Теоретические и практические основы формирования и реализации социальной политики 3 страница

Essp = (Is1 - Is0): Is0. (2.5)

Экономическая эффективность социальной политики может быть количественно рассчитана во всех случаях, что следует из ее определения. Это относится и к тем ситуациям, когда результат социальной политики нельзя выразить в стоимостных единицах (формула 3.2). Например, отнесением абсолютного размера сокращения численности безработных за определенный период к затратам на создание рабочих мест, которые были заняты этими безработными, рассчитывается эффективность направления государственной политики занятости, связанного с созданием рабочих мест. Понятно, что в дискретной точке на временн о й шкале при сопоставлении не менее двух показателей эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:

а) чем больше числитель данного отношения при неизменном знаменателе, тем ниже эффективность государственной политики создания рабочих мест;

б) чем больше знаменатель данного отношения при неизменном числителе, тем выше эффективность государственной политики создания рабочих мест.

Для непрерывной временн о й шкалы при оценке динамики показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения:

а) опережающий относительный рост числителя данного отношения по сравнению с его знаменателем свидетельствует о снижении эффективности государственной политики создания рабочих мест;

б) опережающий относительный рост знаменателя данного отношения по сравнению с его числителем свидетельствует о повышении эффективности государственной политики создания рабочих мест.

Из а) и б) следует, что для того, чтобы эффективность рассматриваемого в качестве примера направления социальной политики повышалась (не снижалась) с течением времени, отношение прироста за определенный период затрат на создание рабочих мест к уменьшению численности безработных должно быть строго меньше (не больше) показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест в начальный период времени.

Показатель экономической эффективности социальной политики фактически отражает то обстоятельство, что обществу небезразлично, какой ценой достигается тот или иной результат, или социальный эффект социальной политики (см. ниже в данном параграфе учебника).

Что касается экономического эффекта социальной политики, то для его расчета необходимо выразить ее социальный эффект в стоимостных единицах. Для этого существуют методические приемы, различные для каждого из конкретных случаев. Например, если попытаться оценить стоимостной эффект от уменьшения численности безработных, то он может быть выражен в сокращении расходов консолидированного государственного бюджета на выплату пособий по безработице. В формульном виде имеем:

Ewp = I – (UB0 * L0 – UB1 * L1), (2.6)

где: Ewp – социальный эффект от государственной политики создания рабочих мест,

выраженный в стоимостных национальных денежных единицах (НДЕ);

I – расходы консолидированного бюджета на создание рабочих мест, НДЕ;

UB0 и UB1– средние размеры пособия по безработице соответственно в базовом и

расчетном периодах, НДЕ/безработного;

L0 и L1 – численность безработных, которые получали пособия по безработице

соответственно в базовом и расчетном периодах, чел.

В некоторых случаях социальный эффект государственной социальной политики не поддается количественному определению. Например, рост образовательного ценза населения может рассматриваться как положительное явление для общества, однако расчет его экономического эффекта требует слишком много условных допущений. Поэтому его проведение является скорее исследовательской, а не прикладной задачей.

Сами по себе социальный эффект и социальная эффективность государственной социальной политики, как это следует из их определений, могут быть рассчитаны во всех случаях.

Группировка направлений социальной политики по их эффективности. Для общества важно, какие направления проводимой (финансируемой) социальной политики являются эффективными, а какие – нет. Качественные оценки (программы политических партий и движений) в данном случае неприемлемы, поскольку отражают субъективное восприятие последствий социальной политики отдельными группами населения, а не обществом в целом. Например, в России обесценивание вкладов населения в Сбербанке, которые существовали до 1992 г. (так называемые «дореформенные» вклады), расцениваются одними политическими партиями и движениями как «преступление», а другими – как неизбежность, обусловленная действовавшими в стране объективными экономическими факторами.

Если использовать количественные оценки, то все направления государственной социальной политики по предложенным выше показателям экономической и социальной эффективности (эффекта) могут быть разделены на эффективные, условно эффективные и неэффективные.

