Финансирование социальной политики

9.1. Бюджет социальной политики

Для того, чтобы социальная политика из абстрактного набора, пусть логически хорошо обоснованных мероприятий, стала реальной, необходимо обеспечить ее финансирование, или сформировать бюджет социальной политики. Этим термином будем обозначать совокупность источников финансирования, которые используются для реализации мероприятий социальной политики, проведения социальных реформ. В ряде случаев используется также термин социальные расходы. В этом учебнике мы будем считать этот термин синонимичным термину бюджет социальной политики.

Состав бюджета социальной политики и особенности его элементов. Бюджет социальной политики в общем случае включает в себя следующие основные элементы (в части расходов этих составляющих на социальные цели):

1. консолидированный государственный бюджет, охватывающий:

1.1. бюджет центрального правительства;

1.2. бюджеты отдельных административно-территориальных единиц, которые входят в состав государства;

1.3. бюджеты государственных внебюджетных фондов социального характера;

1.4. бюджеты иных целевых фондов, созданных в составе бюджета центрального правительства.

2. средства работодателей;

3. бюджеты домохозяйств.

Социальный бюджет центрального правительства. Средства на социальную политику, которые аккумулируются в бюджете центрального правительства, используются по соответствующим расходным статьям прежде всего для финансирования непроцентных социальных расходов, связанных с оказанием так называемых бюджетных услуг населению. В числе направлений использования этих средств можно выделить:

- финансирование текущего содержания и капитального ремонта объектов отраслей социальной сферы, которые имеют общегосударственное значение в образовании (например, государственные учебные заведения), здравоохранении (крупные медицинские центры), культуре (театры, музеи и т.п.);

- выплаты ключевых видов социальных пособий, имеющих общегосударственное значение (государственных пенсий, пособий по безработице и др.);

- полное или частичное финансирование государственных целевых программ социального характера (в том случае, если программно-целевой подход к решению социальных проблем практикуется центральным правительством);

- финансирование отдельных направлений социальной политики, имеющих общегосударственное значение (одним из характерных примеров является миграционная политика государства).

При формировании бюджета центрального правительства его расходы на социальную политику распределяются между государственными структурами управления, отвечающими за проведение государственной политики в той или иной отрасли социальной сферы. Эти органы распоряжаются выделенными из федерального бюджета средствами и несут ответственность перед правительством и законодательной властью за их целевое использование. В ряде случаев осуществляется прямое финансирование объектов социально-культурной сферы, для чего в составе государственного бюджета выделяются соответствующие строки.

В бюджете центрального правительства Российской Федерации (федеральном бюджете) на 2003 г. расходы по статье «социальная политика» были установлены в размере 150,7 млрд.руб., или 6,4% общих расходов федерального бюджета. Предусматривалось прямое финансирование таких социальных объектов, как Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова, Государственный академический Большой театр России, Государственный фонд кинофильмов, Государственный Эрмитаж и некоторых других.

Региональные и местные бюджеты. Из бюджетов административно-территориальных единиц, входящих в состав государства, производятся расходы, необходимость которых определяется, во-первых, наличием в региональной (местной) собственности объектов социальной сферы, во-вторых, социальными выплатами, льготами и компенсациями, которые введены местными законодательными актами в дополнение к действующим на государственном уровне и, в-третьих, действующей схемой разграничения расходных полномочий.

Рассмотрим в качестве примера страну, в которой существуют 3 уровня бюджетной системы – центрального правительства, региональный и местный. В этих условиях может действовать следующая схема разграничения расходных полномочий в области социальной политики (табл. 9.1).

Таблица 9.1.

Примерная схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной

системы по финансированию бюджетных услуг населению

	Функция	Уровень бюджетной системы, из которого осуществляется финансирования
1.	Образование:
	- дошкольное	Местный
	- общее (школьное) (поддержание системы)	То же
	- общее (программы развития)	Центрального правительства, региональный, местный
	- школы-интернаты	Региональный
	- начальное и среднее профессиональное	Центрального правительства, региональный
	- то же для инвалидов	То же
	- переподготовка и повышение квалификации	То же
	- высшее	То же
2.	Культура, искусство, рекреация:
	- объекты (программы) государственного значения	Центрального правительства
	- то же регионального значения	Региональный
	-то же местного значения	Местный
3.	Здравоохранение:
	- высокоспециализированное	Центрального правительства
	- среднеспециализированное	Региональный
	- общее	Региональный, местный
	- программы развития	Центрального правительства, региональный
4.	Спорт:
	- высших достижений и национального резерва	Центрального правительства
	- массово-оздоровительный	Местный
5.	Социальная политика:
	- учреждения социального обеспечения (дома-интернаты, детские дома-интернаты, центры социального обслуживания и реабилитации)	Центрального правительства, региональный
	- молодежная политика	Региональный
	- социальные выплаты и льготы в соответствии с государственным законодательством	Центрального правительства
6.	Пенсионное обеспечение	То же
7.	Политика занятости:
	- государственная служба занятости	То же
	- пособия по безработице	То же
	- активные программы	Центрального правительства, региональный
8.	Миграционная политика	Центрального правительства
9.	Жилищное хозяйство (ремонт и обслуживание жилых домов)	Местный
10.	Коммунальное хозяйство	То же
11.	Благоустройство территории	То же

По материалам «Общей схемы разграничения основных расходных полномочий между уровнями

бюджетной системы Российской Федерации к 2005 г.»

В январе – ноябре 2002 г. из федерального бюджета Российской Федерации было произведено почти 46% всех расходов на социально-культурные мероприятия, а из бюджетов регионов субфедерального уровня, включающих региональные и местные бюджеты – 54%. При этом доля федерального бюджета в структуре всех расходов консолидированного бюджета страны превысила 51%, а бюджетов регионов – была несколько меньше 49%. В структуре расходов федерального бюджета доля расходов на социально-культурные мероприятия составила 37%, а в структуре расходов бюджетов регионов – почти 46%. Таким образом, социальные расходы в стране смещены к бюджетам, в наибольшей степени приближенным населению – потребителю социальных благ и услуг.

