Наместничества окраинных территорий

В общероссийской системе политико-административного устройства немалую роль сыграло так называемое наместническое управление. Хотя генезис и конкретные подтипы российского наместничества мало изучены в современной исторической науке, можно тем не менее утверждать со всей определенностью, что одной из важных причин развития этой формы административно-ведомственного управления стало расширение империи за счет новых территорий. С точки зрения исторической семантики само это понятие, вероятно, восходит к периоду формирования и развития централизованной Российской державы. В Петровское время обозначаются новые контуры этого административного устройства, когда представление о старом наместничестве в форме воеводства переносится на губернское управление. Интересно отметить, что в манифесте Петра I, датированном 1702 г., по существу, не проводится различие между наместничеством и губернаторством¹⁷³. В дальнейшем термин "наместник" продолжает существовать наравне с должностным званием губернатора и генерал-губернатора, но фактически выступает в качестве освященного исторической традицией почетного титула¹⁷⁴. В царствование Екатерины II по мере увеличения числа провинций зарождается практика объединения нескольких губерний в одно наместничество. Такие крупные административные единицы именовались также генерал-губернаторствами, во главе которых стояли высшие командные военные чины¹⁷⁵. Известен факт, когда в 1783 г. губернии Лифляндия и Эстляндия были объявлены наместничествами. Прибалтийский край делился на Рижскую и Ревельскую губернии, переданные под верховное управление наместника, поэтому местная администрация была подчинена ему на тех же основаниях, что и в других провинциях России.

В 70 — 90-х гг. XVIII в. российские наместники управляли Восточной и Западной Белоруссией, куда входили Могилевская, Виленская, Слонимская губернии, а в центральных областях была образована Минская губерния.

В царствование Екатерины II в качестве наместников обычно назначались видные сановники и вельможи, пользовавшиеся доверием императрицы. Нередкоим давались чрезвычайные властные полномочия для рассмотрения гражданских и иных дел. Государство отпускало значительные денежные средства на содержание наместников, предоставляло им стражу для почетных случаев и личной охраны¹⁷⁶.

Наместническая форма правления имела своей главной целью укрепление государственной власти на местах путем централизации административной системы. В большинстве своих конкретно-исторических проявлений эта система была направлена также на подрыв основ местного сепаратизма и национальных движений.

В 1782 г. наместники были поставлены во главе почти всех провинциальных учреждений и наделены полномочиями генерал-губернаторов. Фактически они оказались неподвластны Сенату и подчинялись лично царю. В период правления Павла I должность наместника в большинстве центральных и окраинных губерний страны была упразднена¹⁷⁷. В истории российского наместничества можно выделить условно три крупных периода. Первый относится примерно кXV — XVII вв., когда наместничество часто выступало в виде особого воеводского правления. Второй этап приходится на XVIII столетие, когда эта форма провинциального устройства сосуществует и фактически совпадает с губернским и генерал-губернаторским управлением. Широкое распространение наместничество получает при Екатерине II, что было связано с ростом количества губерний и необходимостью концентрации государственной власти, ослабленной в результате крестьянских волнений и пугачевского бунта. Третий период хронологически можно отнести примерно к середине XIX — началуXX в., когда происходит возрождение наместничества в новом специфическом виде. Реанимация такой практики была обусловлена рядом причин, среди которых наиболее важное значение имело нарастание внутреннего социально-политического напряжения.

Наместничество как форма политико-административного устройства существовало в целом ряде окраин Российского государства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. В XIX — началеXX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Сибири, на Дальнем Востоке и на Кавказе¹⁷⁸. Свое наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском наместничестве того времени.

В историко-типологическом плане можно выделить два подвида наместнической формы управления на Кавказе: первый хронологически относится к более раннему, а второй — к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. В 1785 г. в областях Степного Предкавказья царь особым указом учреждает первое Кавказское наместничество. Новая форма управления краем имела типичное для центральных областей страны административно-территориальное устройство. Наместническое управление было введено и в высокогорных районах — Кабарде, Осетии, Чечне, Ингушетии. В период русско-турецкой войны 1768 — 1774 гг. вводится должность пристава для надзора над Кабардой и некоторыми другими областями Северного Кавказа. В конце XVIII в. был установлен строгий военно-административный контроль над всеми народами Центрального Кавказа¹⁷⁹.

Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказского наместничества был определен Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся еще в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание "главнокомандующего войсками и осуществлял все руководство над гражданской властью"¹⁸⁰.

В 20 — 30-х годах ХIХ в. в условиях начавшегося освободительного движения кавказских горцев происходит смена гражданской и военной администрации в крае.Вся полнота власти сосредоточивается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокомандующего русскими войсками на Кавказе)¹⁸¹. В 1844 г. эта должность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничество, просуществовавшее с некоторым перерывом (с 1883 по 1905 г.) почти до Октябрьской революции. Кавказский наместник обладал довольно широкими правами военного и административного управления регионом. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе.

В сущности, это была особая форма власти на подведомственной территории, игравшая роль своеобразного центрального органа в регионе и обладавшая функциями министерства¹⁸². Особая канцелярия при наместнике пользовалась всеми правами центрального министерства¹⁸³.

В середине 40-х гг. XIX в. происходит оформление военно-административного аппарата управления Кавказским наместничеством, который по своей структуре очень напоминал министерское ведомство. Канцелярия наместника, состоявшая из назначавшихся самим императором чиновников, выполняла и функции надзора над всей местной администрацией и судебными органами. Наместнику подчинялись начальники округов, главы ведомств путей сообщения, учебные, дорожные и строительные комиссии и другие учреждения края¹⁸⁴.

В Кавказском наместничестве сочетались властные гражданские и военные прерогативы управления под верховным контролем царского правительства. В этой своеобразной форме правления причудливо сливались принципы единоначалия, элементы административной автономии и высшего бюрократического органа типа центрального министерства. Однако автономные начала власти наместника оказывались сильно ограничены, поскольку существовавшие при нем особый совет и канцелярия были подконтрольны императору и подотчетны Государственному совету. В идеале кавказский наместник как бы выполнял функции "коллективного министерства", но в реальности должен был подчиняться центральному правительству.

В середине XIX в. Кавказское наместничество было подчинено вновь созданному Кавказскому комитету на правах особого министерства, входившего в Государственный совет. Затем происходит сокращение его военных и гражданских функций управления. После разгрома мюридизма царское правительство взяло курс на ликвидацию Кавказского наместничества, утратившего свое прежнее значение, и в 1882 г. его упраздняют вместе с Кавказским комитетом.

Под воздействием первой русской революции Кавказское наместничество вновь возрождается. Опасаясь новых национальных потрясений в крае, правительство назначило в 1905 г. в качестве наместника графа И.И. Воронцова-Дашкова. Новый глава военной и гражданской власти региона сохранил все прежние "объединенные полномочия всех министров на Кавказе". Согласно царскому указу от 26 февраля 1905 г., наместник становился членом Государственного совета и Комитета министров. Однако парадокс заключался в том, что местные органы власти не были изъяты из подчинения центральных министерств. В то же время глава кавказской администрации наделялся правом по своему усмотрению проводить в жизнь министерские циркуляры и распоряжения или выносить их на рассмотрение в Комитет министров. Одновременно, по этому же указу, из подчинения наместника изымались учреждения государственного банка и центральных контрольных и судебных инстанций, по отношению к которым он пользовался правами министра юстиции.

В предоктябрьское время, в условиях перехода от абсолютизма к конституционно-монархическому строю, российские наместники лишились представительства в упраздненном Совете министров и Государственном совете. Вместе с тем наместники (в том числе и кавказский) сохранили право на карательные и чрезвычайные меры. В случае необходимости они могли наказывать и даже высылать в административном порядке провинившихся.

Сравнительно-исторический метод, таким образом, дает возможность проследить основные черты, особенности и типологию политико-административной системы России. Применение его позволяет определить уровни властных и управленческих структур вих вертикальном и горизонтальном срезах, механизм взаимодействия и субординации. Выявляются и главные тенденции становления, развития и эволюции исследуемой системы (пути исторической адаптации и синтеза традиционных и новых форм управления на окраинах империи и т.д.). По нашему твердому убеждению, компаративный анализ может быть с успехом применен и в дальнейших изысканиях по истории многонационального Российского государства.

Дата добавления: 2015-10-16