Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики 4 страница

Далее необходимо при помощи определенных методов осуществить группировку регионов (административно-территориальных единиц) в целях определения для них приоритетных направлений социальной политики. Хорошие результаты могут быть получены, например, при использовании метода, который предполагает ранжировку регионов по значению каждого из социальных показателей (от «лучших» к «худшим») с последующим суммированием всех мест и расчетом среднего места (балла), которое представляет собой частное от деления суммы мест, занятых регионом по каждому из показателей, на общее число использованных показателей. После этого могут быть разработаны предложения по конкретным направлениям социальной политики в регионе с целью улучшения социальной ситуации в регионе в целом или отдельных социальных показателей, которые оказались «проваленными».

Усилия государства по проведению социальной политики должны интенсифицироваться по мере продвижения от регионов с относительно благоприятной социально-экономической ситуацией к регионам, социальная ситуация в которых носит кризисный характер. Соответствующие дифференцированные по группам регионов направления социальной политики могут быть условно названы фоновыми.

Помимо фоновых мероприятий государственной социальной политики, масштабы и интенсивность которых будут зависеть от степени остроты социальной ситуации в регионе, должны реализовываться и индивидуальные мероприятия для каждого из регионов мероприятия, которые зависят от его социальных показателей или их сочетаний.

Региональные аспекты основных направлений социальной политики. Помимо того, что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. В этом разделе учебника рассматриваются примеры регионализации социальной политики.

Политика в пенсионной сфере. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как:

- неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах.

К началу 2001 г. в Российской Федерации на 1000 лиц трудоспособного возраста приходилось в среднем 343 находившихся в возрасте старше трудоспособного. При этом значения данного показателя в регионах субфедерального уровня различались более чем в 5 раз: если в Ямало-Ненецком автономном округе он составил 88 чел./1000 чел., то в Тульской области – 464 чел./1000 чел.).

Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособное население в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения повышена доля лиц старших возрастных групп.

Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах решаются переходом на накопительную систему, которая позволяет элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако для распределительной ее части эта проблема сохраняется при всех условиях. Ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах;

- межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости.

Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования, будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника.

Официально начисленная средняя заработная плата работников, занятых в отраслях российской экономики в 2000 г., различалась более чем в 12 раз, составив от 891 руб. в месяц в сельском хозяйстве до 11009 руб. в месяц в газовой промышленности. Соответственно «средний работодатель» начислял на эти зарплаты ежемесячно в среднем 250 и почти 3100 рублей отчислений в Пенсионный фонд России.

Аналогичные различия наблюдались и в межрегиональном разрезе: например, в ноябре 2001 г. средняя начисленная заработная плата в Ханты-Мансийском автономном округе составила 15631 руб., а в Республике Дагестан – 1313 руб., или почти в те же 12 раз. Соответственно различались и взносы в Пенсионный фонд в расчете на одного работника.

Подобно влиянию на пенсионную политику межрегиональные различий в демографической структуре населения, влияние этих различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы;

- неравномерность динамики социально-экономического развития регионов.

Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы).

В ноябре 2001 г. по сравнению с ноябрем 2000 г. средняя начисленная заработная плата в Российской Федерации была больше на 43,3%. Однако при этом если в Агинском Бурятском автономном округе она увеличилась на 70,2%, то в Корякском автономном округе – сократилась на 12,5%.

Эта неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов.

Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как:

- демографические (повышенная доля лиц старших возрастных групп);

- экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда).

В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу – угольная промышленность.

Действие экономического фактора может иметь значение как для регионов, в которых расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, которые были в прошлом заняты на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации - это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах-реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний;

- экологические причины. При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия.

Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируется из средств социального страхования: соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке.

Другие направления социальной политики (пример Российской Федерации).

Таблица 2.5

Регионализация некоторых направлений социальной политики

	Факторы регионализации социальных реформ	Основные социально-экономические решения	Использование в России в 1990-е гг.
1.	Дифференциация реальных денежных доходов населения.	Установление разновременности достижения глобальных параметров социальных реформ, вызывающих изменения в структуре доходов населения.	Предпринимались не всегда количественно обоснованные попытки учета на федеральном уровне (например, при проведении реформы оплаты жилья и коммунальных услуг). Реально корректировались региональными органами управления с учетом возможностей бюджетов соответствующих регионов.
		Организация адресной социальной поддержки нуждающихся.	На федеральном уровне сводились преимущественно к методическому обеспечению (закон непрямого действия - “О прожиточном минимуме”). На региональном уровне с учетом возможностей региональных бюджетов разрабатывались конкретные методики, определявшие критерии отнесения семей к нуждающимся и размеры оказываемой им помощи.
		Создание дополнительных рабочих мест в регионе.	Не использовалось в условиях снижения инвестиционной активности государства и сворачивания реального сектора. Частный капитал ориентировался преимущественно на регионы с высоким платежеспособным спросом населения. Фактор дешевизны рабочей силы в бедных регионах не учитывался ввиду транспортно-географических (периферийные, или удаленные от центра регионы), либо национальных (часть национальных республик и автономий) причин.
2.	Несоответствие доходной базы бюджета социальной политики его расходам в разрезе регионов.	Межрегиональное перераспределение средств, предназначенных для финансирования социальной политики.	Практиковались межрегиональные трансферты из федерального фонда финансовой поддержки территорий с целью выравнивания душевых бюджетных доходов в регионах. В рамках действующего законодательства осуществлялось межрегиональное перераспределение в пользу дефицитных регионов средств Пенсионного фонда России, федеральной части Государственного фонда занятости населения формируемой в процентном отношении к поступившим страховым взносам работодателей (в 1998 г. - 20%) и т.д. Эти механизмы не позволили предотвратить значительных межрегиональных различий в обеспеченности социальной политики ресурсами (например, в I полугодии 1997 г. минимальное и максимальное значения индексов локализации расходов фонда занятости по числу зарегистрированных безработных составили соответственно 0,16 (Республика Дагестан) и 6,82 (г.Москва)).
3.	Различия значений параметров социального развития регионов.	Выделение на основе социальных показателей депрессивных территорий и разработка специальных программ их развития.	Комплексная социальная типология регионов – субъектов Российской Федерации для обоснования управленческих решений не проводилась. Региональная политика носила сугубо политизированный и поэтому стохастический характер. Например, в мае – июне 1996 г. перед президентскими выборами было принято более 9 указов Президента РФ, посвященных социально-экономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, которые были отобраны на основе преимущественно неэкономических критериев. Специальная правительственная комиссия в I половине 1990-х гг. предпринимала меры по поддержке регионов, в которых складывалась критическая ситуация на рынке труда на основе статьи о территориях приоритетного развития республиканского Закона “О занятости населения в Российской Федерации” (редакция 1991 г.; из редакции 1996 г. данная статья была исключена).

