Государственная политика занятости

8.1. Основные тенденции рынка труда в переходной экономике

В этом параграфе учебника мы рассмотрим основные этапы развития рынка труда и трудовых отношений в переходной экономике, рассмотрим показатели, при помощи которых может характеризоваться ситуация на рынке труда и в сфере занятости, насколько существенны различия в состоянии рынка труда различных регионов. Все эти положения проиллюстрируем примерами современной России, в выработке государственной политики занятости для которой, возможно, в будущем примут участие некоторые из нынешних студентов.

История развития трудовых отношений в России (советский период). Историю развития трудовых отношений в России в ХХ в. можно сравнить с движением по замкнутому кругу, с дорогой, ведущей от рынка труда к рынку труда.

К началу 1920-х гг. в связи с послереволюционной, послевоенной ситуацией сложились условия, при которых в стране началась хозяйственная разруха, появились толпы беженцев. Это послужило решающим фактором для невиданной в истории России безработицы[207].

В целях ее ликвидации по всей стране в течение короткого времени открываются биржи труда, которые, помимо учета безработных, свободных рабочих мест и распределения по ним людей, оказывали материальную помощь нуждающимся. Они не зависели от государства, а находились в ведении профсоюзов, были самоуправляемыми и принадлежали тем, кто оказался на рынке труда. В управлении биржи большинство составляли рабочие, но и предприниматели (работодатели) тоже участвовали в управлении. Соблюдался принцип сохранения паритетности прав и обязанностей работодателей и работников. Были открыты временные и общественно полезные работы.

В январе 1918 г. Советское правительство обнародовало новый закон о биржах труда, который предусматривал создание Всероссийского центра бирж труда, учреждение Совета бирж, проведение их съездов. В мае 1918 г. состоялся II Всероссийский съезд комиссаров труда и страховых касс, определивший общие правила регулирования рынка труда и наладивший более полный учет безработных. Были созданы предпосылки для огосударствления органов по трудоустройству.

Когда началась гражданская война, объявлен «военный коммунизм», национализация и тотальное привлечение к труду, эта глубоко продуманная система была похоронена: экономику решили поддерживать только методами внеэкономического воздействия – созданием трудовых армий, принудительной мобилизацией, милитаризацией труда (создание системы административно-командных и репрессивных учреждений принудительного труда – комтруды), принудительным распределением работников по рабочим местам (наряды на мобилизацию), организацией концлагерей, которые представляли собой огромные резервуары живого труда без всякой техники. Люди варварски эксплуатировались государством сначала ради достижения конкретных целей, а затем и во имя неких священных идеалов.

Принудительное регулирование заработной платы, которая в то время была ниже прожиточного минимума, привело к значительному падению производительности труда. Нэп был вынужденной политикой возвращения к реализму. Вместе с ним вернулась к жизни и система занятости (в ноябре 1922 г. был принят Кодекс законов о труде).

Снова появился рынок труда, биржи, была восстановлена система помощи безработным, их переквалификации, экспертиза профессиональной трудоспособности. Последнее понадобилось особенно, потому что в эпоху «военного коммунизма» наступила всеобщая депрофессионализация: многие кадровые рабочие сбежали с предприятий в деревню, чтобы не погибнуть от голода, на их место пришли люди малоквалифицированные, загнанные на предприятия военными методами, или беженцы. Заработная плата была увеличена и составляла не меньше прожиточного минимума. Появились деньги, на которые можно было купить товары, а не получать по карточкам, по талонам мизерные пайки. Всеобщую принудительную занятость заменила нормальная рыночная система. Работу по специальности и высокую оплату за выполненный труд получал тот, кто хорошо работал. Это был обычный экономический стимул.

Кроме того, на биржах труда трудоустраивали и многочисленных городских обывателей, и бывших белогвардейских офицеров, и представителей господствовавших классов, которых революция и война лишили всего.

Россия нэповская дала миру опыт великолепно налаженной системы оказания посредничества для получения настоящей, хорошо оплачиваемой работы по специальности и одновременно оказания социальной помощи тем, кто не мог найти себе такую работу по объективным причинам – работы не было, или у него недоставало квалификации, или по физической возможности работать. Была возобновлена выплата пособий по безработице. Продолжительность их выплат составляла не свыше 6 месяцев. Право на их получение в первую очередь имели работники, уволенные по сокращению штатов или при ликвидации предприятия, члены профсоюза, демобилизованные. Безработным предоставлялся целый ряд льгот: полное или частичное освобождение от уплаты налогов, платы за квартиру и коммунальные услуги, а также льготный проезд на транспорте. Для поддержки особо нуждающихся безработных, не получающих пособия, на местах создавали специальные фонды за счет средств, поступавших от устройства благотворительных концертов и спектаклей, лотерей, отчислений предприятий и частных лиц. Они расходовались на выдачу разовых пособий, бесплатных обедов и т.п. Профсоюзы также создавали особые фонды помощи рабочим и служащим, оставшимся без работы. Кроме того, они специально организовывали сбор средств среди работников предприятий для оказания материальной поддержки тем, кто был уволен при сокращении штатов. Снова организовывались общественные работы. В некоторых городах успешно работали артели безработных.

