение в КС РФ не является абсолютным, а имеет определенные рамки, условия реализации. Лишь при соблюдении этих условий с правом на обращение в КС РФ корреспондирует обязанность Суда проверить запрос на соответствие требованиям законодательства и принять дело к производству. В любом ином случае КС РФ принимает решение об отказе в принятии запроса к рассмотрению как недопустимого; это соответствует статусу Суда как органа правосудия, обладающего необходимыми дискреционными полномочиями по решению вопросов, касающихся движения дела.

Критериями допустимости запроса являются, в частности, наличие надлежащего заявителя, подведомственность поставленного в обращении вопроса Суду, соблюдение установленных законодательством требований, предъявляемых к форме оспариваемого акта и его предмету. Таким образом, комментируемая статья должна применяться в системном единстве с иными положениями Закона, содержащимися, в частности, в ст. ст. 36 - 39, 43, 84 (см. комментарий к ст. ст. 36 - 39, 43, 84).

Комментируемая статья исходит из наличия одного из двух поводов для обращения субъектов абстрактного нормоконтроля в КС РФ, что предопределяет наличие как общих, так и специальных критериев допустимости запроса.

С одной стороны, это может быть возникшее у субъекта запроса обоснованное сомнение в конституционности того или иного существующего нормативного акта, соответствие которого Конституции РФ никем не оспаривается. Тем самым намерение заявителя состоит в удалении из правовой системы нормативного акта, имеющего, с его точки зрения, конституционно-правовой дефект. С другой стороны, возможна противоположная ситуация, когда субъект запроса не только не ставит под сомнение конституционность нормативного акта, а, напротив, считает его подлежащим действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять его как не соответствующий Конституции РФ. Следовательно, если в первом случае ставится вопрос о признании нормативного акта неконституционным, то во втором - о подтверждении его конституционности. Стоит заметить, что требование подтверждения конституционности нормативного акта составляет отличительную черту именно абстрактного нормоконтроля и является правомерным только в случае, если оно заявлено одним из субъектов, перечисленных в ст. 84 комментируемого Закона. Другие органы и лица, включая граждан, не вправе настаивать на подтверждении соответствия нормативного акта Конституции РФ <1>, поскольку их право на обращение в КС РФ увязано с нарушением конституционных прав и свобод законом в конкретном деле.

--------------------------------

<1> См., например: Определения КС РФ от 15 июля 2008 г. N 400-О-О, от 25 февраля 2010 г. N 170-О-О.

Общие требования допустимости запроса предполагают, в частности, необходимость соблюдения условий и требований к внешнему выражению воли управомоченного субъекта, ее должному юридическому оформлению. Так, запрос должен быть принят решением соответствующего органа государственной власти, которое подписывается его руководителем и заверяется официальной печатью. Исключением является запрос группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, что обусловлено самой природой этих заявителей как "собирательных" (коллективных) субъектов обращения.

В силу требования п. 8 части второй ст. 37 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 37) в обращении в КС РФ, включая запрос, должна быть изложена позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ. Отсутствие правового обоснования неконституционности норм, как и отсутствие четкого определения содержания оспариваемых нормативных положений, влечет признание запроса недопустимым <1>. Это вполне объяснимо, если иметь в виду следующее. Во-первых, действует общий принцип презумпции конституционности решений законодателя, в силу которого предполагается, что законодатель в условиях правового государства связан требованием верховенства права и действует добросовестно, а любые сомнения в правомерности принимаемых им решений должны быть не произвольными, но разумными, мотивированными, отвечать требованиям юрисдикционной процедуры. Во-вторых, следует учитывать, что Суд осуществляет свои полномочия в отношении формально определенного предмета обращения, за пределы которого он не вправе выходить по своему усмотрению.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 12 мая 2005 г. N 234-О.

Следует особо подчеркнуть, что правовое обоснование позиции заявителя должно содержать именно конституционно-правовую оценку оспариваемых нормативных положений, которая убедительно (доказательно) характеризовала бы их в соотношении с ценностями, принципами и нормами Конституции РФ - их противоречие или, напротив, соответствие Конституции, а не оценку законности, целесообразности и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 10 июля 2003 г. N 288-О.