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ.

1. В социальной политике используется свой терминологический аппарат, в состав которого входят общие (социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и т.п.), частные, или предметные термины, разделяющиеся на функциональные (бюджет социальной политики, социальное страхование и другие) и отраслевые (используемые в конкретных отраслях социальной сферы), термины, которые характеризуют домохозяйства (доходы населения, уровень бедности, уровень занятости и т.п.) и вспомогательные термины, необходимые для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам (например, прожиточный минимум).

2. Любое общество разрабатывает совокупность долгосрочных и среднесрочных целей своего развития в области уровня и качества жизни населения (социальную стратегию), которая реализуется проводимой государственной социальной политикой. Предметное поле социальной политики включает демографию, труд, доходы населения и социальную инфраструктуру

3. Социальная политика имеет объективные ограничения, которые разделяются на экономические (увеличение расходов на реализацию отдельных ее направлений невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения) и политические (часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения).

4. При проведении социальной политики используются различные механизмы, в состав которых входят законодательные и нормативные документы, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административный ресурс и политические методы. Государственная социальная политика проводится при помощи институциональных структур, которые для социальной политики могут быть либо профильными, либо непрофильными.

5. Экономический и социальный эффект и эффективность социальной политики могут быть оценены количественно.

6. Общество вынуждено постоянно разрешать противоречия между экономической и социальной политикой, для чего используются различные способы - утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед домохозяйствами, создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики, стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств и установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов.

7. Социальная политика нуждается в региональной адаптации, что объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями админичстративно-территориальных единиц (регионов) любого государства.

А. Контрольные вопросы.

1. Расскажите о структуре терминологии, используемой в социальной политике.

2. Дайте определение социальной стратегии, объясните, как соотносится это понятие с понятием социальной политики.

3. Что Вы понимаете под предметным полем социальной политики?

4. Почему социальная политика не может сделать счастливыми все без исключения домохозяйства? Расскажите об ограничениях социальной политики. Вспомните о социальной ответственности домохозяйств.

5. Перечислите основные механизмы социальной политики. Как, по Вашему мнению, они должны использоваться?

6. Можете ли Вы уточнить таблицу 3.4, в которой приводятся схемы взаимодействия институциональных структур социальной политики?

7. Почему социальная политика нуждается в регионализации?

Б. Деловая игра «Пределы социальных аппетитов общества».

Основной задачей игры является обсуждение «идеальной» модели социального бюджета, ориентированного на удовлетворение потребностей членов общества (социальных утопий в истории общественно-политической мысли) и определение причин, в силу которых данная модель не может быть реализована на практике. В процессе игры определяется разрыв между идеальным и реальным социальным бюджетом и рассматриваются возможности его уменьшения. Основные ролевые группы студентов – потребители бесплатных социальных услуг (по выбору – нуждающиеся в социальной поддержке), управленцы-макроэкономисты, финансисты, арбитры.

В. Эссе «Социальное иждивенчество: пути смягчения».

Студенты дают свою оценку феномену социального иждивенчества, выделяя его неизбежную и субъективную составляющие. Обязательным разделом эссе являются предложения по предотвращению социального иждивенчества, обусловленного (мотивированного) несовершенством действующего законодательства.

Литература

Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия // Мир России. 1997. N 2. С. 67-116.

Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. Учебное пособие. М.: Гардарика, 1996.

Быков С.В. Социальная политика государства. Учебное пособие. Хабаровск, 1997.

Гордон Л. Область возможного // Русско-Американский фонд профсоюзных исследований и обучения. Институт Мировой экономики и международных отношений РАН. М., 1995.

Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения. Основные категории, характеристики и методы оценки. М., ЮНИТИ, 2002

Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1900.

Сидорина Т.Ю. Социальная политика и ее акторы // Мир России. 1998. № 1-2. С.147-192.

Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики // Мир России.1997. №2. С. 41-66.

Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М.: Издательство “Гелиос” Ассоциации российских вузов. 1999.

Территориальные проблемы социальной политики // Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. М., ГУ – ВШЭ, 2000.

Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1. С.48 - 56.

Социальная энциклопедия. М., 2000.

Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge. Polity. 2000.

Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge. Polity. 1998.

Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by Robert E. Kuenne. Oxford. Blackwall Publishers. 2000.

Social Policy / Еdited by Nick Manning. Oxford. University Press. 1999.

Social Policy and Social Justice. The IPPR. Reader / Ed. by Jane Franklin. Cambridge; Polity. 1998. 316 p.

The Welfare State Reader / Ed. by Pierson K. And F. Casteles. Cambridge. Polity. 2000.

Дата добавления: 2015-08-18