Автор жалобы. Подсудность жалобы ratione personae

Анна Михальская

ЖАЛОБА

НА НАРУШЕНИЕ

ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

в Комитет по правам человека

(Женева)

Как редактировать

· Как аргументировать

· Контрольная процедура

• Результаты

Публикация, подготовленная под спонсорством

Фонда Стефана Батория

© by Helsińska Fundacja Praw Człowieka 1995

СОДЕРЖАНИЕ

СТОИТ НАПИСАТЬ В ЖЕНЕВУ................................................................ 3

I. КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА....................................................... 8

II. ПОДАЧА ЖАЛОБЫ...................................................................................... 9

III. ПОДГОТОВИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО.............................................. 11

IV. ПРЕДПОСЫЛКИ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ..................................... 12

1. Автор жалобы. Подсудность жалобы ratione personae........................... 12

2. Подчинение автора юрисдикции государства. Подсудность

жалобы ratione loci.................................................................................... 14

3. Срок подачи жалобы. Подсудность

жалобы ratione temporis........................................................................... 15

4. Содержание жалобы. Подсудность жалобы ratione materiae................. 17

5. Злоупотребление правом на жалобу.......................................................... 21

6. Положительное совпадение международных контрольных процедур.. 22

7. Исчерпание внутренних средств правовой защиты................................. 23

8. Конвалидация жалобы............................................................................... 25

9. Решение Комитета....................................................................................... 25

V. АНАЛИЗ ОБВИНЕНИЙ............................................................................ 26

1. Ход производства............................................................................ 26

2. Мнение Комитета............................................................................ 28

VI. ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ РЕКОМЕНДАЦИЙ КОМИТЕТА.... 31

ПРИЛОЖЕНИЕ

Индивидуальная жалоба: порядок подачи и содержание........................... 33

1. Директивы об условиях подачи жалоб..................................................... 33

2. Директивы о содержании жалобы............................................................ 33

СТОИТ НАПИСАТЬ

В ЖЕНЕВУ

Ратификация Европейской конвенции о защите прав и основных свобод открыла гражданам нашей страны путь в Страсбург. Конвенция предоставляет любому физическому лицу, любой группе частных лиц или любой неправительственной организации право подачи жалобы на нарушение прав человека государством, юрисдикции которого они подлежат. Граждане Республики Польши воспользовались этим правом чуть ли не с энтузиазмом: с мая 1993 г. до мая 1995 г. они направили в Страсбург почти 3 000 жалоб. Тем временем, с 10 февраля 1992 г., когда Польша признала систему индивидуальных жалоб, до конца 1994 г. в Комитет по правам человека в Женеве не поступила из Польши ни одна жалоба. Следует здесь подчеркнуть, что из других европейских постсоциалистических государств в Женеву пишет много лиц.

Как представляется, такое состояние вещей определяется двумя основными причинами.

Первая – это почти полное отсутствие информации о возможности подачи жалоб в Женеву. Европейская конвенция пользуется широкой publicity как в доктрине, так и в средствах массовой информации. Тем временем, последние не интересуются деятельностью Комитета по правам человека, часто путая его с Комиссией по правам человека ООН и каким-то мифическим, ибо не существующим, Судом по правам человека ООН.

Другая причина состоит в широко распространенном убеждении, что только европейская система гарантирует эффективную защиту прав человека. Этот тезис основывается прежде всего на правомочиях Европейского суда по правам человека и Комитета министров Совета Европы. Приговоры Суда и решения Комитета юридически имеют обязательную силу для государств. Тем временем, Комитет по правам человека завершает производство сформулированием мнения относительно того, имело ли место нарушение прав человека. Аналогичным заключением завершается производство перед Европейской комиссией по правам человека*. Этого рода заключения или мнения не обязательны в правовом отношении для заинтересованного государства, исполняя лишь роль рекомендаций.