К общим критериям допустимости запроса относится также установленное в части второй комментируемой статьи требование о том, что соответствующий запрос допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ. Следовательно, законы и иные нормативные акты, изданные субъектами РФ, могут стать предметом конституционного нормоконтроля, либо если они вторглись в сферу исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), либо если они приняты по предмету совместного ведения органов федеральной и региональной государственной власти из числа перечисленных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Региональные законы и иные нормативные акты, изданные вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), не могут быть предметом конституционно-судебной проверки в порядке абстрактного нормоконтроля, а потому запрос, направленный против такого акта субъекта РФ, является недопустимым.

По смыслу комментируемой статьи, предметом абстрактного конституционного контроля, независимо от того, направлен он на подтверждение конституционности нормативного акта или на признание нормативного акта неконституционным, может быть только вступивший в юридическую силу действующий нормативный акт. Согласно правовой позиции КС РФ, по смыслу ст. 125 Конституции РФ, ст. ст. 36, 84 - 87 и 94 комментируемого Закона, Суд не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом РФ <1>. Конституционно-судебная проверка невозможна также в отношении нормативного акта, принятого с отсрочкой, вплоть до того момента, пока он не вступил в силу. Такой подход сформулирован КС РФ в Определении от 4 марта 2004 г. N 50-О в отношении законоположений, которые на момент их рассмотрения не вступили в силу и реализация которых была обусловлена принятием ряда иных нормативных актов - вступлением в силу других федеральных законов, в том числе в налоговой и бюджетной сферах, заключением договоров между органами государственной власти субъектов РФ.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П.

Характер обращения с требованием о подтверждении конституционности нормативного акта в силу своей специфики влияет на особенности критериев допустимости соответствующего запроса. В данном случае заявитель стремится сохранить действие нормативного акта, в отношении которого правоприменительным органом уже сформулирована официальная оценка, ставшая причиной отказа в его применении или исполнении. При такой постановке вопроса налицо взаимосвязь между абстрактным и конкретным конституционным контролем, фактически имеет место абстрактно-конкретный (смешанный) нормоконтроль, поскольку, настаивая на подтверждении конституционности нормативного акта, заявитель стремится преодолеть состоявшееся решение и, соответственно, действует в немалой степени в своем собственном интересе.

Сама возможность постановки перед Судом вопроса о подтверждении конституционности нормативного акта обусловлена тем, что только Суд вправе лишать указанные в ст. 125 Конституции РФ нормативные акты юридической силы. Согласно правовым позициям КС РФ <1> решение суда общей или арбитражной юрисдикции, которым нормативный правовой акт из перечисленных в ст. 125 Конституции РФ признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением его недействительности, отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается; у субъекта, принявшего этот акт, не согласного с таким решением, сохраняется право ходатайствовать перед Судом о подтверждении конституционности своего нормативного акта. Принимая решение, на основании которого признанные неконституционными нормативные правовые акты в силу прямого указания Конституции РФ утрачивают юридическую силу, Суд выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры.

--------------------------------

<1> См.: Постановления КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П, от 11 апреля 2000 г. N 6-П, от 15 декабря 2003 г. N 19-П, от 27 января 2004 г. N 1-П; Определения КС РФ от 8 февраля 2001 г. N 15-О, от 10 декабря 2002 г. N 283-О, от 10 декабря 2002 г. N 284-О.

В соответствии с этим для признания запроса допустимым заявитель, настаивающий на конституционности нормативного акта, должен представить копию официально принятого решения об отказе применять и исполнять его как не соответствующий Конституции РФ <1>. В ряде своих решений Суд указал, что не может рассматриваться в качестве официально принятого решение органа государственной власти, которое препятствует применению или исполнению нормативного акта, протест прокурора, внесенный в соответствующий орган государственной власти, а также заявление прокурора в суд с требованием о признании нормативного акта противоречащим законодательству <2>.

--------------------------------

<1> См.: Определение КС РФ от 13 ноября 2001 г. N 253-О.

<2> См.: Постановление КС РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П; Определение КС РФ от 12 мая 2003 г. N 206-О.