Государственные внебюджетные фонды. Следующим источником финансирования социальной политики являются государственные внебюджетные фонды социального характера. Такие фонды обычно создаются для того, чтобы аккумулировать средства для обеспечения тех или иных социальных выплат. В отличие от расходов на социальные выплаты, которые финансируются из государственного бюджета, смысл создания внебюджетных фондов заключается в том, что в них, как правило, поступают средства, представляющие собой обязательные взносы страхователей – юридических или физических лиц на случай наступления конкретных случаев социального страхования. К числу таких случаев могут быть отнесены, например, наступление пенсионного возраста, заболевания, потеря работы и т.п. В этих случаях из средств данных фондов в соответствии с действующим в стране законодательством производятся соответствующие социальные выплаты – в перечисленных случаях соответственно государственных пенсий, пособий по временной нетрудоспособности, пособий по безработице.

В 2000 г. расходы государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации составили 500 млрд.руб., в т.ч. Пенсионного фонда – 341 млрд.руб., Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования – 72 млрд.руб., Фонда социального страхования – 70 млрд.руб. и Государственного фонда занятости населения (был ликвидирован в 2001 г.) – 17 млрд.руб. при общих расходах бюджетной системы страны на социально-культурные мероприятия – 536 млрд.руб.

Обратим Ваше внимание на то обстоятельство, что для определения общей величины социальных расходов консолидированного государственного бюджета страны недостаточно сложить расходы бюджетов центрального правительства, бюджетов административно-территориальных единиц и государственных внебюджетных фондов. В ряде случаев имеют место финансовые потоки между этими частями государственного консолидированного бюджета.

Если бы мы не учитывали этого обстоятельства, то оказалось бы, что совокупные расходы государственного консолидированного бюджета Российской федерации на социально-культурные мероприятия в 2000 г. составили 1036 млрд. руб. (см. предыдущую врезку). Однако эта величина на самом деле должна быть уменьшена на величину перечислений федерального бюджета в Пенсионный фонд для выплаты государственных пенсий отдельным категориям пенсионеров (27 млрд.руб.), Фонд социального страхования (0,5 млрд.руб.), и Государственный фонд занятости населения (14 млн.руб.), а также перечислений из бюджетов субъектов Российской Федерации в территориальные фонды обязательного медицинского страхования на финансирование медицинского обслуживания неработающего населения (18 млрд.руб.) и Государственный фонд занятости населения (16 млн.руб.). Кроме того, необходимо было учесть финансовые потоки между фондами, а именно, перечисление средств из Государственного фонда занятости населения Пенсионному фонду на выплату досрочных пенсий безработным (284 млн.руб.). Следовательно, реальные расходы государственного консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия в 2000 г. можно оценить приблизительно в 990 млрд.руб., или почти на 4,5% меньше исходной («валовой») величины.

Целевые социальные фонды в составе государственного бюджета. В отличие от государственных внебюджетных фондов, само название которых свидетельствует об их относительной самостоятельности, в составе государственного бюджета могут создаваться специальные целевые фонды, предназначенные для финансирования отдельных видов государственных социальных обязательств. Создание таких фондов преследует вполне определенную цель – обеспечить взаимно однозначное соответствие между принимаемыми на себя государством социальными обязательствами и возможностями их финансирования. Наличие таких фондов не является обязательным и должно рассматриваться в качестве одного из вариантов преодоления систематического недофинансирования или полного отсутствия финансирования тех или иных социальных обязательств государства перед населением (так называемые нефинансируемые «социальные мандаты»), а также для ускорения конкретных направлений социальных реформ.

В Российской Федерации в 2001 г. в составе федерального бюджета был образован фонд компенсаций, из которого стали предоставляться соответственно субсидии и субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию Федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и некоторые другие виды расходов. В 2002 г. был создан фонд софинансирования социальных расходов, предназначенный для дотирования убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления. В 2003 г. расходы этих фондов должны были составить 52 млрд.руб.

Средства работодателей. В формировании бюджета социальной политики, как уже отмечалось, принимают участие средства работодателей. Эти средства используются для выплат работнику заработной платы и предоставления иных социальных гарантий, предусмотренных условиями найма работника и включенными в его трудовой договор (обычно для обозначения таких гарантий используется понятие «социальный пакет»). На работодателей, как правило, возлагается ответственность за:

- социальное страхование работника, предусмотренное государственным законодательством;

- возмещение возможного вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей, и частичную или полную утрату им в связи с этим трудоспособности;

- формирование средств для выплаты досрочных пенсий в связи с вредными условиями производства и некоторые другие социальные функции.

Бюджеты домохозяйств. Наконец, последним из источников социальных расходов являются бюджеты домохозяйств. В принципе все расходы домохозяйства носят социальный характер, поскольку они связаны с обеспечением некоторого текущего уровня потребления (приобретения продуктов питания, товаров длительного пользования, оплата социальных и жилищно-коммунальных услуг), долгосрочными инвестициями в материальные (недвижимость) или нематериальные (образование, здоровье) блага. В зависимости от социальной политики, которая проводится государством, в бюджете домохозяйства меняется соотношение между отдельными расходными статьями.

Возможны две принципиально различных стратегии к формированию расходов домохозяйства. Так, в экономике, основанной на общественной собственности на средства производства большинство социально значимых (витальных) товаров и услуг предоставляются населению по заниженным (дотируемым бюджетом) ценам.

В рыночной экономике перечень дотируемых социальных товаров и услуг сводится к минимуму, и население вынуждено оплачивать их, как минимум, по ценам себестоимости. Вместе с тем рыночная экономика не исключает сохранения бесплатных бюджетных социальных услуг населению – например, образования, медицинского обслуживания по программам обязательного медицинского страхования и некоторых других.

Отсюда понятно, что основная проблема в период трансформаций заключается в обеспечении относительной безболезненности для большинства домохозяйств перехода к оплате социальных благ и услуг по их рыночным ценам. Этот процесс носит достаточно длительный характер, а его конечным экономическим результатом является постепенное замещение бюджетных расходов на оплату этих благ и услуг расходами домохозяйств.