Для женщин были введены льготные условия посылки на работу, в том числе группами, организованы женские артели, работа в столовых и прачечных. В наиболее крупных городах действовали бюро по использованию труда подростков.

Гармоничная саморегулирующая система не вписывалась в идеологические представления руководителей советского государства о всеобщности труда и равного распределения. Решающим шагом становления всеобщности труда, оказавшим влияние на все общественные процессы, явилось упразднение рынка труда. В действительности же сначала была ликвидирована ни сама безработица, а система социальных гарантий на рынке труда. Летом 1930 г. был реорганизован Наркомат труда и его органы на местах.

Индустриализация дала мощный толчок внедрению в жизнь идеи, что все поголовно, независимо от индивидуальных особенностей должны работать как в одном муравейнике, осуществлять намеченные грандиозные планы, действовать как части хорошо отлаженного механизма, по схеме, где человеческая личность ничего не стоит и незаменимых нет.

Руководителям страна представлялась огромным заводом, работающим по единому плану, по единой программе, по заранее утвержденной номенклатуре, в соответствии с установленными приоритетами. Продукцию давали на душу населения - тысячи тонн, миллиарды кубометров. Этот вал задавил смысл производства, свободу человека, его реальные ценности.

Началась эпоха организации трудового энтузиазма сверху, его подстегивания пропагандистскими и репрессивными мерами и стимуляции всеобщего соревнования (с обязательным определением «социалистическое»).

За годы первой пятилетки в стране была введена карточная система, учреждены отделы рабочего снабжения и закрытые распределители на предприятиях с принудительным ассортиментом «отоваривания» зарплаты. Получить реально хоть какое-то жилье, пропитание, бытовое обслуживание при фактически обесценивающейся зарплате становилось возможным только на предприятии. Несанкционированное увольнение, как правило, сопровождалось для рабочего серьезными материальными лишениями. Это создавало условия для прикрепления к производству.

Трудовое законодательство было так изуродовано, что всегда использовалось против работающего. Именно в эти годы были введены трудовые книжки, где фиксировались все перемещения человека. В конце 1930-х гг. рабочего бессрочно прикрепили к предприятию, как еще раньше колхозника пожизненно прикрепили к колхозной плантации. Указ, подписанный Сталиным в 1940 г., запретил самовольный переход с одного предприятия на другое и ввел уголовное наказание за нарушение дисциплины труда. За 20-минутное опоздание следовало полгода принудительных работ, за прогул – год тюрьмы. Подобное же наказание – за самовольное оставление рабочего места.

После войны драконовские методы продолжали действовать. Многие заводы открывали ворота раз в неделю, чтобы выпустить рабочих на выходной, колхозники по-прежнему были в положении рабов. В 1955 г. наконец разрешили самостоятельную перемену места работы.

Проблемы в сфере трудовых отношений, возникшие в 1930-1940-е гг., сохранились вплоть до 1970-1980-х гг. Причем в период экстенсивного развития экономики они резко обострились в условиях общего кризиса административно-командной системы.

Несмотря на прирост трудовых ресурсов в 1970-1980-е годы, их дефицит стал одним из самых узких мест затратной экономики. Постоянно нараставшие потребности народного хозяйства в новой рабочей силе привели к тому, что подготовка кадров превратилась в своего рода ресурсодобывающую отрасль буксующей экономики.

Для выполнения плановых заданий предприятия привлекали дополнительные производственные ресурсы – технику и рабочую силу. В этих условиях были существенно подорваны материальные стимулы к высокопроизводительному труду, систематическому росту квалификации используемых на производстве кадров. Снижение качественных характеристик трудовых ресурсов компенсировалось расширением сферы занятости за счет вовлечения в общественное производство все новых контингентов трудящихся, в том числе работающих пенсионеров, инвалидов, учащихся, женщин, занятых в домашнем хозяйстве.

Для поддержания полной занятости активно использовалась административно-карательная система использования принудительного труда заключенных и трудовая повинность военнослужащих срочной службы, которая обеспечивала постоянный приток рабочей силы на наиболее тяжелые, наименее производительные и малопривлекательные работы. Все это дополнялось, так называемой «добровольной» шефской помощью рабочих, служащих, студентов и школьников народному хозяйству с отвлечением от основной деятельности, принимавшей характер регулярных массовых кампаний.

