Договоров Российской Федерации

Статья 88. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий к статье 88

Положения комментируемой статьи позволяют КС РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, ВС РФ и ВАС РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров РФ. При этом действует общее положение, установленное ст. 36 Закона о Конституционном Суде РФ, согласно которому поводом к рассмотрению дела в КС РФ является обращение в Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям указанного Закона, а основанием - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ определенные данным Законом акты, в том числе не вступивший в силу международный договор.

Согласно Венской конвенции о праве международных договоров, применяемой к договорам между государствами, термин "договор" означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (п. "а" ч. 1 ст. 2).

В Законе о международных договорах РФ, определяющем порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ, термины "ратификация", "утверждение", равно как и иные термины - "заключение", "подписание", "принятие", "присоединение", означают различные формы согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора.

Ратификация международного договора связана как с международно-правовыми аспектами выражения такого согласия, так и с внутригосударственными. В Российской Федерации ратификация осуществляется посредством принятия соответствующего федерального закона. Ратификационная грамота на основании федерального закона о ратификации международного договора РФ подписывается Президентом РФ, скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ. Затем между государствами - участниками договора происходит обмен ратификационными грамотами или сдача их на хранение.

Утверждение международных договоров в определенных случаях также связано с ратификацией, если договор заключается от имени Российской Федерации по основаниям, указанным в п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах РФ, например в случаях, когда исполнение договора требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина и т.д. В отношении таких договоров ратификация осуществляется в порядке, установленном ст. 17 Закона о международных договорах РФ, посвященной решениям о ратификации международных договоров РФ.

Утверждение, принятие международных договоров также осуществляются - в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, указанным в п. 1 ст. 15 (за исключением договоров, предусмотренных подп. "а", п. "б" ч. 1 ст. 20), - Президентом РФ в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации; по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, - Правительством РФ; в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства РФ, - Правительством РФ, как это предусмотрено Законом о международных договорах РФ. Принятие или утверждение договора после его подписания порождает те же правовые последствия, что и ратификация, если договором не установлено иное. При условии введения в силу международного договора посредством его ратификации согласие государства на обязательность международного договора основывается на соответствующей компетенции высшего органа государственной власти, установленной конституцией государства в соответствии с процедурой, регулируемой национальным законом.

Внутригосударственный порядок ратификации сочетается с требованиями, предъявляемыми к ратификации нормами международного права. Венская конвенция о праве международных договоров определяет ратификацию как международный акт, посредством которого государство выражает свое согласие на обязательность для него договора, и договор вступает в силу при выполнении его сторонами установленных в нем условий. Указанные положения следует учитывать по отношению к другой категории международных актов - не вступивших в силу международных договоров РФ.

Особенностью полномочия КС РФ по разрешению дел о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров является то, что Судом осуществляется проверка акта в форме международного договора, не имеющего юридической силы. Отсутствие у акта юридической силы в данном случае есть условие его принятия к рассмотрению и самого рассмотрения. Отсутствие юридической силы у договора означает, что он не введен в силу, т.е. не начал действовать к моменту принятия его к рассмотрению, хотя, возможно, государство уже дало согласие на обязательность этого договора. Однако согласие государства на обязательность для него договора не всегда идентично моменту начала действия договора. Кроме того, не идентичны момент принятия не вступившего в силу международного договора к рассмотрению в КС РФ и начало рассмотрения им дела о соответствии договора Конституции. Между этими моментами проходит определенный срок, установленный Законом о Конституционном Суде РФ. Он охватывает время, необходимое для предварительного изучения обращения судьей (судьями), которое должно быть завершено не позднее двух месяцев с момента регистрации обращения. Предварительное изучение обращения - обязательная стадия производства в Конституционном Суде (см. комментарий к ст. 41).

Решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению принимается Судом не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьей (судьями). При этом в случаях, не терпящих отлагательства, Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Судом.

По отношению к международным договорам, как следует из комментируемой статьи, КС РФ осуществляет только предварительный контроль. Такой подход используется во многих государствах, где признается конституционный контроль этих актов <1>. В частности, во Франции контроль осуществляется Конституционным советом после голосования в парламенте, но до ратификации закона или одобрения международного договора. Если обязательному контролю подвергаются органические законы и регламенты палат Парламента, то факультативному контролю - обычные законы и международные договоры.

--------------------------------

<1> Конституционный контроль был введен в Германии (1949 г.), Индии (1949 г.), Италии (1948 г.), Люксембурге (1950 г.), Греции (1968 г.), Испании (1978 г.), Болгарии (1991 г.), Словакии (1992 г.), Чехии (1992 г.) и ряде других государств.