Рассматривая эффективность разных систем международного контроля, нельзя, однако, принимать во внимание одну только компетенцию международных органов. Прежде всего, надо помнить, что цель международного контроля не состоит в обвинении и осуждении государства на международной арене, но в восстановлении нарушенных прав и предотвращении аналогичных нарушений в будущем. Помимо того, сила воздействия рекомендации международного органа не всегда меньше, чем сила воздействия приговора или решения. На практике, как правило, само государство решает, подчинится ли оно и в какой степени подчинится решению (юридически имеющему обязательную силу) или рекомендации (имеющей силу политического и морального воздействия). Эффективность европейской системы определяется, прежде всего, тем, что в ней функционируют государства с демократическим политическим устройством. Тем временем, почти половина жалоб, поступающих в Комитет по правам человека, происходит от людей, которые живут в условиях тоталитарного строя.

Рекомендуя подавать жалобы в Женеву, я далека от утверждения, что эта система эффективнее европейской. Однако я убеждена, что они равно эффективны с точки зрения поведения государств, против которых подаются жалобы. Свидетельством доверия к Комитету по правам человека является возрастающее из года в год число жалоб, причем около 25% их общего числа поступает от граждан государств, являющихся сторонами Европейской конвенции. Причины, по которым они обратились в Женеву, а не в Страсбург, наверное, различны, тем не менее, они, несомненно, искали эффективных механизмов.

Проведение сравнительной оценки этих двух систем требовало бы более обстоятельных исследований и обширной разработки. Можно, однако, указать на важнейшие подобия и различия.

Каталог прав человека, фигурирующий в Международном пакте о гражданских и политических правах, почти тождествен тому, который сформулирован в Европейской конвенции. Некоторые права получили даже одинаковое словесное выражение. Есть, разумеется, различия; в европейской системе отменяется смертная казнь (Польши не охватывают эти положения), гарантируется право собственности и право на образование, которых нет в Пакте. С другой стороны, содержащиеся в Пакте положения о защите меньшинства и право семьи на защиту не установлены в Европейской конвенции. Подобным образом, в обоих договорах есть положения об условиях отмены обязательств государств и о допустимых ограничениях.

О выборе контрольной процедуры решают прежде всего: характер международных органов, условия приемлемости жалоб, порядок производства и ожидаемый результат.

Члены Комитета, как и члены Европейской комиссии*, действуют в личном качестве, а не в качестве представителей государств, гражданами которых они являются. Это основная гарантия аполитичности и независимости международного органа.

Комитет не является судебным органом, но ведь им не является и Европейская комиссия. Оба органа ведут производство на началах состязательности, оба допускают такие же самые средства доказывания и подобным образом распределено в них бремя доказывания.

Производство перед Комитетом допускается только в письменной форме, как на этапе исследования приемлемости жалобы, так и в отношении ее существа. Это, несомненно, изъян этой процедуры; Европейская комиссия* может вести устное производство, расследование на месте и осмотр места. Сторонники Комитета аргументируют, что письменная процедура короче, тем не менее, все чаще выдвигается требование изменения процедурных норм в направлении придания производству большей гибкости.

Оба органа устанавливают в ходе контрольной процедуры доверительные контакты с заинтересованным государством, хотя договорные нормы этого не предусматривают.

Оба органа за истекшие годы выработали обширную практику, которая ныне представляет собой довольно стабильное case law – прецедентное право. Практика Европейской комиссии значительно богаче, что остается в тесной связи с огромным числом жалоб, многократно превышающим число жалоб, рассмотренных Комитетом. Она, однако, менее стабильна, чем практика Комитета.

Как Европейская комиссия по правам человека*, так и Комитет по правам человека определяются как квазисудебные органы. Действительную юрисдикцию производства предопределяет в европейской системе существование Суда по правам человека.

Условия приемлемости жалобы в обеих системах почти тождественны, – есть только три исключения, которые заслуживают пристального внимания.

Во-первых, жалобу в Комитет может подать только «физическое лицо» и этот оборот не подлежит расширительному толкованию. Таким образом, отклоняются, например, жалобы, представляемые группами лиц. На почве Европейской конвенции жалоба принимается от «любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы лиц». С точки зрения перечня управомоченных субъектов более благоприятное решение предлагает нам европейская система.

