Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики 2 страница

Участие и ограничения субъектов социальной политики. В первой главе учебника мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики.

Прежде всего, обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом модели социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики.

Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти в государстве в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на 2 крупные группы – долго- и краткосрочные.

К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить например, заявления парламента о социальной стратегии в стране, государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п.

В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.

В том случае, если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных, законодательных органов более низкого уровня (в отдельных регионах – административно-территориальных элементах страны), то эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики.

Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого, органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, которые не относятся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых (не основных!) социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности, оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность.

Роль работодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной[9]. Она может быть пассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может быть активной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые «социальные пакеты» (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена как квазиактивная.

В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязаны выплатить их с уплатой процентов в размере не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки, начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов (активная роль работодателей в социальной политике). Многие работодатели в стране в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий (квазиактивная роль работодателей в социальной политике).

Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области.

Неправительственные организации (прежде всего, профсоюзы и иные объединения наемных работников) в разработке и проведении социальной политики выступают в качестве ее своеобразных «идеологических» центров. Их основная задача – защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является только государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма, или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений.

При коллапсе плановой экономике в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 г. - начала 1992 г. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений.

Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат – без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако, следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, которые привлекают внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигают новые социальные инициативы.

Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики – домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики регулирующим Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться.

В частности, банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья.

Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7% до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по 9 банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%.

Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные формы, которые, начиная с 1 января могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. рублей (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях.

Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них, в государствах могут действовать и внешние структуры, которые имеют свою позицию относительно направлений социальной политики и пытаются внедрить необходимость следования им в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (Всемирный Банк; МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов.

Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного Банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным Банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале ХХI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долларов), пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долларов), инновационный проект развития образования (7 млн. долларов) поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долларов.), реформу системы образования (2,5 млн. долларов) и некоторые другие.

Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связано прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств.

2.3. Механизмы социальной политики

Термином механизм в экономике и социальной политике обычно обозначают порядок какого-либо вида экономической или социальной деятельности, последовательность состояний, процессов, определяющих действие. К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы.

Законодательная и нормативная база социальной политики. Все действующие законодательные и нормативно-правовые документы, которые регламентируют разработку и проведение социальной политики, разделяются на несколько крупных групп.

К первой группе относятся документы, составляющие системообразующее государственное социальное законодательство. Это – государственные законы, определяющие общие, принципиальные условия функционирования различных отраслей социальной сферы, включая трудовые отношения, пенсионное обеспечение и т.п. Такие документы разрабатываются и принимаются на уровне государственных органов законодательной и исполнительной власти. Изменения в документы данной группы также вносятся только на государственном уровне.

В состав второй группы входят документы, которые определяют условия исполнения системообразущего социального законодательства, или нормативные материалы текущего характера. Например, системообразующими документами первой группы в стране может быть введена трехуровневая система государственного пенсионного обеспечения, которая включает трудовую, страховую и накопительную части пенсий. В этой ситуации документами второй группы в зависимости от демографической и социально-экономической ситуации в стране могут корректироваться тарифы обязательных страховых взносов на государственное пенсионное обеспечение, нижние границы пенсионного возраста, устанавливаться бюджет пенсионной системы на очередной финансовый год, вводиться ее другие количественные параметры.

Аналогично, если государственное законодательство о труде и занятости предполагает возможность заключения между работниками и работодателями трудовых договоров и соглашений различных типов (в частности, срочных), то документами рассматриваемой группы могут конкретизироваться формы договоров, пределы экономической ответственности их участников и т.п.

К третьей группе относятся законодательные и нормативные материалы, которые принимаются органами законодательной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Ими определяется бюджет социальной политики в части расходов, которые финансируются из средств региональных (местных) бюджетов, устанавливаются региональные доплаты к государственным социальным трансфертам (например, так называемым социальным пенсиям), вводятся дополнительные меры социальной поддержки населения.

Определение.

Под государственными социальными трансфертами будем понимать предоставляемые домашним хозяйствам средства в денежной или натуральной формах из средств консолидированного государственного бюджета без получения от домашних хозяйств каких-либо эквивалентов в краткосрочной перспективе. Государственные социальные трансферты разделяются на страховые, средства на предоставление которых формируются за счет регулярных страховых взносов домашних хозяйств или осуществляемых юридическим лицом в их пользу и нестраховые, финансируемые непосредственно из консолидированных доходов государственного бюджета.