С формальной точки зрения экономически эффективным может быть названо направление социальной политики, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам 3.2а и 3.3, соответственно больше 1 и 0, а социально эффективным – то ее направление, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам 3.4 и 3.5, соответственно либо больше, либо меньше 0, либо больше, либо меньше 1 (в зависимости от того, стремится ли общество к увеличению или уменьшению соответствующих социальных показателей). Понятно, например, что для общества важен рост реальных денежных доходов населения и уровня занятости, но снижение численности лиц, доходы которых ниже установленного прожиточного минимума (границы бедности) и численности безработных.

Аналогично, для экономически и социально не эффективных направлений социальной политики значения рассматриваемых показателей обратны фиксируемым для экономически и социально эффективных ее направлений, а для экономически и социально условно эффективных – они приблизительно соответствуют их граничным значениям.

В идеальном случае экономически эффективные направления социальной политики должны быть и социально эффективными. В такой ситуации у лиц, принимающих решения, не возникает необходимости перераспределять ограниченные финансовые ресурсы в пользу их нетто-потребителей. На практике неизбежны ситуации, когда отдельные направления собственно социальной политики экономически неэффективны (см. Главу 1 учебника). Ситуация с их финансированием усугубляется, когда государственный бюджет сводится с дефицитом. Следовательно, объективно существуют противоречия между экономической и социальной политикой.

Поиск компромиссов между ними в современной общественной мысли привел к формированию парадигмы «открытого общества», одним из идеологов которой является известный финансист Дж.Сорос. В ее основе – закрепление положительных элементов экономически развитых демократических обществ, связанных, с одной стороны, с предоставлением каждому гражданину максимальной степени свободы, а, с другой – права на социальную справедливость. Реализация данного права предполагает возложение на общество ответственности за финансирование экономически неэффективных направлений социальной политики.

Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой. Достижение приемлемого для общества компромисса между экономической и социальной политикой, сокращение масштабов нетто социальных расходов государственного бюджета возможно несколькими основными совместно или самостоятельно используемыми способами.

Определение.

Под нетто социальными расходами государственного бюджета будем понимать его расходы, которые либо полностью, либо частично не компенсируются поступлениями в него в кратко- и среднесрочной перспективе, обусловленными налогообложением доходов, либо экономической деятельности объектов социальной политики – домохозяйств.

Способ 1. Утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед объектами социальной политики – домохозяйствами. Подобного рода законы определяют размеры финансируемых из государственного бюджета социальных пособий (трансфертов), перечень бесплатных для домохозяйств социальных услуг и т.п. Наличие таких законов фактически означает появление в социальных разделах государственного бюджета защищенных статей, которые должны быть профинансированы вне зависимости от экономической ситуации в стране и состояния государственных финансов.

В Российской Федерации в 2001 г. федеральным законодательством были установлены размеры таких социальных пособий, которые выплачиваются из федерального бюджета, как пособия по безработицы и иные выплаты зарегистрированным безработным, пенсии инвалидам различных групп и социальные пенсии, некоторые виды детских пособий, назначаемые определенным категориям женщин, стипендии аспирантам и докторантам, компенсационные выплаты лицам, подвергшимся воздействию вследствие радиационной катастрофы и некоторые другие виды выплат.

Способ 2. Создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики. Помимо государственного бюджета, социальная политика может финансироваться из других источников, создаваемых в соответствии с государственным законодательством. Эти источники находятся либо в государственной, либо в негосударственной собственности. Наличие таких источников позволяет частично разделить процессы формирования государственного бюджета и разработки бюджета социальной политики. Во многих странах, избравших подобный способ поиска компромисса между экономической и социальной политикой, основной упор был сделан на страхование социальных выплат и формирование на основе обязательных страховых взносов государственных и негосударственных фондов социального характера.

В начале 1990-х гг. в Российской Федерации действовали 4 государственных внебюджетных фонда, основным источником формирования которых были в основном обязательные страховые взносы работодателей. Из них финансировались выплаты таких ключевых видов социальных пособий, как государственные пенсии (Пенсионный фонд), пособия по временной трудоспособности (Фонд социального страхования), до 2001 г. из Государственного фонда занятости – пособия по безработице, оплачивались услуги медицинских учреждений, которые оказывались ими населению по программам обязательного медицинского страхования.