Советское государство столкнулось с так называемой проблемой «текучести кадров», что явилось следствием усиления противоречий между все возрастающими потребностями производства в рабочей силе и требованиями работников к новой работе. Текучесть оказалась средством преодоления навязываемых условий занятости путем самостоятельного поиска подходящей работы, исходя из личных интересов конкретных групп работников.

В 1980-е гг. текучесть кадров стала преимущественно молодежной проблемой и одновременно способом реализации ее жизненных и производственных планов. Более 2/3 меняющих место работы составляли молодые люди до 29 лет. Однако стремление молодых работников улучшить свое экономическое и социальное положение в результате перехода на другое предприятие наталкивалось на различного рода препятствия и ограничения трудовых перемещений, вводимые под лозунгом борьбы с текучестью кадров.

Прежде всего это касалось планового распределения и закрепления молодых работников на предприятии. Не только с помощью юридических норм, процедур приема и увольнения трудящихся, но и путем экономического и социального стимулирования длительной работы на одном предприятии, производстве, рабочем месте. Этому же служили организация оплаты труда и материального поощрения, социальное страхование и пенсионное обеспечение, предоставление жилья и выплат из общественных фондов потребления, моральное стимулирование, а также другие приоритеты в распределении материальных благ фактически не по затраченному труду, а по стажу работы на одном предприятии. Естественно, что наиболее энергичные молодые работники не вписывались в этот порядок, когда, чтобы улучшить свое положение надо не активнее работать, а терпеливее дожидаться.

Самостоятельная перемена места работы на государственных предприятиях все также оставалась наказуемой. При несанкционированном переходе работник, как правило, терял стажевые надбавки к зарплате, право на повышенную пенсию, очередь на жилье, возможность пользоваться социально-бытовой инфраструктурой предприятия и т.д. В случае задержки с трудоустройством прерывался непрерывный стаж, что сразу отражалось на размерах выплат при временной нетрудоспособности, предоставлении отпусков и т.п.

Во второй половине 1990-х гг. в прежнем СССР была принята попытка реформы существующих механизмов управления экономикой. Определенная либерализация экономических отношений, введение хозрасчета на предприятиях, снятие запретов на масштабы экономической деятельности в негосударственном секторе экономики привели к постепенному изменению ситуации в трудовой сфере России.

Увеличивались различия в уровне оплаты труда на предприятиях разного типа, начался стихийный перелив рабочей силы к более выгодным условиям занятости, на более высоко оплачиваемые рабочие места. Государственные предприятия столкнулись с проблемой реального дефицита кадров, особенно квалифицированных. С другой стороны, началось реальное высвобождение избыточной рабочей силы.

Основные тенденции развития рынка труда в переходной экономике. В апреле 1991 г. в России был принят Закон «О занятости населения в РСФСР», в соответствии с которым государство признало человека собственником своих способностей к производительному и творческому труду, одновременно сняв с себя ответственность за обеспечение полной занятости населения. С другой стороны, государство взяло на себя обязательство осуществлять материальную (пособия по безработице) и социальную (профессиональное переобучение, трудоустройство на свободные рабочие места и т.п.) поддержку работника, получившего статус официально зарегистрированного безработного.

Закон «О занятости...» трактовал проблемы занятости и рынка труда и предлагал их решения в категориях рыночной экономики. На основе положений закона была сформирована инфраструктура рынка труда – институциональная (Федеральная государственная служба занятости населения) и финансовая (независимый от государственного бюджета фонд занятости населения). Таким образом, к январю 1992 г. государство было подготовлено к принятию адекватных новым условиям решений по регулированию рынка труда так, как, пожалуй, ни в одной другой сфере социальной политики.

Вообще, до начала рыночных реформ любая страна сталкивается с необходимостью оценки масштабов возможного сокращения занятости, поскольку последняя является одним из факторов социальной нестабильности в обществе. Не стала исключением и Российская Федерация, где в начале 1990-х гг. большинство ученых и политиков полагали, что массовая безработица в стране может возникнуть одномоментно. Другие специалисты расценивали безработицу в ограниченных масштабах как вполне допустимое социально-экономическое явление и рассматривали возможность преодоления ее негативных последствий. Существовала и точка зрения, согласно которой нельзя было начинать переход к рынку при нарушении гарантировавшегося государством права на труд.

Действительность опровергла прогнозы как оптимистов, так и пессимистов. Занятость в России в 1990-е гг. сокращалась темпами, существенно уступавшими темпам снижения ВВП страны.