9.2. Государственные финансовые обязательства социального характера

Государственные финансовые обязательства социального характера и их виды. Любое государство заинтересовано в рационализации расходов своего бюджета, значительная часть которых обусловлена наличием социальных обязательств, которые закреплены соответствующими положениями государственных законодательных актов. В связи с этим при разработке социальной политики и обосновании ее бюджета важно научиться определять, какие из имеющихся социальных обязательств должны быть профинансированы в обязательном порядке, а в отношении каких может быть поставлен вопрос об отмене или сокращении их размеров.

Определение. Под государственными финансовыми обязательствами социального характера понимаются получаемые из консолидированного государственного бюджета населением страны не связанные с трудовой деятельностью трансферты в денежной или натуральной (оцененной в денежном эквиваленте) формах и бесплатные бюджетные услуги, которые определены Конституцией страны и закреплены государственными законами, а также минимально необходимые расходы для функционирования и развития институциональных структур, которые предоставляют эти трансферты и услуги.

Из приведенного определения видно, что в состав государственных финансовых социальных обязательств социального характера не включаются гарантируемые законодательством обязательства, которые имеют социальный характер, но тем не менее не требуют для своего исполнения прямого финансирования из средств консолидированного бюджета. К ним относятся, например, социальные обязательства в области нормальной продолжительности рабочего времени работников на предприятиях, в учреждениях, организациях, продолжительности рабочей недели, предельному количеству сверхурочных работ и т.п.

Государственные финансовые обязательства социального характера могут быть разделены по нескольким критериям.

По источнику финансирования государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на 2 крупные группы.

В состав первой группывходят обязательства, финансируемые на основе страховых принципов из государственных внебюджетных фондов. В их состав могут входить, например, страховые составляющие государственных трудовых пенсий, пособия по временной нетрудоспособности и т.п. Формирование финансовых ресурсов на выполнение этих обязательств производится страхователями – физическими и юридическими лицами.

Вообще, соотношение участия юридических (работодателей) и физических лиц в формировании средств на социальное обеспечение достаточно сильно различаются в странах с рыночной экономикой. Оно может быть как больше, так и меньше 1. Выделяется несколько групп стран – а) с превышением участия работодателей над участием работников (например, в Швеции это соотношение в 1995 г. составило 138,5:1, Исландии – 25,33:1, Финляндии – 18,33:1, Испании – 4,58:1, Италии – 3,52:1, Турции – 2,43:1, Канаде – 2,06:1, Франции – 2,05:1, Норвегии – 1,96:1, Бельгии – 1,88:1, Ирландии – 1,69:1, Португалии – 1,59:1, Великобритании – 1,57:1, США – 1,42:1, Японии – 1,32:1, Люксембурге – 1,24:1, Германии и Австрии – 1,15:1, Греции – 1,01:1); б) с превышением участия работников над участием работодателей (например, в Швейцарии оно составило 1:1,04, в Нидерландах – 1:3,36, в Дании – 1:4,17); в) с отсутствием прямых отчислений как работодателей, так и работников в систему социального обеспечения (в 1995 гг. в состав этой группы стран входили, в частности, Австралия и Новая Зеландия). Российская Федерация вошла в состав стран группы а) с преобладанием участия работодателей: в 1999 г. рассмотренное соотношение в них составило 38,5:1 (за счет действовавшего тарифа страховых отчислений по пенсионному страхованию в размере 1% начисленной заработной платы).

Ко второй группе государственных финансовых обязательств социального характера относятся те из них, которые финансируются непосредственно из различных уровней бюджетной системы страны. Они могут интегрироваться в единую статью расходов этой системы (выше уже упоминалось, что в Российской Федерации соответствующие расходы группируются в статью расходов на «социально-культурные мероприятия», которая существует в бюджетах различных уровней). Государственные финансовые обязательства социального характера, которые включаются в данную статью, могут включать, например, обязательства по финансированию:

- отдельных социальных отраслей (образование, культуры, искусства и кинематографии, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры);

- некоторых социальных трансфертов, которые не включены в систему обязательного пенсионного страхования (таковыми могут быть, например, пособия по безработице, пенсии отдельным категориям пенсионеров и т.п.);

- отдельных социальных программ и мероприятий (по содействию занятости населения, миграционной политики, программ, ориентированных на конкретные группы населения – детей, инвалидов, лиц старших возрастных групп и др.);

- институциональных структур социальной политики (учреждений социальной защиты и обеспечения населения, органов управления различных уровней, которые непосредственно занимаются проведением социальной политики в стране).

По необходимости исполнения все государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на безусловные и условные.

К безусловным обязательствам относятся обязательства перед физическими лицами по выплате им в соответствии с установленными действующим законодательством механизмами социальных трансфертов. К таким обязательствам относятся, например, государственные пенсии, пособия по безработице, возмещение вреда, полученного работником в связи с осуществлением им своих трудовых обязанностей, заработная плата занятых в организациях, финансируемых из государственного бюджета и другие.

Особым видом безусловных государственных финансовых обязательств социального характера являются выплаты физическим и юридическим лицам постольку, поскольку деятельность последних направлена на социальное обустройство физических лиц, которое осуществляются в случае чрезвычайных ситуаций. Размеры таких обязательств определяются в разовом порядке в зависимости от масштабов чрезвычайной ситуации специальными постановлениями и распоряжениями исполнительных органов власти.

В состав условных государственных финансовых обязательств социального характера входят обязательства перед юридическими лицами и косвенно – перед физическими лицами, которые утверждаются федеральным бюджетом Российской Федерации, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов на очередной календарный год и не носят систематического характера. Это, прежде всего, расходы на социально-культурные мероприятия. Очевидно, что затраты по соответствующей статье федерального бюджета могут быть секвестрованы, в то время как размер государственной пенсии или единого ежемесячного пособия на ребенка не подлежит секвестру ни при каких обстоятельствах. В то же время в составе расходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов условные обязательства представляют собой затраты, порядок расчета которых в отличие от расчета величины социального трансферта, назначаемого конкретному физическому лицу не формализован (типичными примерами являются затраты внебюджетных фондов на финансовую поддержку создания и сохранения рабочих мест, санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей и некоторые другие).