Основное требование, которое предъявляется к законодательной и нормативной базе социальной политики в устойчивых экономиках, заключается в сочетании ее стабильности с гибкостью, позволяющей оперативно вносить необходимые изменения, отражающие экономическую и социальную конъюнктуру. В реформируемых экономических системах законодательная и нормативная база социальной политики должна быстро изменяться с тем, чтобы не тормозить реформы, осуществляемые в обществе.

В 1990-е гг. преобразования в трудовой сфере в Российской Федерации сдерживались принятым еще в 1971 г. в прежнем СССР с его планово-распределительной экономикой Кодексом Законов о Труде (КЗоТ), многие положения которого не отражали формирования в стране в процессе экономических реформ нормального рынка труда. Только в декабре 2001 г. в стране был принят Трудовой Кодекс, который в терминах рыночной экономики регламентировал формы отношений между работником и работодателем, определил роль и ответственность участников трудовых отношений и их представителей, установил социальные гарантии работников и права работодателей.

Принятая законодательная и нормативная база социальной политики определяет особенности всех прочих ее механизмов.

Финансовый механизм социальной политики. Выступает в качестве инструмента образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельности структур, выполняющих эти функции. Финансовый механизм социальной политики состоит из двух крупных блоков.

Первый блок обеспечивает регулирование финансового обеспечения части собственно социальной политики. Он включает такие элементы, как:

а) нормативы обязательных страховых платежей социального характера в государственный бюджет или иные источники финансирования собственно социальной политики. Эти нормативы в сочетании с макроэкономическим прогнозом налогооблагаемой базы дают возможность определить бюджет конкретных видов социальных трансфертов, а, следовательно, и их размеры на их получателя. Результаты соответствующих расчетов должны быть скорректированы с учетом реально складывающейся социально-экономической ситуации в стране и реализуемой экономической стратегии;

Пример.

Предположим, что в государстве R действует система обязательного страхования по безработице, в соответствии с которой работодатели перечисляют в консолидированный государственный бюджет страховые взносы на начисленную ими работникам заработную плату, в то время как сами безработные освобождены от этих платежей. Из поступивших средств официально зарегистрированным органами государственной службы занятости безработным выплачиваются пособия по безработице. Допустим также, что в очередном финансовом году n прогнозируемый фонд заработной платы для исчисления страховых взносов составит 400 млрд. национальных денежных единиц (НДЕ), а среднегодовое количество безработных – 2 млн. человек. При тарифе страховых взносов 1,5% бюджет пособий по безработице составит:

0,015 * 400 млрд. НДЕ = 6 млрд. НДЕ,

а средний месячный размер пособия в расчете на одного безработного –

6 млрд. НДЕ: (2 млн. чел. * 12 мес.) = 250 НДЕ.

Действующим законодательством предполагается, что максимальный размер пособия по безработице в государстве установлен на уровне месячной величины прожиточного минимума. Предположим, что в рассматриваемом периоде он составит в среднем 200 НДЕ. Тогда экономия средств от существования этого ограничения составит:

6 млрд. НДЕ – (2 млн. чел. * 12 мес. * 50 НДЕ) = 4,8 млрд. НДЕ

Экономическая стратегия страны предполагает снижение налоговой нагрузки на работодателя. Таким образом, для того, чтобы в консолидированном бюджете стране были сформированы средства, необходимые и достаточные для выплаты пособий по безработице, тарифы взносов работодателей в систему обязательного страхования по безработице должны составить:

(4,8 млрд. НДЕ: 400 млрд. НДЕ) * 100 = 1,2%.

б) расходные статьи, утверждаемые законодателями различных уровней в бюджетном процессе. Они включают, во-первых, затраты на выплату социальных трансфертов (пенсий, стипендий обучающимся, пособий по безработице и т.п.) и, во-вторых, расходы на финансирование объектов, функционирование которых направлено на социальную поддержку отдельных категорий населения (например, хосписы, дома для престарелых и инвалидов).

Определение.