Таблица 8.1

Динамика ВВП и численности занятых в Российской Федерации в 1990-е гг. по данным «Социально-экономического положения Российской Федерации»

Год	ВВП, % к предыдущему году	Численность занятых, % к предыдущему году	Коэффициент эластичности изменения численности занятых по изменению ВВП
	н/д		н/д
			0,14
			0,22
			0,25
			0,75
			0,17
			0,25
1991 – 1998			0,37
			0,33
2000	108	101	0,13
1999 – 2000	111	102	0,18
1991 – 2000	66	87	0,38

Общая численность занятых в России уменьшилась с 71,1 млн.чел. в 1992 г. до 58,4 млн.чел. в 1998 г., после чего начался ее рост: в 2000 г. она достигла 64,5 млн.чел. Аналогично, общая численность безработных увеличилась с 3,9 млн.чел. в 1992 г. до 9,1 млн.чел. в 1999 г., после чего началось ее сокращение, и в 2000 г. в стране насчитывалось 7 млн. безработных.

Рынок труда – элемент рыночной экономики. Любая страна, становясь на путь рыночных преобразований, обретает все рынки, включая и рынок труда. Рынок труда — это составная часть структуры рыночной экономики, который функционирует в ней наряду с другими рынками: сырья, материалов, товаров народного потребления и услуг, жилья, ценных бумаг и др. Предложение на рынке труда формируют работники, а спрос – работодатели, в то время как государство, создавая соответствующую законодательную базу, выступает в роли арбитра.

Под рынком труда обычно понимают систему социально-экономических отношений, связанных со спросом на рабочую силу и ее предложением. Рынок труда отхватывает всех работников и претендующих на рабочие места в рамках определенной территории, отрасли или группы профессий. Исключение составляют отдельные категории граждан, например, занятые благотворительной работой без оплаты труда, занятые в государственных мобилизационных структурах (солдаты срочной службы, заключенные), учащиеся дневных отделений вузов.

Рынок труда реализуется через государственную и коммерческие службы занятости (биржи труда), а также непосредственно через кадровые службы предприятий и учреждений или напрямую между работником и работодателем. Результатом удовлетворения взаимного интереса работника и работодателя является договор найма, трудовой договор или контракт.

От того, насколько успешно функционирует экономика, каково поведение основных субъектов рынка – работника и работодателя, - зависит спрос на рабочую силу и ее предложение, а соответственно, и уровень безработицы. Уровень инфляции и ставки ссудного процента определяют инвестиционную активность, что в свою очередь формирует движение системы рабочих мест: растет или сокращается их число, создаются высокотехнологичные рабочие места или они воссоздаются на прежнем техническом уровне. От уровня доходов населения зависит степень его трудовой активности: чем ниже доходы, тем, при прочих равных условиях, относительно большое число людей вынуждено выходить на рынок труда и тем сильнее растет напряженность на нем. Большое влияние на поведение субъектов рынка труда оказывают сложившиеся традиции в трудовой сфере и национальные особенности поведения.

Сказать, что Россия столкнулась с совершенно неизученным экономическим феноменом, естественно, нельзя. Такие же или во многом сходные процессы наблюдались, да и сейчас наблюдаются, как в развитых странах, так и в странах бывшего социалистического лагеря.

Кризисные явления в экономике, обвальный спад производства в 1990-е гг. в стране привели к резкому сокращению спроса на труд, но в условиях сложившегося менталитета общества, направленного на сохранение трудовых коллективов, это вызвало не столько рост открытой безработицы, сколько накопление скрытой. Вторым важным моментом для России стало то, что часть «скрытых» безработных фактически стали «скрытыми» занятыми в так называемом неналогооблагаемом секторе экономики, что самортизировало возможный рост социального недовольства экономическими реформами.

Элементы рынков труда. В рамках общего понимания рынка труда как важнейшего института рыночной экономики можно выделить различные ракурсы рассмотрения, составив некоторую типологию рынка труда. В литературе по проблемам и изучению рынка труда и трудовых отношений выделяют следующие его элементы:

- контролируемый или регулируемый (регистрируемый) рынок труда, т.е. та часть рынка труда, информация о котором собирается органами государственной службы занятости, а работники, находящиеся на котором вправе рассчитывать на бесплатные услуги в сфере занятости, а также на социальное обеспечение в случае потери работы;

- скрытый рынок труда, т.е. та часть рынка труда, которая охватывает совокупность работников сохраняющих статус занятых, но имеющую большую вероятность потерять работу или принявших решение сменить работу, «скрытых» безработных, которые заняты неполное рабочее время из-за кризисного или предкризисного состояния предприятия, «скрытых» занятых в неналогооблагаемом секторе экономики. Другой составной частью этого рынка являются работодатели, сохраняющие для работников режим неполной занятости или занятости в неналогооблагаемом секторе экономики;

- вторичный рынок труда, т.е. та часть рынка труда, где формируется предложения граждан, занятых по основному месту работы, но желающих с целью увеличения своих доходов иметь дополнительную занятость, а также имеется спрос работодателей на такую занятость;

- региональные и отраслевые рынки труда. Фактически государственный рынок труда в любой стране состоит из совокупности региональных рынков труда, ограниченных административно-территориальными единицами, входящими в состав страны. С другой стороны, государственный рынок труда состоит из совокупности отраслевых рынков труда – т.е. совокупности работников и работодателей, формирующих соответственно спрос и предложение в сфере определенных профессий (видов деятельности).