По отраслевому признаку государственные финансовые обязательства социального характера разделяются на: обязательства в таких областях, как: 1) трудовые отношения и оплата труда; 2) условия и охрана труда; 3) занятость; 4) пенсионное и другие виды социального обеспечения; 5) государственное социальное страхование; 6) поддержка семей с детьми; 7) поддержка учащихся различных категорий (от обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования до аспирантов и докторантов); 8) поддержка других категорий населения; 9) здравоохранение, образование, культура.

По своему назначению могут быть выделены прямые и инфраструктурные государственные финансовые обязательства социального характера. В свою очередь, прямые обязательства разделяются на обязательства перед физическими (различные виды социальных трансфертов) и юридическими (финансирование объектов социальной сферы и государственных программ социального характера) лицами.

Государственные финансовые обязательства социального характера перед физическими лицами выполняются по двум типам признаков потенциального реципиента (гражданин, домохозяйства):

- категорийному (статусному) признаку, при использовании которого тот или иной вид обязательства выполняется перед физическим лицом, если его возрастные (например, пенсионер), медицинские (инвалид), социальные (безработный), семейные (мать-одиночка) и другие аналогичные характеристики совпадают с утвержденными законодательными и нормативными актами, определяющими категории реципиентов социальных трансфертов;

- адресному признаку, при использовании которого тот или иной вид обязательства выполняется перед физическими лицами (одиноко проживающим гражданином, домохозяйством), если его социально-экономические характеристики (например, уровень душевых доходов, обеспеченность жилой площадью и т.п.) ниже законодательно установленной границы для исполнения данного обязательства.

Инфраструктурные государственные финансовые обязательства социального характера возникают в связи с необходимостью исполнения прямых социальных обязательств. К ним относятся прежде всего так называемые административно-управленческие расходы, необходимые для обеспечения функционирования структур, выполняющих от имени государства прямые обязательства.

Одним из характерных примеров инфраструктурных обязательств в Российской Федерации являются расходы на содержание исполнительных дирекций государственных внебюджетных фондов. Например, в 2000 г. в Государственном фонде занятости населения соответствующие расходы составили 19,5% всех его расходов, Фонде социального страхования – 3,6%, территориальных фондах обязательного медицинского страхования – 2,7%, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования – 1,2%.

По своей календарной продолжительности все государственные финансовые обязательства социального характера могут быть разделены на постоянные и временные.

К постоянным относятся, например, обязательства по обеспечению государственными трудовыми или социальными пенсиями лиц, достигших пенсионного возраста, пенсиями по инвалидности граждан, признанных инвалидами на бессрочный период.

В состав временных обязательств входят обязательства по выплате пособий по безработице пособий женщинам по беременности и родам, единых ежемесячных пособий на детей (понятно, что все эти обязательства ограничены по времени), и иные аналогичные обязательства перед физическими лицами, а также предусмотренные государственным бюджетом на очередной календарный (финансовый) год обязательства по финансированию бюджетной сферы, государственных программ социального характера и другие.

По характеру затрат государственные финансовые обязательства разделяются на:

а) нетто-затратные, финансирование которых осуществляется в соответствии с действующим законодательством о социальной защите (государственные социальные пенсии, пенсии по инвалидности и т.п.) и государственным бюджетом на очередной год (например, финансирование некоммерческих проектов по статье расходов «социально-культурные мероприятия» и др.);

б) авансируемые, ресурсы для обеспечения которых формируются на страховых принципах до начала их фактического финансирования (государственные трудовые пенсии, пособия по безработице и т.п.);

в) окупаемые, типичным примером которых являются детские пособия (пример соответствующего расчета приведен в табл. 9.2).

Таблица 9.2

Укрупненный расчет окупаемости затрат на выплату детских пособий

(на примере Российской Федерации, 2000 г.)

Показатель	Ед.изм.	Количественное значение
Размер единого ежемесячного пособия на ребенка в возрасте от 1,5 до 16-ти лет	руб.
Период получения	мес.
Общие затраты на выплату пособия	руб.
Среднемесячная заработная плата	руб.
Ставка подоходного налога	%
Величина подоходного налога со среднемесячной заработной платы	руб.*
Период, в течение которого поступившая сумма подоходного налога окажется равной общим затратам на выплату пособия	мес.** лет**	3,2

*Без учета льгот по подоходному налогу.

**Без дисконта.

Затраты на выполнение государственных финансовых обязательств социального характера разделяются в соответствии с существующей в стране бюджетной классификацией. По данному критерию выделяются текущие и капитальные расходы.

В составе текущих государственных финансовых обязательств социального характера выделяются прежде всего расходы на закупку товаров и услуг. Они включают оплату труда и начисления на оплату труда, затраты на приобретение предметов снабжения и расходных материалов, расходы на командировки, оплату транспортных услуг, услуг связи, коммунальных услуг, текущего ремонта оборудования и инвентаря, зданий и сооружений (понятно, что речь идет об институциональных структурах, осуществляющих те или иные функции по проведению социальной политики), расходы на выплату социальных трансфертов населению и т.п.

К капитальным государственным финансовым обязательствам социального характера относятся капитальные вложения на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, капитальное строительство и ремонт, приобретение активов для институциональных структур, осуществляющих те или иные функции по проведению социальной политики, и некоторые другие.

Направления изменения размеров государственных финансовых обязательств социального характера. Необходимым условием уменьшения или увеличения государственных финансовых обязательств социального характера является изменение действующего в стране законодательства. Это связано с технологией бюджетного процесса, который для абсолютного большинства стран носит типовой характер.

Если в составе государственного законодательства имеются действующие законы, которые предписывают выделение гражданам страны, соответствующим некоторым категориальным или доходным критериям, определенных социальных трансфертов или предоставление им бесплатного доступа к бюджетным услугам, их наличие должно учитываться при разработке государственного бюджета на очередной финансовый год. При этом годовые размеры этих обязательств рассчитываются по элементарной формуле:

Eso = 12* , (9.1)

где: Eso – годовые расходы государственного бюджета на выполнение государственных

финансовых обязательств социального характера (руб.);

Ai – средний размер (величина) i-го финансового обязательства (руб.):

Li – среднегодовая численность получателей (реципиентов) государственных финансовых

обязательств социального характера (руб.);

i – индекс вида государственного финансового обязательства социального характера (i = 1,

2, …, N).