Во-вторых, согласно Европейской конвенции жалоба может быть подана только в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Такого ограничения нет в случае Пакта; отсутствие шестимесячного срока является решением, несомненно, благоприятным для автора жалобы. Это связано с еще одним вопросом. Правительство Республики Польши, делая заявление о признании компетенции Комиссии* принимать индивидуальные жалобы, снабдил его следующей оговоркой: жалобы могут касаться решений, фактов и деяний, которые имели место после 30 апреля 1994 г. Жалоба, касающаяся деяний, совершенных до этой даты, в принципе обречена на отклонение. Аналогичного ограничения нет в отношении Пакта; Факультативный протокол вступил в силу по отношению к Польше 10 февраля 1992 г. и жалобы могут касаться всех нарушений, имевших место после этой даты. Итак, период, охваченный жалобами, составляет на почве Польши более трех лет, а на основании Европейской конвенции – два года, при сохранении срока 6 месяцев.

В-третьих, в пользу Женевы говорит та предпосылка допустимости, которая касается совпадения международных процедур. Женевская конвенция предусматривает отклонение жалобы, когда то же самое дело рассматривается или рассматривалось другим международным органом. Тем временем, Комитет по правам человека отклоняет жалобы только тогда, когда то же самое дело рассматривается одновременно другим международным органом, разве что заявитель откажется от этой другой процедуры. Государства Западной Европы находятся здесь в иной ситуации, чем Польша; они признали систему индивидуальных жалоб, предусмотренных в Европейской конвенции, в пятидесятые и шестидесятые годы, а в случае Пакта – после 1978 г. Польша ратифицировала интересующие нас договоры в обратной очередности. Поэтому некоторые западные государства-участники Конвенции, ратифицируя Факультативный протокол к Пакту, внесли оговорки, что жалоба, которая рассматривалась Европейской комиссией, может быть принята Комитетом.

В случае одновременной подачи идентичных жалоб, их автор рискует, что оба эти органа отклонят жалобу. Если жалоба будет подана сначала в Комитет, Комиссия* наверняка ее отклонит.

Комитет, однако, компетентен, по крайней мере, по отношению к жалобам польских граждан, принять жалобу, которая до этого рассматривалась в европейских органах. Следует, однако, помнить, что тогда Комитет не действует как апелляционный орган.

Не подлежит сомнению, что если европейские органы сочтут, что не наступило нарушение прав человека, тогда возобновление жалобы в Комитет скорее нецелесообразно. Стоит, однако, попытаться это сделать, когда жалоба отклонена ввиду формальных предпосылок, особенно, если единственной причиной было несоблюдение заявителем шестимесячного срока.

Жалоба в Комитет является единственной возможностью задействования международной контрольной процедуры в отношении деяний, совершенных до мая 1993 г. (дата признания Польшей системы жалоб в Европейскую комиссию). Открытым, однако, остается вопрос, может ли жалоба касаться деяний, совершенных до 10 февраля 1992 г. (дата вступления в силу Факультативного протокола). Договорные нормы этого сомнения не разрешают. На практике, когда Комитет установил, что нарушение прав человека носило непрерывный характер, или когда его последствия носят устойчивый характер, тогда он допускал ретроактивное действие Протокола.

Рост числа государств-участников Европейской конвенции вызвал резкий рост числа жалоб, что не осталось без влияния на удлинение контрольной процедуры, решение о приемлемости жалобы редко принимается в течение года, разве что жалоба является неприемлемой уже на первый взгляд; в Страсбург поступают сотни писем, которые не исполняют основных формальных требований. Устное производство, проводимое Европейской комиссией, значение которого не может, конечно, оспариваться, тоже удлиняет процедуру.

Продолжительность производства Комитета и Европейской комиссии сравнима. Следует, однако, помнить, что в Страсбурге дело передается Суду либо Комитету министров. Продолжительность контрольной процедуры не может, разумеется, предопределять выбор органа, которому пострадавший подает жалобу, хотя в некоторых обстоятельствах это может иметь существенное значение.

Авторитет Комитета и его влияние на деятельность государств значительно больше, чем это следует из Пакта и Факультативного протокола. Мнения Комитета формулируются согласно юридической схеме и содержат: установление нарушения прав человека, обоснование и указание мер, которые государство должно принять. Можно это сравнить с заключительным докладом, составляемым Европейской комиссией*.

Комитет обращается к государствам с предложением принять соответствующие меры в пользу жертвы нарушений прав человека, предотвратить аналогичные ситуации в будущем и ввести соответствующие изменения в законодательство.