Показатели занятости и рынков труда. Состояние рынка труда и занятости в стране описывается при помощи системы показателей, в числе важнейших из которых можно назвать:

- уровень экономической активности населения (отношение общей численности занятых и безработных к численности трудоспособного населения в трудоспособном возрасте);

- уровень безработицы (отношение численности безработных к численности экономически активного населения);

- средняя продолжительность безработицы;

- соотношение между предложением и спросом на рынке труда (отношение численности безработных к числу имеющихся вакансий; иногда этот показатель называют напряженностью рынка труда);

- распределение занятых по секторам экономики (формы собственности, отрасли, виды деятельности).

Естественно, что все эти показатели могут рассчитываться в поло-возрастном, профессионально-квалификационном, социально-статусном, региональном и иных разрезах.

Для государства особенно важна ситуация на регистрируемом рынке труда, поскольку именно в отношении его спросовой части у государственного бюджета имеются определенные финансовые обязательства, закрепленные государственным законодательством о занятости.

Таблица 8.2

Некоторые показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда в Российской Федерации в 1990-е гг.

Показатель	Ед.изм.
Экономической активность населения в трудоспособном возрасте	%	84,2	78,6
Уровень безработицы экономически активного населения	%	5,2	9,8
Средняя продолжительность безработицы (поиска работы)	мес.	4,4	9,1
Занятость по формам собственности (1990 г.):
- государственная и муниципальная	%	82,6	37,9
- частная	%	12,5	46,2
- прочие виды собственности	%	4,9	15,9

Перечисленные показатели и, особенно их динамика являются основой для разработки государственной политики в сфере занятости населения. Например, очень важен показатель длительности безработицы. Известно, что граждане, которые не имеют работы в течение длительного времени – источник пополнения маргинальных групп общества. Таким образом, преодоление длительной безработицы является одной из постоянных целей государственной политики занятости.

Дифференциация региональных рынков труда. Феномен депрессивных регионов. Мы уже говорили о том, что состояние рынков труда в регионах может быть очень различным. Как показывает практика, значения перечисленных показателей между собой могут различаться не только в разы, но и на порядок.

В Российской Федерации в начале 2003 г. регионы субфедерального уровня различались по уровню регистрируемой безработицы почти в 16 раз (если в Липецкой и Оренбургской областях он составлял 0,7% экономически активного населения), то в Республике Ингушетии – 11,1%), по напряженности на рынке труда (количеству незанятых граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости в расчете на одну вакансию) – более, чем в 1100 раз (значение этого показателя колебалось от 0,4 в г.Москве до 441 чел. в Эвенкийском автономном округе).

По показателям, характеризующим ситуацию на регистрируемом рынке труда регион может входить в состав лучших и в состав худших. С течением времени ситуация в них может меняться, в силу чего регион может перемещаться от худшей группы к лучшей или наоборот. Это естественный процесс, основанный на закономерностях социально-экономического развития – мобилизации ресурсов одних регионов, исчерпании их в рамках существующей структуры хозяйства в других регионах и т.п.

Однако возможны ситуации, когда одни и те же регионы устойчиво на протяжении значительного периода времени входят в состав худшей группы регионов. В этом случае можно говорить о появлении так называемых депрессивных по состоянию рынка трудам регионов, которые требуют дополнительного внимания при разработке мероприятий государственной политики занятости.

В середине 1990-х гг. в России сформировалась достаточно стабильная группа регионов субфедерального уровня с депрессивным состоянием рынка труда. По данным на 1 января 1994 – 1999 гг. (6 точек статистических измерений) в состав 10 регионов с наиболее высокими уровнями безработицы все 6 раз входила Республика Ингушетия, по 5 раз – Республика Калмыкия и Ивановская область, по 4 раза – Республика Дагестан, Удмуртская Республика, Владимирская и Псковская области. В конце 1990-х – начале 2000-х гг. состав этой группы частично изменился, но был устойчивым и для этого периода экономической истории страны.

Обратим Ваше внимание на то обстоятельство, что при выделении депрессивных по состоянию рынка труда регионов недостаточно использовать только показатель уровня безработицы. 2 региона с одним и тем же высоким уровнем безработицы могут различаться по напряженности рынка труда, интенсивности движения безработных, продолжительности безработицы. Поэтому один из них может попасть в число депрессивных по состоянию рынка труда, а другой – нет.