Под бюджетным процессом в социальной сфере будем понимать регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов расходов социальных статей консолидированного бюджета государства и их обеспечению доходами, по утверждению и исполнению и контролю этих статей в составе консолидированного бюджета государства.

Второй блок финансового механизма социальной политики включает порядок формирования финансовых ресурсов, которые необходимы, во-первых, для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения, во-вторых, для государственного инвестирования проектов и целевых программ, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы (прежде всего тех, которые имеют для общества историко-культурное значение и, в-третьих, для реализации природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. При этом используются стандартные механизмы бюджетного процесса, предусматривающие процедуры отбора для финансирования проектов, имеющих социальное значение.

Налоговые рычаги и стимулы социальной политики. Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются для ориентации работодателей на содействие проведению социальной политики (в качестве пассивных ее субъектов), а домохозяйства – на повышение уровня экономической самостоятельности и социальной защищенности, обеспечиваемой собственными усилиями.

В 1990-е гг. в Российской Федерации феномен теневой заработной платы, которая не облагалась подоходным налогом на которую не начислялись обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования; в дальнейшем – единый социальный налог) стала серьезной проблемой. По данным Госкомстата России, в структуре ВВП доля скрытой оплаты труда в 2000 г. составила 11%, или почти 38%официальной оплаты труда.

Одной из попыток сокращения этой части оплаты труда и создания соответствующих стимулов у работодателей стало принятие в 2000 г. Части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Одним из инструментов выведения оплаты труда из «тени» должна была явиться статья 224, в соответствии с которой средства, полученные физическими лицами в виде оплаты труда стали облагаться по единой ставке 13% (ранее предельная ставка, по которой с них уплачивался подоходный налог, достигала 35%). Другим инструментом явилась статья 241 Налогового кодекса, которая ввела регрессионную шкалу ставок единого социального налога. При налоговой базе на каждого отдельного работника до 100 тыс. рублей большинство работодателей должны были уплачивать единый социальный налог по ставке 35,6%, с 200 тыс. рублей в интервале налогооблагаемой базы от 100001 рубля до 300 тыс. рублей – по ставке 20%, с 300 тыс. рублей в интервале от 300001 рубля до 600 тыс. рублей – 10% и с каждого следующего рубля налоговой базы, превышающей 600 тыс. рублей – по ставке всего 2%.

Стимулирование населения в области легализации доходов и его экономической активности предполагалось осуществлять в соответствии со статьей 219, установившей социальные налоговые вычеты (в определенных пределах отдельные виды перечислений на благотворительные цели, плата за обучение и лечение налогоплательщика) и статьей 220, определившей имущественные налоговые вычеты (в частности, налоговый вычет на новое строительство либо приобретение на территории страны жилого дома или квартиры, который, однако, не должен был превышать 600 тыс. рублей). Кроме того, стимулы у населения создавались так же, как и у работодателей упомянутой единой ставкой (13%) подоходного налогообложения.

Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике, ориентированные на изменение мотивации субъектов и объектов социальной политики, могут давать эффект только при условии включения в законодательную и нормативную базу социальной политики жестких санкций за несоблюдение соответствующих норм.

Административный ресурс в социальной политике. Административные решения (административный ресурс) в социальной политике имеют широкое распространение прежде всего в государствах с плановой экономикой. Они встраиваются в систему целеполагания и в дальнейшем обеспечиваются финансовыми ресурсами. Административные решения социального характера в плановой экономики, как правило, облекаются в форму жестких документов, которые носят политическую окраску. Во многих случаях они не увязаны с реально складывающейся ситуацией в экономике.

В плановой экономике прежнего СССР в 1950-е – 1990-е гг. основным административным ресурсом в социальной политике были документы съездов КПСС (Директивы, Основные направления и т.п.), определявшие цели социального развития страны на очередной период. Этими документами устанавливались задания профильным министерствам и ведомствам по вводу в действие жилья и объектов социально-культурной сферы, предусматривались мероприятия по повышению оплаты труда работников и размеров пособий социальным иждивенцам. В промежутках между съездами ЦК КПСС и Совет Министров принимали отдельные постановления по решению отдельных социальных вопросов. Ответственность за выполнение принятых решений возлагалась на конкретных физических лиц, представляющих соответствующие институциональные структуры. Если социальные решения не выполнялись, то вне зависимости от наличия или отсутствия объективных причин создавшейся ситуации к этим лицам принимались жесткие меры. Экстремальными из них являлись высшая мера наказания, или социальной защиты в 1930-е гг. и исключение из КПСС в 1970-е гг.