Таким образом, изменение размеров государственных финансовых обязательств социального характера, обеспечивается законодательным воздействием на каждый из трех сомножителей в формуле 9.1 (или их различные сочетания). Соответствующие направления воздействий разделяются на несколько групп. Рассмотрим основные из них.

Направление 1. Изменение принципов выполнения государственных социальных финансовых обязательств перед физическими лицами (домохозяйствами).

Как правило, в качестве основного направления практической реализации данного направления рассматривается исключение из числа граждан, перед которыми выполняются данные обязательства, некоторой их численности, которые не соответствуют некоторому количественному критерию. Понятно, что часть сэкономленных ресурсов можно будет направить на увеличение размеров государственных финансовых обязательств перед теми домохозяйствами, которые действительно нуждаются в социальной поддержке.

В качестве такого критерия рекомендуется использовать уровень душевых доходов в домохозяйстве. Если значение этого критерия в домохозяйстве оказывается выше прожиточного минимума в соответствующем регионе, то такое домохозяйство может быть с полным основанием исключено из числа реципиентов (получателей) социальной поддержки.

Однако, обратим Ваше внимание на то обстоятельство, что простые количественные решения в социальной политике не всегда оказываются рациональными. Дело в том, что проверка доходов домохозяйств требует определенных административно-управленческих расходов, которые оказываются настолько значимыми, что перекрывают экономию расходов на оказание собственно социальной помощи (в денежной или натуральной формах), т.е. разность между этими величинами становится положительной, а отношение первой величины ко второй – больше 1. В этих случаях логичнее сохранить ошибки включения (право на получение социальной помощи за частью тех домохозяйств, в которых душевые доходы могут превышать нижнее значение критерия, дающего право на такую помощь), чем осуществлять полномасштабную программу проверки доходов всех без исключения семей в регионах. Из сказанного видно, что категориальный принцип выполнения государственных финансовых обязательств социального характера перед домохозяйствами в тех или иных масштабах сохранится до тех пор, пока не будут внедрены относительно дешевые информационные технологии проверки доходов населения.

В связи с этим в ряде случаев более эффективно провести так называемую административную «отсечку» части семей с экономически и социально приемлемым уровнем душевых доходов от государственных финансовых обязательств социального характера за счет усложнения самой процедуры сбора и подачи документов, которые необходимы для получения социальной поддержки. В этом случае домохозяйства оказываются в положении, когда им необходимо сопоставлять финансовую полезность различных видов расходования единицы ресурсов времени по конечному результату.

По данным табл. 9.2 легко определить условия, при которых сбор документов для подтверждения права домохозяйства на исполнение конкретного государственного финансового обязательства (пособия на ребенка) окажется неэффективным. Для этого рассчитаем вначале значение часовой ставки заработной платы при 8 часовом рабочем дне и 22-х рабочих днях в месяце, которая оказалась равной 12,6 руб. (2223 руб.: (8 час.*22 дня)). Отсюда следует, что сбор и представление документов потенциальным реципиентом пособия на ребенка должно потребовать в месяц не менее 4,6 час. (58 руб.: 12,6 руб.). Эти цифры представляются вполне реальными при введении ежеквартальной периодичности сбора документов, подтверждающих право на данный вид государственного финансового обязательства социального характера.

В общем случае при использовании в качестве критерия выполнения конкретного государственного финансового обязательства социального характера перед домохозяйством уровня душевых доходов (как уже было показано в учебнике, последний целесообразно определять в виде отношения среднедушевых доходов домохозяйства к прожиточному минимуму), и элиминировании административно-управленческих расходов на проверку доходов домохозяйства формула для расчета сокращения этих обязательств будет следующей:

Эi = Рi * Чi (1 - ai), (9.2)

где: Эi – экономия средств государственной бюджетной системы на выполнение i-го

государственного финансового обязательства социального характера, руб./месяц;

Рi – размер i-го государственного финансового обязательства социального характера,

руб./месяц;

Чi – численность граждан (домохозяйств), в отношении которых выполняется i-е

государственное финансовое обязательство социального характера при использовании

категориального принципа, чел.;

ai – доля граждан (домохозяйств), перед которыми выполнение i-го государственного

финансового обязательства социального характера при переходе к адресному принципу

прекращается;

i – индекс государственного финансового обязательства социального характера.

Еще одним косвенным критерием, используя который можно сократить количество домохозяйств, перед которыми должны выполняться государственные финансовые обязательства социального характера, может служить социальный состав домохозяйства. Этот критерий важен потому, что домохозяйства различного состава обладают различными адаптационными возможностями.

Аксиома. При прочих равных условиях чем больше в составе домохозяйства работающих и чем меньше социальных иждивенцев (детей, инвалидов, пенсионеров) тем больше душевые доходы в ней и тем меньше оснований для включения домохозяйства в состав тех из них, перед которыми государство несет финансовые обязательства социального характера.

Наконец, важно учитывать имеющиеся активы домохозяйства, а именно, жилье, земельные участки, сбережения, ценные бумаги и т.п.

Направление 2. Увеличение доли бюджета социальной политики, формируемой на страховой основе.

Говоря в первом параграфе данной главы о структуре бюджета социальной политики, мы обращали Ваше внимание на то, что во многих странах важную роль в его формировании играют страховые взносы работников и работодателей. Увеличить роль этих взносов при одновременном снижении социальных расходов, которые финансируются непосредственно из государственного бюджета, можно решить повышением тарифов страховых взносов для их плательщиков. Однако данный путь решения проблемы имеет существенное ограничение: рост налоговой нагрузки на работодателей снижает их заинтересованность в развитии экономической деятельности.

Таким образом, в качестве единственно возможного остается вариант расширения участия в системах социального страхования населения. При этом здесь также необходима «тонкая» настройка механизма, увязанная с двумя факторами:

- во-первых, с динамикой денежных доходов населения в целом, что определяет возможное изменение среднего уровня тарифов страховых взносов населения в систему социального страхования;

- во-вторых, с дифференциацией доходов населения, что определяет возможные вариации тарифов страховых взносов в зависимости от уровня душевых доходов в отдельных группах домохозяйств.