8.2. Направления государственной политики занятости

Под государственной политикой занятости, или государственной политикой на рынке труда будем понимать составную часть социально-экономической политики государства, которая провозглашает стратегические и тактические цели содействия занятости и определяет пути их достижения с использованием комплекса мер прямого и косвенного регулирования.

Цели и задачи государственной политики занятости. В рыночной экономике государство проводит политику занятости, направленную на реализацию прав граждан в области занятости, содействие полной, эффективной и свободно избранной занятости в интересах роста уровня и качества жизни населения и повышения эффективности экономики. При этом государство стремится свести безработицу в стране к социально и экономически обусловленному естественному уровню. Безработица естественного уровня должна носить преимущественно фрикционный структурно-технологический характер и характеризоваться невысокой средней продолжительностью поисков работы.

Приоритеты развития занятости учитываются при формировании системы национальных приоритетов.

Государственной политика занятости предполагает решение следующих основных задач:

- максимально возможное удовлетворение потребностей экономически активного населения в оплачиваемой работе путем использования имеющихся в распоряжении государства средств, направленных на стимулирование развития производства товаров и услуг в организациях всех форм собственности;

- расширение масштабов эффективной занятости на основе создания и сохранения высокопроизводительных рабочих мест с благоприятными условиями труда и экономически обоснованным уровнем его оплаты путем использования рыночных механизмов хозяйствования;

- развитие качества рабочей силы, повышение уровня ее профессионализма, конкурентоспособности на рынке труда и профессиональной мобильности на основе адекватного требованиям рынка труда развития системы профессионального образования;

- минимизация масштабов и уровня безработицы, предупреждение длительной безработицы;

- обеспечение материальной поддержки безработных граждан;

- повышение роли трудовой миграции в создании единого национального рынка труда с учетом профессиональных интересов граждан и потребностей экономики в рабочей силе.

Цели и задачи государственной политики занятости конкретизируются применительно к каждому этапу социально-экономического развития и согласовываются с направлениями структурно-инвестиционной, демографической, внешнеэкономической политики, политики финансовой стабилизации, доходов и экономического роста.

Важным элементом государственной политики занятости является политика на рынке труда, которая предусматривает:

- трудоустройство в кратчайшие сроки ищущих работу граждан с учетом удовлетворения потребностей организаций в работниках определенных профессий и специальностей;

- расширение возможностей трудоустройства путем стимулирования предпринимательства и самостоятельной занятости граждан, организации общественных работ, создания специализированных рабочих мест для граждан с ограниченной трудоспособностью или испытывающих особые трудности в процессе поиска работы;

- повышение конкурентоспособности ищущих работу граждан;

- социально-трудовую адаптацию безработных граждан, нуждающихся в дополнительной поддержке государства на рынке труда;

- обеспечение на социально приемлемом уровне материальной поддержки безработных граждан.

Уровни государственной политики занятости. Государственная политика занятости рассматривается как двухуровневая система, включающая макроуровень и региональный уровень.

1. Государственная политика занятости на макроуровне.

На этом уровне государство осуществляет:

- принимает законодательные и нормативные правовые акты по вопросам занятости и рынка труда и контролирует их соблюдение;

- согласование долгосрочных и текущих задач государственной политики занятости с приоритетами политики экономического роста, структурно-инвестиционной, кредитно-денежной и социальной политики;

- принятие государственных программ содействия занятости населения, организует контроль за их выполнением;

- устанавливает порядок финансирования государственной политики занятости (в части средств бюджета центрального правительства);

- устанавливает единые для всей территории страны нормативы социальной поддержки безработных граждан;

- оказывают финансовую и организационную поддержку территориям с напряженной ситуацией в сфере занятости и на рынке труда. Порядок отнесения территории к напряженным по ситуации, сложившейся на рынке труда, определяется Правительством Российской Федерации;

- определяет принципы формирования и порядка функционирования государственной службы занятости населения.

2. Государственная политика занятости на региональном уровне.

Органы государственной власти в регионах страны:

- разрабатывают и реализуют региональную политику занятости с учетом социально-экономической и демографической специфики регионов и основных направлений общегосударственной политики занятости;

- принимают дополнительные меры бюджетной, налоговой и кредитной политики в целях содействия экономическому развитию региона и обеспечения занятости населения;

- разрабатывают и реализуют территориальные целевые программы содействия занятости совместно с территориальными органами службы занятости;

- устанавливают порядок и направления финансирования региональной политики занятости за счет средств региональных бюджетов и осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств;

- принимают региональные законодательные и нормативные правовые акты, обеспечивающие дополнительные по отношению к нормам государственного законодательства о занятости гарантии занятости и социальной поддержки безработных граждан;

- координируют деятельность органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий политики занятости.