Допустимость запроса о подтверждении конституционности требует, чтобы основания, в связи с которыми правоприменительным органом было отказано в применении или исполнении нормативного акта, сохранялись в процессе конституционного судопроизводства. Так, Определением от 18 марта 2004 г. N 149-О КС РФ прекратил производство по запросу Московской городской Думы о проверке конституционности Закона г. Москвы "О городском минимуме оплаты труда" на том основании, что основания, в связи с которыми оспариваемый Закон был признан не подлежащим применению, отсутствуют, так как право субъекта РФ на принятие спорного акта было подтверждено федеральным законодателем.

Рассмотрение вопроса о подтверждении конституционности нормативного акта не исключает для Суда возможность признать спорный нормативный акт противоречащим Конституции РФ, что напрямую вытекает из самой природы, целей и задач конституционного нормоконтроля, призванного устранять из правовой системы все те нормативные акты, которые являются дефектными с конституционно-правовой точки зрения.

Вместе с тем, как это вытекает из Определения КС РФ от 2 октября 2003 г. N 383-О, заявитель не вправе подменять процедурой подтверждения конституционности одного нормативного акта фактическую постановку вопроса о признании неконституционным другого нормативного акта, находящегося с ним в той или иной взаимосвязи.

Статья 86. Пределы проверки

Комментарий к статье 86

В комментируемой статье определены пределы проверки КС РФ нормативного акта (договора) в порядке абстрактного нормоконтроля, которые представляют собой материальные (содержательные), формальные (процедурно-процессуальные) и компетенционные (с точки зрения разделения властей по горизонтали и по вертикали) характеристики нормативных актов (договоров), позволяющие раскрыть их соотношение с Конституцией РФ и, следовательно, выступающие в качестве критериев абстрактного конституционного нормоконтроля. Терминологическое закрепление соответствующих характеристик в качестве пределов проверочной деятельности Суда призвано подчеркнуть, что они не только выступают основаниями конституционно-судебного нормоконтроля, но и очерчивают правомерные границы, рамки, за которые Суд не должен выходить по своему собственному свободному усмотрению.

Состав и содержательное наполнение критериев абстрактного нормоконтроля продиктованы фундаментальным принципом верховенства права, в силу которого Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Это означает, что с конституционно-правовой точки зрения акт субъекта публичной власти, находящийся в противоречии с Конституцией РФ, не может считаться правовым.

Акт должен, во-первых, быть принят на том территориальном уровне публичной власти и тем ее субъектом, который уполномочен на это Конституцией РФ и принятым в соответствии с ней законом; во-вторых, находиться в согласии с конституционным регулированием по своему материальному содержанию; в-третьих, удовлетворять конституционным принципам и требованиям правотворческого процесса, включая правила обретения правовыми актами юридической силы (например, ч. 3 ст. 15, ч. 1 ст. 54, ст. 57 Конституции РФ). При этом, как следует из буквального смысла части первой комментируемой статьи, КС РФ должен оценивать оспоренный нормативный акт (договор) по всем указанным параметрам, что обусловлено самой природой и предназначением абстрактного конституционного контроля как процедуры "тотальной" конституционно-судебной проверки нормативного акта (договора) и коррелирует с нормой части третьей ст. 74 комментируемого Закона, в силу которой Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении (см. комментарий к ст. 74).

Вместе с тем в некоторых случаях полная проверка конституционности нормативного акта (договора) в порядке абстрактного нормоконтроля оказывается невозможной даже при предъявлении соответствующих требований заявителем. Так, например, в Постановлении от 17 ноября 1997 г. N 17-П Суд пришел к выводу о том, что в этом деле он не вправе оценивать конституционность оспариваемых Президентом РФ постановлений Государственной Думы "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" по содержанию норм, поскольку разъяснения, данные Государственной Думой, не имеют самостоятельного значения в отрыве от разъясняемых норм, неотделимы от этих норм, не могут применяться независимо от них, вследствие чего проверка их конституционности по содержанию была бы одновременно и проверкой разъясняемых законов, которые, однако, заявителем не оспариваются. В другом решении Суд воздержался от проверки конституционности по содержанию норм положений Указа Президента РФ "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации". Суд счел, что этот акт, принятый Президентом РФ в пределах его конституционных полномочий, не создал нового правового регулирования и опирается на действующее пенсионное законодательство, а потому проведение его содержательной проверки означало бы одновременно проверку действующих законодательных актов при том, что заявители не оспаривают конституционность какого-либо из них <1>. Эти решения свидетельствуют о том, что пределы проверки в порядке абстрактного конституционного контроля задаются не только установленными критериями абстрактного нормоконтроля, но и требованием недопустимости произвольного расширения Судом предмета рассмотрения по делу.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П.