Нет нормативно установленного механизма, вынуждающего государство выполнить мнение Комитета, тем не менее, Комитет требует от государств представления информации о выполнении его рекомендаций. Как мнения Комитета, так и информации государств публикуются в официальной документации ООН. Также ход контрольной процедуры – содержание жалобы, позиция государства – подлежат публикации. Распространение этого типа информации в международных документах часто исполняет роль действенной санкции.

* * *

Руководство, которое мы передает в руки Читателей, адресуется прежде всего юристам. Первоначальная концепция была иной, – я намеревалась приготовить текст, доступный для каждого, кто считает, что его права, гарантируемые Международным пактом о гражданских и политических правах, нарушены государством. Оказалось, однако, что перевод языка правовых норм на повседневный язык является невыполнимой задачей, если желательно сохранить точность и прозрачность.

Я исхожу из предпосылки, что авторы жалоб в Комитет по правам человека будут пользоваться специальной консультацией юриста. Если они пишут жалобу самостоятельно, особое внимание необходимо обратить на «Примерную жалобу» (приложение) и «Предпосылки приемлемости жалобы» (глава IV).

Каталог прав человека, нарушение которых может быть предметом индивидуальной жалобы, содержится в статьях 6-27 Пакта (приложение), итак, приводить сведения об этих правах во вступлении Руководства нецелесообразно.

Я убеждена, что «Примерная жалоба» исполнит свою функцию. Заполнение ее подобранными для примера жалобами чрезмерно расширило бы текст. Трудно было бы также подобрать такую «модель» жалобы, которая выходила бы навстречу потенциальным потребностям.

Автор намерена приготовить в скорейшем времени аналогичное Руководство к Европейской конвенции о защите прав человека и о частных договорах ООН, которые тоже предусматривают систему индивидуальных жалоб.

Я буду признательна за критические замечания и предложения, которые можно

посылать по адресу Издателя либо Хельсинкского комитета.

Автор

Познань, май 1995 г.

* После изменения в 1998 году процедуры, Европейская комиссия по правам человека была ликвидирована

I. КОМИТЕТ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Международный пакт о гражданских и политических правах был принят Генеральной ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Польша ратифицировала этот договор 3 марта 1977 г., а в силу по отношению к нашей стране он вступил 18 июня 1977 г. Ратификация наступила без оговорок, что означает, что все положения Пакта обязательны для государства, без каких-либо исключений или ограничений.

На основании положений Пакта образован Комитет по правам человека как орган международного контроля. Комитет состоит из 18 членов, которые работают в личном качестве, то есть не являются представителями государств. Члены Комитета избираются на четырехлетний срок государствами-участниками Пакта. В состав Комитета не может входить более чем по одному гражданину одного и того же государства.

Комитет работает на сессиях, которые, как правило, проходят дважды в год. Решения принимаются большинством голосов или путем консенсуса (без голосования).

Местопребыванием Комитета является Женева.

Комитет по правам человека получил компетенцию рассматривать индивидуальные жалобы не на основании Пакта, а на основании Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах. Протокол является отдельным договором, который открыт только для государств-участников Пакта. Термин «факультативный», фигурирующий в заглавии, означает, что Государство, которое ратифицировало Пакт, – то есть, приняло на себя определенные обязательства в области прав человека, - может, но не обязано ратифицировать Протокол. Иначе говоря, государство-участник Пакта не имеет обязанности поддаться такому международному контролю, какой инициируется индивидуальными жалобами.

Факультативный протокол был принят Генеральной ассамблеей ООН одновременно с Пактом. Польша ратифицировала Протокол без оговорок 7 ноября 1991 г. и он вступил в силу по отношению к нашей стране 10 февраля 1992 г. Выражение Польшей согласия подчиниться международному контролю было, очевидным образом, связано с изменением политического устройства.

Компетенция Комитета по правам человека определена в Пакте и Факультативном протоколе. Сам Комитет разработал Регламент, в котором установлены подробные правила, касающиеся функционирования этого органа и контрольной процедуры. Положения Пакта и Факультативного протокола в интересующем нас здесь объеме являются неопределенными, неоднозначными, имеющими правовые пробелы, и поэтому функцией Регламента было, прежде всего, дополнить и уточнить положения обоих договоров. Однако, будучи внутренним документом Комитета, Регламент не может – в случае сомнений в толковании – ставиться выше Факультативного протокола.