Принципы государственной политики занятости. Государственная политика занятости базируется на нескольких принципах. Они носят достаточно логичный характер и не нуждаются в подробных пояснениях. К этим принципам относятся:

1) приоритетность активных мер содействия занятости, включающих сохранение и создание новых рабочих мест, переподготовку кадров, профессиональную ориентацию и подготовку по сравнению с простой социальной поддержкой безработных (выплата пособий по безработице);

2) первоочередное поддержание за счет средств государственного бюджета тех элементов предложения на рынке труда, которые требуют наименьших затрат и дают быстрый результат;

3) проведение государственной политики занятости с учетом интересов конкретных региональных, отраслевых и социально-демографических групп работников;

4) поддержка занятости в кризисных по состоянию рынка труда регионах;

5) реализация сбалансированных мер социальной поддержки безработных на предотвращение, с одной стороны, их десоциализации (люмпенизации), а, с другой стороны, – социального иждивенчества.

Государственная служба занятости населения. Государственная служба занятости в любой стране являются основным институтом государственной политики на рынке труда. Именно эта служба отвечает за реализацию за счет средств государственного бюджета принятых действующим в стране законодательством государственных социальных и экономических гарантий для населения в сфере занятости и на рынке труда. В этом состоит отличие государственной службы занятости от многочисленных негосударственных, которые осуществляют свою деятельность на коммерческой основе и финансируются за счет средств, получаемых в виде оплаты за предоставленные услуги от работодателей, либо работников.

К основным функциям государственной службы занятости в стране относятся:

- организация учета граждан, которые обращаются в органы службы занятости;

- регистрация граждан, отвечающих установленным критериям, в качестве безработных;

- предоставление в соответствии с законодательно установленными стандартами бесплатных услуг в области трудоустройства и социальной поддержки ищущим работу гражданам, включая безработных. Такие услуги включают: а) прямое содействие трудоустройству на имеющиеся вакансии; б) профессиональную подготовку и переподготовку безработных в соответствии с имеющимся спросом на рынке труда; в) материальную поддержку безработных. Как правило, практикуется расширение таких мер в отношении определенных категорий безработных с пониженной конкурентоспособностью на рынке труда (инвалиды, молодежь, впервые вступающая на рынок труда и др.);

- участие в разработке и реализация государственных и региональных программ содействия занятости населения;

- социальная экспертиза проектов государственных и региональных программ социально-экономического развития, инвестиционных программ, программ развития отдельных отраслей с точки зрения их влияния на состояние рынка труда и обоснование предложений по их корректировке;

- мониторинг и прогноз рынка труда в стране и административно-территориальных единицах, входящих в ее состав;

- подготовка ведомственной статистической отчетности о функционировании рынка труда и государственной политике занятости.

Государственный стандарт минимальных гарантий в сфере содействия занятости. Как уже отмечалось, услуги, связанные с содействием занятости ищущих работу граждан, предоставляются государственной службой занятости бесплатно в соответствии с действующим стандартом (нормативом) минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости.

Под государственным стандартом минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости подразумевается действующий на всей территории страны минимум услуг, бесплатно предоставляемых государственной службой занятости ищущим работу гражданам в интересах их трудоустройства. Этот стандарт устанавливается по отдельным направлениям государственной политики содействия занятости населения.

Так, этот стандарт в сфере собственно содействия занятости гражданам, ищущим работу и обратившимся в службу занятости, включает предоставление таким гражданам комплекса услуг по подбору рабочего места из имеющихся вакансий и содействию трудоустройству.

В сфере профессиональной ориентации данный стандарт включает услуги ищущим работу гражданам, обратившимся в службу занятости, по информированию и консультированию в части выбора и перемены профессии, а также определения направлений профессиональной подготовки (переподготовки). Услуги по профессиональной ориентации должны распространяться и на работников, намеченных к увольнению в связи с высвобождением, сокращение численности персонала или штатов.

В сфере профессионального обучения стандарт включает услуги безработным гражданам, зарегистрированным в службе занятости, по получению ими новой профессии (специальности) и (или) повышению квалификации.

В сфере общественных работ стандарт включает предоставление ищущим работу гражданам оплачиваемого рабочего места на срок до 6 месяцев.

Аналогичные стандарты могут быть сформулированы и по другим направлениям содействия занятости населения и социальной поддержки безработных граждан.

Услуги государственной службы занятости сверх стандарта минимальных государственных гарантий в сфере содействия занятости оказываются ищущим работу гражданам на платной (возмездной) основе.