Следует учитывать также, что по своему месту и назначению в системе правового регулирования конституционного судопроизводства комментируемая статья выходит за пределы установления оснований (границ) абстрактного конституционного нормоконтроля. Через явные (прямые) и подразумеваемые отсылки к ней, содержащиеся в других статьях комментируемого Закона, она определяет также пределы проверки на соответствие Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ, а также конституционности законов по жалобам граждан и запросам судов (см. комментарий к ст. 90, 94, 99 и 104). С учетом специфических особенностей соответствующих видов конституционного судопроизводства пределы применения установленных в комментируемой статье критериев проверки конституционности нормативных актов, разумеется, могут отличаться. В частности, применительно к пределам проверки по спорам о компетенции законодатель прямо оговаривает, что они охватывают собой исключительно компетенционные характеристики нормативного акта (договора) и не предполагают его проверку по содержательным и процедурно-процессуальным критериям (часть вторая ст. 94 комментируемого Закона). В рамках же конкретного нормоконтроля проверка конституционности обусловлена необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина, нарушенных законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, а потому проверка конституционности по форме или по порядку принятия и вступления в силу возможна, если это затрагивает права и свободы. Так, в Постановлении от 14 июля 2005 г. N 8-П Суд, опираясь на нормы ст. ст. 86 и 99 комментируемого Закона, пришел к выводу о том, что проверка конституционности норм федерального закона о федеральном бюджете в связи с жалобами граждан по форме возможна лишь в том случае, если в нарушение правила, согласно которому федеральный бюджет как форма образования и расходования денежных средств представляет собой самостоятельную сферу правового регулирования, в такой федеральный закон, носящий специальный характер, включаются нормы, регулирующие (причем только в пределах одного финансового года) компетенцию того или иного органа государственной власти, что затрагивает конституционные права и свободы.

Проверка конституционности нормативного акта (договора) по содержанию норм является наиболее распространенной в практике КС РФ и предполагает необходимость оценки нормативного акта (договора) на соответствие юридическому содержанию принципов и норм, которые получили прямое, текстовое (эксплицитное) или косвенное (имплицитное) выражение в Конституции РФ. При этом в предмет конституционно-судебной проверки в определенных ситуациях могут быть включены не только напрямую оспариваемые заявителем нормативные положения, но и другие, находящиеся с ними в непосредственном нормативном единстве. Согласно правовой позиции Суда в силу части второй ст. 87 комментируемого Закона Суд, как и другие правоприменительные органы, правомочен определять аналогичность оспариваемым нормативным положениям иных правовых норм, тем более если они объединены правовым содержанием <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 14 января 2000 г. N 1-П.

Установление соответствия Конституции РФ нормативного акта (договора) по форме предполагает выяснение того, правомерно ли входящему в предмет проверки нормативному предписанию придана та или иная внешняя форма юридического выражения и как это нормативное правило соотносится с требованиями Конституции с точки зрения его места в системе правового регулирования. Логически данный формальный критерий конституционности взаимосвязан с компетенционными критериями, поскольку система и иерархия источников права определяются в том числе формой правления и территориальным устройством государства. В частности, оценка конституционности регионального закона с точки зрения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ одновременно означает оценку того, возможно ли урегулирование соответствующего вопроса в форме федерального или регионального закона. Так, в Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П Суд признал, что, введя квоту на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод, Государственная Дума Ставропольского края установила ограничения на выбор места жительства, что может быть сделано только федеральным законодателем, а также вмешалась в сферу регулирования прав и свобод человека и гражданина, относящуюся к исключительному ведению Российской Федерации, вследствие чего принятый ею акт не соответствует Конституции РФ с точки зрения разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также по содержанию норм и по форме нормативного акта. То же можно сказать о соотношении проверки нормативного акта (договора) по форме и с точки зрения горизонтального разделения властей. Так, например, Постановлением КС РФ от 29 ноября 2006 г. N 9-П была признана неконституционной установленная Регламентом Правительства РФ норма, согласно которой законопроект, поступивший на заключение в Правительство РФ без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства РФ субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение. Суд пришел к выводу, что приведенное нормативное положение не только нарушает конституционное разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, но и не соответствует Конституции РФ по форме. Конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. При этом в обоих вышеуказанных случаях Суд констатировал также нарушение Конституции РФ по содержанию норм.