Решения Комитета составили к сегодняшнему дню богатую практику, которая тоже дополняет положения Факультативного протокола и толкует их. Эта практика, как правило, стабильна и связна, а Комитет часто ссылается на свои ранее принятые решения.

Мы ссылаемся здесь на Регламент, а особенно на практику, по отношению к делам, вызывающим особенные сомнения, которые не возможно выяснить на почве Факультативного протокола.

II. ПОДАЧА ЖАЛОБЫ

Государство, ратифицирующее Факультативный протокол, признает компетенцию Комитета принимать и рассматривать жалобы, происходящие от подлежащих его юрисдикции лиц (ст. 1). Из этого положения следует, что жалоба должна быть направлена непосредственно Комитету.

Жалоба может быть написана на польском языке либо на одном из официальных языков ООН (в частности, на английском, французском, немецком, русском). Составление жалобы на польском языке не снижает ее «ранга» в глазах Комитета, но защищает ее автора от затрат на перевод. На соответствующем этапе процедуры жалоба переводится на рабочие языки Комитета специалистами высокого класса в Женеве.

Жалоба должна быть подготовлена в соответствии с требованиями, ставящимися Комитетом (ср. приложение). Составление жалобы иным образом не равносильно, разумеется, ее отклонению. Комитет будет, однако, требовать представления дополнительной информации и документов. Это удлинит, несомненно, контрольную процедуру, которая и так, в лучшем случае, продолжается 2 года.

Автор жалобы должен воспользоваться специальной помощью или, по крайней мере, советом юриста. Это не нормативное требование; Протоколом не предусматривается адвокатская монополия. Однако представляется сомнительным, чтобы лицо, несведущее в тонкостях юридического словаря, смогло выполнить эту задачу.

Контрольная процедура может быть только письменной, о чем ниже будет речь. Может случиться, что после подачи жалобы ее автор будет еще дважды сноситься с Комитетом: во-первых – если государство оспаривает приемлемость жалобы (ср. главу IV), во-вторых – если государство отражает либо оспаривает выдвигаемые против него обвинения (ср. главу V). В обеих этих ситуациях автор жалобы вправе представить свои комментарии и замечания.

Международные нормы не предусматривают оказания бесплатной правовой помощи, поэтому автор должен быть сам заинтересован в скрупулезном составлении жалобы.

Определенные административные функции, связанные с контрольной процедурой, доверены Генеральному секретарю ООН. Согласно Регламенту, он представляет Комитету те жалобы, которые подаются или предположительно подаются с целью рассмотрения их Комитетом. Авторы некоторых писем иногда намереваются лишь уведомить орган ООН о нарушениях прав человека либо хотят инициировать другую международную процедуру. Поэтому Генеральному секретарю предоставлено право производить отбор жалоб.

Итак, жалоба может быть адресована либо Комитету, либо Генеральному секретарю. Функции последнего в интересующей нас сфере исполняет Центр по правам человека ООН в Женеве (адрес тот же самый, что у Комитета по правам человека – см. «Примерная жалоба»). Направление жалобы непосредственно в Комитет представляется нам более рациональным, имея в виду, что как к Секретарю, так и в Центр поступают тысячи писем.

Генеральный секретарь, действуя при посредничестве Центра, может обратиться к автору жалобы с предложением представить такую добавочную информацию, какая требуется в «примерной жалобе». При этом он назначает срок их представления.

Генеральный секретарь ведет реестр жалоб и регулярно передает членам Комитета резюме всех жалоб. На их основании Комитет решает, которые жалобы должны быть ему представлены in extenso. Выше представленные положения служат процессуальной экономии; было бы нецелесообразно переводить на рабочие языки все жалобы, если часть из них – что можно определить уже на основании резюме – очевидным образом не исполняет формальных требований, определенных в Факультативном протоколе.

Комитет, равно как и его вспомогательные органы, рассматривает жалобы на негласных заседаниях. Контакты Комитета с государством и автором жалобы осуществляются исключительно в письменной форме. Исключений от этого принципа не допускается; ни автор жалобы, ни его адвокат никогда не вызываются и не приглашаются в Женеву.