Способ 3. Стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств. Заключается в создании предпосылок для интегрировании нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства домохозяйств в экономическую деятельность с целью увеличения их доходов (уменьшения претензий на социальную поддержку со стороны государства). При формальной привлекательности данного способа, фактически имеется всего одна основная возможность его практической реализации. Государство может проводить политику содействия созданию дополнительных рабочих мест в целях увеличения (формирования) доходов трудоспособных членов домохозяйств. Для этого используются 2 основных инструмента – во-первых, налоги, снижение которых способствует развитию системы рабочих мест (прежде всего, в малом предпринимательстве) и, во-вторых, прямые инвестиции, за счет которых создаются рабочие места в государственном, либо смешанном (с участием государства) секторах экономики.

Способ 4. Установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов. Основан на том, что государство количественно и качественно дифференцирует свою социальную ответственность перед домохозяйствами с различными социально-демографическими и экономическими характеристиками своих членов. Например, для домохозяйств, которые состоят из пенсионеров, важны различные формы бесплатного социального обслуживания, повышение размеров пенсий. Для домохозяйств, в состав которых входят трудоспособные граждане, важна государственная политика содействия занятости (пособия в случае потери работы, гарантии бесплатной профессиональной подготовки и т.п.). Одним из следствий дифференциации социальной ответственности государства является повышение экономической самостоятельности домохозяйств.

2.5. Институциональная структура социальной политики

Проведение социальной политики, реализующей принятую обществом социальную стратегию, осуществляют специальные институциональные структуры.

Общие принципы организации институтов социальной политики. Институциональные структуры социальной политики следует отличать от более широкого понятия социальных институтов, под которыми обычно понимаются устойчивые формы социальной практики по удовлетворению определенных общественных потребностей, обеспечивающие стабильность общества, действенность социального контроля и воспроизводство социальных отношений новыми поколениями. Институты социальной политики представляют собой элемент социальных институтов, обеспечивающий проведение социальной политики в государстве.

Все институты социальной политики могут быть условно разделены на профильные, для которых проведение социальной политики является основной задачей их деятельности и непрофильные, которые создают внешние условия для проведения социальной политики.

Основными профильными институтами социальной политики в абсолютном большинстве стран являются входящие в систему органов государственной власти так называемые ведомства социального блока. В демократических странах они отвечают за использование бюджетных ресурсов, которые выделяются для финансирования отдельных направлений социальной политики (социальная поддержка населения, политика занятости, развитие образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.), содействия научно-техническому прогрессу в конкретной социальной сфере, реализации крупных имеющих государственное значение социальных программ. В то же время в тоталитарных государствах на эти ведомства возлагается также выполнение идеологических функций по интегрированию домохозяйств в систему ценностей тоталитарных режимов.

В прежнем СССР такие функции (исключая партийные органы и органы государственной безопасности) из ведомств социального блока выполняли, в частности, Министерство культуры, Государственные комитеты по кинематографии и по делам печати, устанавливавшее разрешенные и закрытые зоны в различных областях культурной сферы. Предельный вариант идеологической деятельности социальных ведомств описан Дж.Оруэллом в его знаменитом романе-антиутопии «1984», где в качестве равноправных участников системы управления в тоталитарном государстве выступают Министерство правды (Миниправ) и Министерство любви (Минилюб).

Обратим внимание на то обстоятельство, что общество не выработало общих принципов организации социальных ведомств. Во многих случаях история институциональных структур социальной политики связана с их периодическим укрупнением, либо разукрупнением. Четкие количественные доказательства эффективности (неэффективности) таких решений отсутствуют.

Часто профильные институты социальной политики располагают сетью своих подразделений в административно-территориальных единицах страны. Эти структуры являются одной из составных частей профильных социальных учреждений в регионах и отвечают за проведение в них отдельных направлений государственной социальной политики.