В своих решениях Суд неоднократно обращался к вопросам, связанным с оценкой конституционности нормативных актов (прежде всего законов) по процедуре их принятия. Как следует из сформулированных им правовых позиций <1>, установление, исходя из требований Конституции РФ, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение такой процедуры являются существенными процессуальными элементами надлежащего, основанного на Конституции РФ порядка принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции РФ процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции РФ; соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний ст. ст. 104 - 108 Конституции РФ, - безусловная обязанность Государственной Думы. Вопрос о том, являются ли таковыми по своему характеру процедуры, посредством которых Государственной Думой принят тот или иной федеральный закон, и адекватен ли данный федеральный закон реальному волеизъявлению этого представительного органа, а значит, соответствует ли он Конституции РФ по порядку принятия, разрешается Судом.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления КС РФ от 20 июля 1999 г. N 12-П, от 5 июля 2001 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 8-П.

Проверка конституционности по порядку опубликования и введения в действие касается прежде всего нормативных актов в сфере налогового регулирования и юридической ответственности, применительно к которым Конституция РФ содержит прямой запрет придания им обратной силы. Вместе с тем Постановлением от 10 июля 1995 г. N 9-П КС РФ признал неконституционным порядок введения в действие нормы регионального закона о выборах, поскольку изменение правил подсчета голосов в ходе одних выборов привело к нарушению равенства граждан при осуществлении ими права избирать и быть избранными в органы государственной власти.

Согласно правовой позиции Суда нарушения, допущенные при опубликовании нормативного акта, могут быть исправлены самим правотворческим органом, что впоследствии исключает возможность признания нормативного акта неконституционным по порядку опубликования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление КС РФ от 18 февраля 1997 г. N 3-П.

Конституция РФ и комментируемый Закон, в отличие от законодательства ряда зарубежных стран (Австрия, Болгария, Венгрия), прямо не наделяют КС РФ полномочиями по проверке нормативных актов (договоров) на соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права и нормам международных договоров, участницей которых является Российская Федерация.

Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Определении от 4 декабря 1997 г. N 139-О, сам по себе факт несоответствия закона вступившему в силу международному договору РФ не является основанием для принятия Судом запроса к рассмотрению, поскольку Суд разрешает дела о соответствии федеральных законов и иных нормативных актов Конституции РФ. Следовательно, если заявитель не приводит каких-либо аргументов, подтверждающих неконституционность оспариваемых нормативных положений, и, по сути, ставит вопрос о непосредственной проверке нормативного акта на соответствие международным обязательствам Российской Федерации, рассмотрение такого вопроса Суду неподведомственно.

Следует учитывать, однако, что Суд в пределах своих полномочий осуществляет контроль нормативных актов (договоров) на соответствие всем положениям Конституции РФ, включая те, которые закреплены в ее ст. 15 (ч. 4) и предусматривают, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это позволяет Суду при осуществлении нормоконтроля обращаться к нормам наднационального права для формирования правовой позиции по делу, усиления конституционно-правовой аргументации. Наиболее широко Суд использует Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней: отсылки к ним содержатся более чем в 620 решениях Суда (из них свыше 100 постановлений). При этом Суд исходит из того, что не только Конвенция, но и решения ЕСПЧ - в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, - являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права <1>. Решения ЕСПЧ использованы более чем в 190 решениях КС РФ (из них свыше 50 постановлений).

--------------------------------

<1> См.: Постановления КС РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П, от 26 февраля 2010 г. N 4-П.

Дата добавления: 2015-10-16