8.3. Комплексная оценка состояния региональных экономик для определения направлений государственной политики занятости

Имеющиеся различия в состоянии и динамике рынка труда в регионах стран предопределяют необходимость выработки дифференцированной с учетом данного обстоятельства государственной политики занятости. Другим важным фактором является состояние региональных экономик, игнорирование которого может привести к низкой эффективности реализуемых в регионе направлений политики занятости, перерасходу средств, предназначенных для ее финансирования.

В настоящем разделе учебника рассмотрим некоторые аспекты влияния региональных особенностей на выработку направлений политики занятости применительно к административно-территориальным единицам страны первого уровня (в Российской Федерации таковыми являются регионы субфедерального уровня (республики, края, автономная область, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург).

Показатели для определения направлений государственной политики занятости в регионах. В основу группировок регионов с целью обоснования особенностей проведения государственной политики занятости кладутся социально-экономические показатели различной природы. Они должны характеризовать:

- состояние рынка труда;

- экономическую ситуацию,

- социальную ситуацию;

- демографическую ситуацию.

Показатели, характеризующие состояние рынка труда в регионе, являются базовыми при осуществлении группировок регионов в интересах разработки государственной политики занятости. Это объясняется тем, что насыщенность государственной политики занятости мероприятиями в относительно благополучных регионах, и в регионах, где ситуация на рынке труда является кризисной или близка к таковой, будет неодинаковой, а, следовательно, потребуются и различные оценки их эффективности.

В качестве основного показателя, характеризующего ситуацию на региональном рынке труда, целесообразно использовать уровень регистрируемой безработицы, рассчитываемый в процентах к экономически активному населению.

Помимо системообразующего для характеристики регистрируемого рынка труда показателя – уровня зарегистрированной безработицы в регионе, целесообразно использовать и некоторые другие показатели. Это объясняется тем, что состояние рынка труда в регионах, где уровень безработицы практически один и тот же, может достаточно сильно различаться по своим внутренним характеристикам.

Так, важное значение имеет показатель напряженности рынка труда, определяемый как количество состоящих на учете граждан, приходящихся в среднем на 1 заявленную работодателями в органы государственной службы занятости вакансию. В регионах с повышенной напряженностью рынка труда особое внимание должно быть уделено прежде всего мероприятиям в области создания и сохранения рабочих мест, проведение которых позволяет снизить или, по крайней мере, стабилизировать напряженность на рынке труда.

Еще один показатель, который может быть использован в рассматриваемых целях – удельный вес в составе безработных лиц, состоящих на учете более 1 года. Этот показатель характеризует степень застойности безработицы и потенциальную угрозу маргинализации части населения соответствующего региона.

Экономические показатели необходимо использовать для того, чтобы понять, насколько политика занятости в регионе соответствует реально складывающейся в нем экономической ситуации.

Например, в интересующих нас целях важны показатели динамики валового регионального продукта, удельного веса убыточных предприятий (последний показатель влияет на прогноз возможных высвобождений работников), динамики инвестиций в основной капитал (в конечном счете именно инвестиционная активность является решающим фактором создания и сохранения рабочих мест).

Использование социальных показателей позволяет оценить возможную политику занятости в регионах с точки зрения ее влияния на изменение ситуации в социальной сфере. Здесь следует использовать показатели динамики реальных денежных доходов населения, розничного товарооборота (в сочетании с первым он позволяет судить о степени развития на территории неналогооблагаемого сектора экономики и масштабах фактической адаптации населения региона к социально-экономической ситуации).

Из демографических показателей следует использовать коэффициент естественного движения населения. Его величина свидетельствует о вероятном изменении предложения на рынке труда региона в долгосрочной перспективе и, следовательно, должна учитываться при разработке направлений политики занятости, последствия которых могут носить долгосрочный характер.

На основании значений перечисленных частных показателей можно определить интегральное положение региона по совокупности социально-экономических показателей, которое и является основанием для детальной проработки направлений государственной политики занятости для этого региона.

При этом важно иметь в виду следующее важное обстоятельство. Можно предположить, что по отношению к государственной политике занятости есть «нейтральные» и «активные» регионы.

К «нейтральным» относятся те регионы, в которых ситуация на рынке труда ив сфере занятости коррелирует с социально-экономическим положением региона. Возможны 2 варианта таких сочетаний: либо хорошее (спокойная ситуация на рынке труда, удовлетворительные социально-экономическое положение), либо плохое (знаки оценки соответствующих ситуаций меняются на противоположные). Понятно, что в первом случае можно ограничиться мониторингом ситуации на рынке труда, в то время как во втором случае регион относится к кризисным по состоянию рынка труда.

«Активными» могут считаться регионы, где удовлетворительное состояние рынка труда сочетается с неудовлетворительным социально-экономическим положением. В этих случаях высока вероятность обострения в кратко- или среднесрочной перспективе ситуации на рынке труда, что требует принятия упреждающих мер государственной политики занятости.

Дата добавления: 2015-08-18