Другой составной частью профильных социальных учреждений в регионах являются специализированные структуры в составе местных администраций. Их основными задачами являются организация социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств, а также координация деятельности субъектов социальной политики на территории региона.

В странах, где практикуется социальное страхование, в состав профильных институтов социальной политики входят также государственные институты социального страхования. Эти структуры, как правило, являются распределительными и не формируют государственной социальной политики. В ряде случаев они могут быть уполномочены государственным законодательством инвестировать временно свободные средства, перечисленные в них страхователями. Помимо государственных, в странах могут также функционировать негосударственные институты социального страхования, осуществляющие последнее на коммерческой основе. Государство создает правовую основу для деятельности таких фондов, но не отвечает по их обязательствам.

К непрофильным институтам социальной политики относятся государственные структуры, которые создают общие условия для ее реализации. Например, ведомства финансового блока при разработке государственного бюджета обеспечивают финансирование социальной политики из бюджетных средств. В этих целях в состав государственного бюджета включаются расходы по специальным социальным разделам (статьям). Правовые институты, созданные обществом, разрабатывают и принимают государственные законы в социальной сфере, а также организуют контроль за соблюдением уже действующего в стране социального законодательства. Непрофильными являются также предприятия и организации (работодатели), которые предоставляют работникам в соответствии с действующим законодательством определенный уровень социальных гарантий.

Взаимодействие институтов социальной политики. Проведение государственной политики занятости предполагает организацию взаимодействий между институтами социальной политики.

Таблица 2.4

Принципиальная схема взаимодействия основных институтов социальной политики

Институты социальной политики	Результат деятельности	Основные потребители результата
Непрофильные, в т.ч.:
- законодательные органы	Государственное законодательство в области социальной политики	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования), непрофильные («бюджетные ведомства», предприятия и организации (работодатели)) институты социальной политики
- «бюджетные ведомства»	Проекты государственного бюджета, бюджетов государственных фондов социального страхования (утверждаются законодательными органами в виде государственных законов)	Профильные (социальные ведомства, государственные и негосударственные фонды социального страхования) институты социальной политики
- предприятия и организации (работодатели)	Социальные гарантии занятым в соответствии с положениями и нормами социального законодательства	Занятые
Профильные, в т.ч.:
- социальные ведомства	Социальная политика по утвержденным и финансируемым направлениям и нормативам	Население, профильные (учреждения социальной сферы) институты социальной сферы
- государственные фонды социального страхования	Выплаты социальных пособий, страхуемых в системе обязательного государственного социального страхования	Население
- негосударственные фонды социального страхования	Страховые выплаты в системе негосударственного социального страхования	Население, застрахованное в негосударственных фондах, осуществляющих социальное страхование

2.6. Региональные аспекты социальной политики

Объективная обусловленность регионализации социальной политики. Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на различных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов.

Определение.

Кризисный (депрессивный) регион – это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20 процентов.

Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко – с одной стороны, как ее ограничения, а, с другой стороны, – как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики.

В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, которые влияют на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики.

Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются важной основой для принятия управленческих решений о выравнивании социально-экономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами.

Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния.

В плановой экономике прежнего СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций. Так, в 1970 - 1990 гг. в Российской Федерации отставание районов Сибири и Дальнего Востока по обеспеченности населения жильем городского жителя от районов Европейской части и Урала увеличилось с 1,3 кв.м до 1,5 кв.м. С другой стороны, межрегиональный разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс.жителей, составив в 1970 г. 3,8 раза, к 1987 г. снизился до 2,8 раз, или немногим более чем на 1/4.

С начала 1990-х гг. механизмы выравниванию межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и другие), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительной кампании детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали быстрого эффекта. Если в 1991 г., например, разрыв между максимальной и минимальной площадью жилищ, приходившихся на одного жителя страны, в разрезе федеральных округов, которые были образованы в 2000 г., составил 3,4 кв. метра, то в 2000 г. – 3,2 кв. метра. Аналогично, межрегиональный (в разрезе субъектов Российской Федерации) разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс.жителей, составив в 1991 г. 2,9 раза, к 2000 г. не только не снизился, но и возрос (даже без учета Чеченской Республики) до 3,5 раз.

Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт ХХ в., прежде всего, европейский, свидетельствует, что основными из них были диспропорции между:

а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере, современная Россия);

б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия);

в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере, современная Россия).

Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями: обратите внимание на частое употребление слова определения «прежняя» применительно к странам, где такие проблемы существовали!

Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь, слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами.

Элементарная типология регионов в интересах социальной политики. Основное требование, которое должно быть соблюдено при построении такой типологии, связано с обеспечением сопоставимости данных. Если эта проблема решена не будет, то появляется реальная опасность возникновения противоречий между административно-территориальными единицами страны по поводу масштабов государственной финансовой поддержки слабых регионов со стороны центрального правительства. Наилучший вариант – использование данных административной статистики по регионам, то есть той социально-экономической информации, которая публикуется существующими в различных странах государственными статистическими органами.

Группировка используемых для характеристики социальной ситуации в регионах показателей может осуществляться в соответствии с упоминавшейся в Главе 1 учебника отраслевой классификацией социальной политики, которая охватывает 4 сектора жизни общества – демографию, труд, личные доходы и социальную инфраструктуру. Отбор конкретных показателей, имеющихся в административной статистике, осуществляется экспертами.

Например, демографическое состояние регионов количественно характеризуется прежде всего такими показателями, как рождаемость и смертность населения, разность между которыми составляет его естественный прирост. Кроме того, на динамику численности жителей региона влияет сальдо внешней миграции, которая во многих случаях может частично или полностью компенсировать естественную убыль населения.

В Российской Федерации в 1990-е гг. за счет устойчиво положительного сальдо миграции сокращение численности жителей, обусловленное их отрицательным естественным приростом, уменьшилось в 1992 г. с 207 тыс. человек до 30,9 тыс. человек, или в 6,7 раз, а в 1998 г. – с 688,6 тыс.человек до 401,6 тыс. человек, или в 1,7 раза.

Для исследования ситуации в трудовой сфере регионов используются показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда, в состав которых могут быть включены:

- уровень безработицы, рассчитываемый как отношение количества безработных к общей численности экономически активного населения;

- соотношение между спросом (количество вакансий, о которых сообщают работодатели) и предложением (число безработных) на рынке труда;

- средняя продолжительность безработицы, либо (что важно для проведения адресной социальной политики) – удельный вес безработных-маргиналов, то есть не имеющих работы длительный период времени (как правило, более года).

Для типологии регионов по величине душевых доходов населения целесообразно использовать показатели, характеризующие не столько абсолютные размеры этих доходов, сколько их относительную величину. В наибольшей мере этому требованию удовлетворяет отношение душевых доходов населения региона к прожиточному минимуму.

Более сложно определить набор показателей, которые могут использоваться для типологии регионов по уровню развития социальной инфраструктуры. Если в плановой экономике успешно используются так называемые валовые показатели – обеспеченность населения врачами и больничными койками, ввод в действия кинотеатров, санаториев и домов отдыха и другие, то в рыночной экономике они оказываются малопригодными, поскольку не отражают эффективность использования объектов социальной инфраструктуры.

Одним из наиболее пригодных показателей в этих условиях – ввод ввода в действие жилья, поскольку, во-первых, жилые здания относятся к недвижимому имуществу, и, следовательно, масштабы жилищного строительства в конечном счете ориентированы в основном на имеющийся платежеспособный спрос населения региона. Во-вторых, в составе данного показателя учитывается и строительство в регионе так называемого «социального» жилья, которое предназначено для малообеспеченных категорий населения. Наконец, в-третьих, строительство жилья в любом регионе сопровождается в той или иной степени развитием социальной инфраструктуры. Для осуществления же межрегиональных сопоставлений абсолютные размеры ввода жилья необходимо отнести к численности населения региона.

Дата добавления: 2015-08-18