Помимо этого, система участия населения в социальном страхования должна подкрепляться соответствующей стимулирующей схемой выполнения государственных финансовых обязательств социального характера перед населением.

Очевидно, что в такой схеме должно гарантироваться выполнение государственных финансовых обязательств социального характера лишь на некотором минимальном уровне, который выплачивается вне зависимости от наличия или отсутствия страховых взносов на персональном социальном страховом счете работника.

Выполнение этих обязательств в повышенных размерах производится только в том случае, если на персональных страховых счетах работника накоплены определенные средства, которые он выплачивал в систему социального страхования.

Примерно такая схема государственного пенсионного обеспечения после многолетних обсуждений была принята в Российской Федерации в декабре 2002 г. Трехуровневая система государственных трудовых пенсий включила:

- базовую часть, которая была установлена в виде фиксированной величины и подлежит индексации в зависимости от инфляции в стране. Источником для ее выплаты явились средства федерального бюджета, собираемые в виде единого социального налога и перечисляемые Пенсионному фонду России, из которого и осуществляются выплаты;

- страховую часть;

- накопительную часть.

Размеры последних определяются в зависимости от результатов трудовой деятельности пенсионера, которые в данном случае оцениваются по тем страховым взносам, которые в период его прошлой трудовой деятельности были аккумулированы на индивидуальном пенсионном счете работника. В свою очередь, средства, поступившие в накопительную часть системы обязательного пенсионного страхования, рассматриваются как долгосрочные инвестиции будущего пенсионера, которые в конечном счете должны принести ему инвестиционный доход.

Направление 3. Совершенствование формирования бюджета социальной политики. Предполагает исключение или сокращение расходов по статьям бюджета социальной политики, не предполагающих исполнение безусловных государственных финансовых обязательств социального характера.

Например, из бюджета государственных внебюджетных фондов должны быть исключены расходы не страхового характера (в частности, такие, как компенсации стоимости путевок работникам). Кроме того, объекты и мероприятия социального характера, которые финансируются из средств федерального бюджета, должны отбираться на основании количественных и качественных критериев, а их окончательный список не должен быть результатом лоббирования.

Данные задачи пока еще не решены ни в теории, ни в практической деятельности. Например, современная экономическая наука не нашла ответа на вопрос о том, финансирование какой из нетто-затратных статей бюджета социальной политики является более значимой и актуальной. Иными словами, с одной стороны, некоторое общегосударственное социально-культурное мероприятие и, с другой стороны, совокупность социальных объектов, удовлетворяющие потребности ограниченных по численности контингентов населения страны (например, инвалидов с теми или иными заболеваниями) рассматриваются как конкуренты в получении права на финансирование. И если внутри того или иного типа мероприятий (объектов) при формировании их окончательного списка для финансирования из бюджета социальной политики можно использовать четкие количественные критерии, то решение проблемы сопоставления отбора на межвидовом уровне может рассматриваться как одна из перспективных постановок для социально-экономических исследований.

9.3. Нормативы в бюджетном процессе социальной политики

В нашем учебнике мы уже неоднократно обращали Ваше внимание на то, что результативная социальная политика может проводиться в том случае, если будет обеспечено распределение функций и финансирования ее мероприятий между центральным правительством и органами исполнительной власти административно-территориальных единиц, входящих в состав государства. Мы рассматривали, какие именно расходы бюджета социальной политики целесообразно финансировать из средств центрального правительства, а какие – из средств органов исполнительной власти в регионах. В этом параграфе мы остановимся на проблемах формирования средств на финансирование социальной политике на основе нормативного подхода, в т.ч. и при распределении между регионами средств центрального правительства, которые предназначены для выполнения государственных финансовых обязательств социального характера. Для упрощения понимания будем иллюстрировать положения учебника примерами государственных финансовых обязательств социального характера в области занятости населения.

Обеспечение центральным правительством бюджета социальной политики в регионах. Распределяя средства, предназначенные для финансирования социальной политики в регионах, центральное правительство решает задачу преодоления неоправданных межрегиональных различий в обеспечении этими средствами.

Необходимым элементом этого распределения является его алгоритм, предполагающий использование конкретных количественных критериев, на основании значений которых осуществляется доведение средств центрального правительства до региональных органов исполнительной власти.

Такие критерии должны отражать масштабы и специфику задач, которые решаются в рамках конкретных направлений социальной политики. Очевидно, что при прочих равных условиях чем больше проживает на территории реципиентов тех или иных видов получателей государственных социальных трансфертов, тем более развитой должна быть инфраструктура соответствующих социальных систем, связанных с назначением и выплатой этих трансфертов, тем больше потребность в финансировании этой инфраструктуры.

Подобный показатель (число реципиентов) может быть назван «валовым». Его основное преимущество – простота. Однако при этом он не учитывает качественные характеристики состояния социальных проблем. Например, для рационального использования бюджета социальной политики важно знать не только общее количество получателей социальных трансфертов или потребителей бесплатных социальных услуг в регионах, но и их структуру, интенсивность ротации (т.е. вхождения или выбытия из контингента реципиентов) и т.п. Если подобные факторы не учитываются, то одни регионы получают неоправданные финансовые преимущества по бюджету социальной политики, в то время как другие оказываются соответственно неоправданно дискриминированными.

Подобная дискриминация стала одной из причин ликвидации Государственного фонда занятости населения, существовавшего в Российской Федерации в 1991 – 2000 гг. Для этого фонда была характерна финансовая дискриминация регионов с наибольшими уровнями безработицы. Например, в 1997 г. в 22 регионах с наиболее высоким средним уровнем регистрируемой безработицы в расчете на одного безработного было израсходовано средств фонда в 5,6 раза меньше, чем в 22 регионах с наиболее низким средним уровнем безработицы. При этом абсолютно максимальное значение расходов фонда в расчете на зарегистрированного безработного превысило его абсолютно минимальное значение почти в 40 раз, а по отдельным направлениям политики занятости оно превосходило и это значение.