В Словацкой Республике и Республике Словении органы конституционного контроля компетентны принимать решения о соответствии общеобязательных внутренних нормативных актов вступившим в силу международным договорам. Здесь решается вопрос не о предварительном контроле соответствия конституции государства не вступившего в силу международного договора, а о последующем контроле соответствия действующему договору национальных нормативных правовых актов. Более сложный порядок последующего контроля установлен в Республике Болгарии, где Конституционный суд выносит решение о соответствии заключенных Республикой Болгарией международных договоров Конституции перед их ратификацией, а также о соответствии законов общепризнанным нормам международного права и международным договорам, участницей которых является Болгария.

В практике Арбитражного суда Королевства Бельгия, играющего роль конституционного суда с ограниченными полномочиями, одним из его полномочий является полномочие контроля законодательных актов об одобрении международных договоров. Указанный Суд, например, в решении от 3 февраля 1994 г. обратил внимание на то, что установленное для законодателя запрещение принимать законодательные акты, противоречащие конституционным нормам, не означает, что законодателю можно обходить это запрещение путем одобрения такого международного соглашения, которое позволяло бы это запрещение игнорировать. Решение Арбитражного суда исходило из того, что международное право не содержит норм, в том числе и в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, которые уполномочивали бы государства заключать договоры, не соответствующие их конституциям.

Статья 89. Допустимость запроса

Комментарий к статье 89

Конституционный Суд РФ при принятии запроса о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ должен определить регулируемую ст. 89 комментируемого Закона допустимость запроса. Критериями допустимости указанного запроса являются положения о том, что международный договор РФ подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти <1>, и доводы заявителя, который считает не вступивший в силу международный договор РФ не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ.

--------------------------------

<1> О ратификации и других способах выражения Российской Федерацией согласия на обязательность для нее международного договора см. комментарий к ст. 88.

Статья 90. Пределы проверки

Комментарий к статье 90

Пределы проверки КС РФ соответствия Конституции РФ не вступившего в силу международного договора установлены ст. 90 со ссылкой на ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ, согласно которой проверка связана с установлением соответствия Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти по содержанию норм, по форме нормативного акта, по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, с точки зрения конституционного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Статьей 86 также установлено, что проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Судом только по содержанию норм.

Указанные положения, касающиеся пределов проверки при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, приемлемы и для рассмотрения пределов проверки не вступивших в силу международных договоров РФ. Последние можно отнести к такого рода нормативным актам государства, которые еще не вступили в силу, но в отношении которых Конституцией РФ и Законом о Конституционном Суде РФ установлен предварительный контроль.

Статья 91. Итоговое решение по делу

Комментарий к статье 91

Согласно комментируемой статье по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора КС РФ принимает одно из следующих постановлений (до внесения в 2010 г. изменений в Закон о Конституционном Суде РФ применяемый в этом случае Судом акт именовался решением):

1) о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ;

2) о признании не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ.

С момента провозглашения постановления КС РФ о признании не соответствующими Конституции РФ не вступившего в силу международного договора РФ либо отдельных его положений договор не подлежит введению в действие и применению. Это означает, что он не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом.

Если признание не вступившего в силу международного договора неконституционным создало трудности в развитии правового регулирования определенных общественных отношений, то для преодоления пробела в правовом регулировании необходимо применить непосредственно Конституцию, а также общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся составной частью российской правовой системы. Общепризнанные принципы и нормы международного права как его базовые принципы имеют императивный характер. Согласно ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящего такой же характер. Договор является недействительным, если в момент заключения он противоречит императивной норме общего международного права. Не исключена ситуация, когда признание Судом не вступившего в силу международного договора противоречащим Конституции будет связано и с международно-правовыми аспектами недействительности договора, предусмотренными ст. 53 названной Конвенции. Признание международного договора неконституционным может повлечь за собой отмену определенных нормативных актов, принятых с целью реализации будущего международного договора, т.е. до его вступления в силу. Договор может временно применяться его участниками до вступления в силу, что не противоречит Венской конвенции о праве международных договоров. Если договор признается неконституционным, должно прекратиться его временное применение, а также отменены соответствующие нормативные акты, подготовленные для его реализации. В отношении договора, признанного неконституционным, не может применяться презумпция добросовестности в отношении соблюдения объекта и целей будущего договора - если он признается неконституционным, то, следовательно, исключаются какие-либо акты выражения согласия на его обязательность. В ст. 198 Регламента Государственной Думы определено, что если в КС РФ согласно ст. 125 Конституции направлен запрос о соответствии Конституции внесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Судом решения по данному вопросу Государственная Дума не может рассматривать проект федерального закона о ратификации международного договора. Кроме того, это положение сочетается с выводом о том, что пределы проверки Судом соответствия Конституции не вступившего в силу для Российской Федерации международного договора те же самые, что и установлены для нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними. Пределы проверки касаются не всех не вступивших в силу для Российской Федерации договоров, а только тех, согласие на обязательность которых на внутригосударственном уровне для нее юридически еще не достигнуто и не удостоверено на международной арене в отношениях между государствами - участниками договора.

Дата добавления: 2015-10-16