В рыночной экономике административный ресурс также может использоваться, но здесь он является следствием социально-экономической ситуации, а не наоборот. Кроме того, в отличие от плановой экономики, административные решения здесь являются обязательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (например, безработному гарантируется выплата пособия по безработице, пенсионеру – пенсия и т.п., размеры которых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов). Социально-экономические программы, которые разрабатываются органами государственной власти, носят прежде всего рекомендательный характер и реализуются по мере появления необходимых для этого финансовых ресурсов. Осуществление мероприятий, которые такими ресурсами не обеспечены, переносится на более поздние сроки, либо от их реализации вообще отказываются (примеры приведены в табл. 3.3). Персональная ответственность за невыполнение социальных решений, также может возлагаться на физических лиц, но в рыночной экономике их невыполнение в принципе не исключает человека из общества: у него всегда остаются возможности трудоустройства в негосударственном секторе экономики.

Политические методы в социальной политике. Суть политических методов в социальной политике состоит в лоббирование решений в области социальной политики, организация так называемого «общественного мнения» и использования его в политических целях. Являясь в принципе неизбежным элементом демократического общества, политические методы для социальной политики в большинстве случаев неконструктивны, хотя и привлекают внимание общества к наиболее острым социальным проблемам.

После начала в 1992 г. экономических реформ в Российской Федерации различные общественно-политические партии и движения неоднократно поднимали вопрос о компенсации гражданам страны «дореформенных» вкладов в учреждениях Сбербанка. В результате был принят ряд Федеральных законов, определяющих внутренний государственный долг по этим вкладам - «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» (так называемый долговой рубль, или дор) и другие. С 1996 г. стала осуществляться предварительная компенсация по вкладам отдельным категориям населения (не более 1000 рублей в расчете на один вклад; ритуальная квота в связи со смертью владельца вклада – 6000 рублей). В 2001 г. ряд депутатов Госдумы, поддержанные Правительством, призвали изменить действующее федеральное законодательство в этой области, показав, что средства, выделяемые ежегодно из федерального бюджета на компенсацию, не покрывают роста стоимости дора в связи с инфляцией и, следовательно, государственный внутренний долг при действующем порядке компенсаций постоянно увеличивается. Их оппоненты в Госдуме вновь вернулись к идеям начала 1990-х гг. и стали строить искусственные конструкции компенсаций дореформенных вкладов, основанные на раздаче вкладчикам собственности, возможности приобретения ими товаров, произведенных отечественной экономикой и т.п. При этом последними игнорируется реальная покупательная способность дореформенного рубля в условиях товарного дефицита.

2.4. Эффективность социальной политики

Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики. Поскольку на проведение социальной политики, как это было показано выше, расходуются финансовые ресурсы, постольку возникает проблема определения и расчета ее экономических эффективности и эффекта.

Определения.

Экономическая эффективность (Eesp) социальной политики – это отношение затрат на социальную политику (I) к результату (социальному эффекту), который был обусловлен этими затратами (R):

Eesp = I: R. (2.2)

В том случае, если результат (социальный эффект) социальной политики может быть рассчитан в стоимостных единицах (Rf), то формула ее экономической эффективности приобретает следующий вид:

Eesp = I: Rf (2.2а)

Экономический эффект (Esp) социальной политики – это разность между результатом социальной политики (социальным эффектом), выраженным в стоимостных единицах (Rf), и затратами, которые обеспечили этот результат (I):

Esp = I – Rf. (2.3)

Социальный эффект (Ssp) социальной политики – это разность между показателями, характеризующими состояние социальной сферы на конечный и начальный (базовый) периоды времени (соответственно Is1 и Is0):

Ssp = Is1 - Is0. (2.4)

Социальная эффективность (Essp) социальной политики – это отношение социального эффекта социальной политики к показателю, характеризующему состояние социальной сферы в начальный (базовый) период времени (Is0):

Дата добавления: 2015-08-18