Данная проблема решается путем перехода к нормативному принципу формирования бюджетов социальной политики в регионах в той ее части, которая относится к средствам центрального правительства, которые направляются в регионы.

Финансовые нормативы в бюджете социальной политики. При расчетах бюджета социальной политики в той его части, который связан с выполнением безусловных государственных финансовых обязательств социального характера, используется нормативный подход.

Определение. Под нормативами понимаются удельные величины затрат (рабочего времени, материальных, денежных ресурсов), используемые в нормировании труда, и расходов материальных и денежных средств.

Перспективная потребность в финансировании государственным бюджетом таких обязательств может быть рассчитана по следующей формуле:

Рi = Ni * Li, (9.3)

где: Pi – расходы по статье бюджета социальной политики, связанной с выполнением i-го

безусловного социального обязательства, руб.;

Ni – норматив расходов на выполнение i-го безусловного социального обязательства,

руб./чел. (получатель социального трансферта, участник социальной программы,

работник социальных служб, работающий по программам выполнения безусловных

социальных обязательств и т.п.);

Li – общая величина показателя, относительно которого рассчитывается норматив расходов

на выполнение i-го безусловного социального обязательства, чел. (получатель

социального трансферта, участник социальной программы, работник социальных

служб, работающий по программам выполнения безусловных социальных обязательств

и т.п.);

i – индекс безусловного социального обязательства.

Выделяются несколько видов финансовых нормативов.

Первый тип нормативов, как правило, задается государственным социальным законодательством и разделяются на прямые и косвенные. Первые из них представляют собой непосредственные размеры тех или иных государственных финансовых обязательств социального характера, а вторые – продолжительность периода, в течение которого они выполняются. Необходимость во введении косвенных нормативов существует не всегда: например, государственная трудовая пенсия выплачивается гражданину, начиная с момента достижения им пенсионного возраста до конца жизни и только подлежит пересчету в соответствии с действующим законодательством. С другой стороны, так называемые детские пособия, пособия по нуждаемости и по безработице могут выплачиваться только в течение ограниченных периодов времени. Например, для детского пособия – это определенный возраст ребенка, для пособия по нуждаемости – период, в течение которого величина душевых доходов в домохозяйстве находится ниже определенного порога, установленного для определения нуждаемости (бедности), для пособия по безработице – период нахождения гражданина в статусе зарегистрированного безработного (т.е. безработного, перед которым государство имеет определенные финансовые обязательства).

В Российской Федерации установлен порядок, в соответствии с которым верхний предел пособий по безработице совпадает с величиной прожиточного минимума, который установлен в регионе – субъекте Российской Федерации, где проживает безработный, а нижний – с 20% величины прожиточного минимума, но не ниже 100 руб. При этом размеры базового пособия составляют в течение первых 12-ти месяцев выплаты 75%, 60% и 45% среднемесячного заработка за последние 3 месяца по последнему месту работы и устанавливаются соответственно на 3, 4 и 5 месяцев. В течение следующих 12-ти месяцев пособие выплачивается в размере 30% прожиточного минимума. Предусмотрена также дифференциация размеров и продолжительности выплат пособий в зависимости от причин безработицы (они ниже для граждан, уволившихся по собственному желанию, впервые ищущих работу, уволенных за виновные действия и некоторых других категорий безработных).

Появление второго типа нормативов объясняется тем, что в ряде случаев государственным законодательством установлен сам факт государственного финансового обязательства социального характера, но не прописаны конкретные условия его реализации. Примерами могут служить упоминавшиеся выше компенсации стоимости путевок, программы профессиональной подготовки безработных (исключая выплаты стипендий их участникам) и некоторые другие. В этих условиях следует использовать нормативы удельных предельных расходов бюджета социальной политики в расчете на одного участника соответствующих социальных программ.

Нормативы второго типа направлены в том числе и на решение задачи предотвращения повышенных расходов бюджета социальной политики, которые легко выявляются на основе анализа межрегиональной дифференциации удельных расходов по отдельным статьям бюджета социальной политики.

При определении нормативов второго типа важно установить содержание самого понятия «нормальные» расходы бюджета социальной политики. Для этого может быть использован принцип расчета «от средней» фактически имеющихся удельных расходов. Исходя из этого, избыточными считаются такие расходы бюджета социальной политики в регионе, величина которых обусловлена превышением их значения в данном регионе над значением соответствующего среднего показателя в стране не менее, чем на некоторую установленную экспертным путем величину.

Иными словами, чтобы определенная часть расходов бюджета социальной политики в регионе была признана необоснованной, необходимо выполнение следующего условия:

> Пi j, (9.4)

где: Рij – расходы в i-м регионе на осуществление j-го направления социальной политики;

Рj – расходы в стране j-го направления социальной политики;

Уij – число участников j-го направления социальной политики в i-м регионе;

Уj – число участников j-го направления социальной политики в стране;

Пij – предельно допустимая величина превышения удельных расходов, установленная для

j-го направления социальной политики в i-м регионе, над удельными расходами на

реализацию j-го направления социальной политики в Российской Федерации;

i – индекс региона;

j – индекс направления социальной политики.

Очевидно, что если условие, определенное формулой (9.4), выполняется, то величина избыточных расходов бюджета социальной политики в регионе составит:

, (9.5.)

где: ИРij – избыточные, или сверхнормативные расходы бюджета социальной политики на

реализацию ее j-го направления политики занятости в i-м регионе.

Величина предельно допустимого превышения удельных расходов для j-го направления социальной политики в i-м регионе над удельными расходами на реализацию j-го ее направления в стране в целом (величина Пij в формуле (9.4) в общем случае определяется в 2 этапа и представляет по сути норматив третьего типа.

На первом этапе экспертно-эмпирическим путем устанавливается базовая величина предельно допустимого превышения (например, может быть принято, что показатель в регионе не должен превышать его среднее значение в стране более, чем в 2 – 3 раза).

На втором этапе проводится корректировка данной величины на региональные условия. При этом последние могут учитываться как методом прямого счета, так и взвешиванием на значимость тех или иных факторов. В результате окончательная величина предельно допустимого превышения удельных расходов по j-му направлению социальной политики в регионе над удельными расходами в стране в целом определится по формуле:

Пij = (а1i * а2i *... * а(n-1)i * аni) * Пij0, (9.6)

где: а1i, а2i,..., а(n-1)i, аni – коэффициенты корректировки базового показателя предельно

допустимого превышения на условия i-го региона;

Пij0 – базовый коэффициент предельно допустимого превышения удельных расходов для j-

го направления социальной политики в i-м регионе над удельными расходами на

реализацию j-го направления социальной политики в стране в целом;

n – общее число учитываемых региональных условий (должно быть одним и тем же для

всех регионов).

К нормативам четвертого типа относятся нормативы финансовых взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы страны в той их части, в которой они организованы в интересах финансирования социальной политики. Это могут быть как собственно нормативы, так и абсолютные величины перечислений из бюджета центрального правительства в бюджеты административно-территориальных единиц для финансирования конкретных направлений социальной политики.

9.4. Определение административно-управленческих расходов на финансирование социальной политики

Конечные результаты деятельности государственных учреждений, выполняющих социальные функции. Мы уже говорили о том, что имеются случаи, когда, казалось бы, очевидные решения о переходе к новым принципам выполнении тех или иных государственных финансовых обязательств социального характера перед населением оказываются неэффективными в силу значительных административно-управленческих расходов. Еще одним аспектом этой проблемы является так называемое сметное финансирование учреждений, выполняющих социальные функции. В этом, заключительном, параграфе учебника мы попробуем разобраться, как именно следует определять такие расходы с учетом конечных результатов деятельности данных учреждений.

Государственная система управления в любой стране строится с учетом тех функций, которые являются прерогативой государства. Значительное место в составе этих функций занимают социальные функции. Напомним, что к ним относятся государственное пенсионное обеспечение, социальное обслуживание, выплата различных видов социальных трансфертов (помимо пенсий) различным категориям гражданам, реализация программ бесплатных услуг в сфере здравоохранения и образования и другие.

Основной объект социальной политики – это человек. Отсюда следует, что деятельность государственных учреждений, которые выполняют социальные функции, должна оцениваться в первую очередь по числу обслуженных граждан. Этот показатель характеризует интенсивность работы конкретного подразделения государственной социальной службы и ее работников и может быть использован для сравнения результатов этой деятельности подразделений одной и той же службы между собой. Результаты таких сопоставлений могут быть использованы в дальнейшем для определения бюджета органов социальных служб, решающего, таким образом, проблему рационализации расходов консолидированного государственного бюджета страны.

Пример: алгоритм расчета расходов на содержание органов государственной службы занятости. Исходя из только что сказанного, примем, что конечным результатом деятельности органов государственной службы занятости в стране является прежде всего количество безработных, воспользовавшихся ее услугами. Легко рассчитать количество обслуженных безработных, приходящихся в среднем на одного работника органа службы занятости страны в целом.

Центральное правительство устанавливает норматив на содержание службы занятости в виде лимита (предельной величины) расходов на эти цели в общей величине бюджета политики занятости.

Далее необходимо выбрать нормативообразующий показатель для определения удельного значения норматива.

Наиболее простым из них является число работников, которые заняты в органах государственной службы занятости в регионах. При использовании данного показателя возможно учесть межрегиональные различия путем введения в формулу расчета специальных поправочных коэффициентов, которые отражают социально-экономические и географические особенности конкретных регионов. К этим особенностям можно отнести, например, величину прожиточного минимума, среднюю территорию, которая обслуживается центрами занятости, размещенными в данном регионе, и другие. Тогда величина расходов на содержание службы занятости в регионе рассчитывается по формуле:

РСi = Ki*Н*ЧРi, (9.7)

где: РСi – расходы на содержание службы занятости в i-м регионе, руб.;

Ki – поправочный коэффициент на социально-экономические и географические

особенности i-го региона (безразмерная величина);

Н – норматив расходов на содержание органов службы занятости, руб./cотрудника;

ЧРi – численность работников, занятых в органах государственной службы

занятости i-го региона, чел.;

i – индекс региона.

Однако у данного показателя есть серьезный недостаток. Как видно из формулы 9.7, он исходит из внутренних потребностей самой службы занятости безотносительно к результатам ее деятельности, интенсивности труда ее работников и в общем случае – состояния рынка труда в регионе. Между тем именно эти обстоятельства определяют потребность в услугах службы занятости и влияют на конечные результаты ее деятельности.

В качестве второго возможного нормативообразующего показателя может рассматриваться общее число зарегистрированных в регионе безработных. Важным преимуществом данного показателя является его ориентация на конечные результаты деятельности органов государственной службы занятости.

При использовании показателя числа зарегистрированных безработных для формирования нормативов расходов на содержание службы занятости, как и в предыдущем случае, должны учитываться межрегиональные различия. Поэтому принципиальная формула расчета величины этих затрат выглядит следующим образом:

РСi = Ki*Н*ЧБi, (9.8)

где: ЧБi – среднегодовая прогнозная численность безработных, которые будут состоять на учете

в органах службы занятости i-го региона, чел.

Недостатком этого нормативообразующего показателя является то, что он не учитывает того принципиального обстоятельства, что реальная нагрузка на органы службы занятости и их работников зависит не столько от числа зарегистрированных безработных, сколько от интенсивности их движения.

Таким образом, определение расходов на содержание службы занятости целесообразно производить с использованием показателя интенсивности движения безработных, поскольку именно работа с ними (а не простая констатация того или иного уровня безработицы) является приоритетной задачей государственной службы занятости.

Тогда окончательная формула расчета на основе нормативного принципа затрат на содержание органов государственной службы занятости в стране будет выглядеть следующим образом:

РСi = Ki*Н*ДБi, (9.9)

где: ДБi – среднегодовая прогнозная численность безработных, которые будут

поставлены на учет и сняты с учета органами службы занятости i-го

региона в очередном календарном году, чел.

Эту формулу рекомендуется использовать в условиях дефицитного бюджета государственной политики занятости. При улучшении финансовой ситуации более правильно, определяя нагрузку на работников государственной службы занятости, учитывать общее число обращений граждан в нее в поисках работы (а не только число зарегистрированных безработных).

Дата добавления: 2015-08-18