В контрольной процедуре можно различить четыре этапа:

1) подготовительное производство,

2) анализ предпосылок приемлемости жалобы, законченный решением Комитета,

3) анализ обвинений, законченный «мнением» по вопросу о нарушении прав человека,

4) «принуждение» государства к исполнению рекомендаций Комитета.

III. ПОДГОТОВИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО

Решение о приемлемости жалобы не может быть принято без предварительной передачи ее заинтересованному государству, которое в срок, назначенный Комитетом, может представить свои замечания. Комитет может, однако, принять решение о неприемлемости жалобы без предварительной передачи ее государству, когда жалоба очевидным образом не исполняет формальных условий (ср. главу IV).

Предварительный анализ жалоб производится Специальным докладчиком, избираемым из числа членов Комитета на однолетний срок. Он может, без дополнительного уполномочия со стороны Комитета, обращаться к заявителю и к заинтересованному государству с предложением представить соответствующую информацию и выяснения. Отсутствие реакции со стороны государства не задерживает дальнейшей процедуры, тогда как отсутствие ответа от заявителя ведет, как правило, к приостановлению производства. Поэтому заявитель должен – в своем собственном интересе – быстро реагировать на заданные ему вопросы.

Если государство считает, что жалоба приемлема, тогда Комитет извещает об этом ее автора. Если государство оспаривает приемлемость жалобы, тогда Комитет передает заявителю аргументацию государства. Заявитель вправе выразить свое отношение к позиции государства, однако его молчание не вызывает приостановления процедуры. Заявитель должен ответить на замечания государства в случае, когда в период от подачи жалобы до заявления государства возникли существенные изменения в фактической либо правовой ситуации, так как существует значительная вероятность, что государство уже учло эти изменения в своем письме Комитету.

Перед принятием решения по вопросу о приемлемости жалобы Комитет может обратиться к государству с предложением принять временные меры. Их цель – предотвратить необратимый ущерб, какой может быть понесен жертвой нарушений прав человека. Предложение принять соответствующие предупредительные меры не предопределяет позиции Комитета по вопросу о приемлемости жалобы, о чем государство должно быть информировано. Нет формальных препятствий для того, чтобы автор жалобы обратился к Комитету с просьбой рассмотреть потребность принятия временных мер.

Комитет, познакомившись с рекомендацией Специального докладчика, может принять решение о:

1) продолжении сбора информации,

2) неприемлемости жалобы,

3) приемлемости жалобы.

Решение о неприемлемости жалобы передается заявителю и государству. Если такое решение принимается без предварительного установления контакта с государством, тогда Комитет извещает только заявителя. Это решение является окончательным.

Решение о приемлемости жалобы должно быть принято «по возможности в кратчайший срок» (Регламент). На практике процедура исследования условий приемлемости жалобы продолжается, как правило, более года.

IV. ПРЕДПОСЫЛКИ ПРИЕМЛЕМОСТИ ЖАЛОБЫ

Положения Факультативного протокола весьма неопределенны и многозначительны, они содержат много конструкционных пробелов и никоим образом не систематизированы. Тем временем, от исполнения формальных условий приемлемости жалобы зависит переход к очередному этапу процедуры, а именно к анализу жалобы по существу.

Решения Комитета составили к настоящему времени богатую практику, которая дополняет положения Факультативного протокола и толкует их. Эта практика связна и, как правило, стабильна.

Автор жалобы. Подсудность жалобы ratione personae

Государство-участник Факультативного протокола признает компетенцию Комитета по правам человека рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции «лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения данным государством-участником какого-либо из прав, изложенных в Пакте» (ст. 1 Протокола). Комитет считает недопустимым любое сообщение, которое является анонимным (ст. 3).

Для того, чтобы принять решение по вопросу о приемлемости жалобы в свете вышеуказанных положений, Комитет должен установить два элемента: во-первых, кто имеет право подать жалобу, во-вторых – является ли автор жалобы «жертвой» нарушения прав человека. Проблема сферы юрисдикции связана с приемлемостью жалобы ratione loci, о чем будет речь в очередном пункте.

Меньше всего сомнений вызывает условие, чтобы автор жалобы был установлен. В практике, сложившейся к данному моменту, Комитет не имел возможности истолковать оборот «анонимная жалоба». Стоит, однако, обратить внимание, что Европейская комиссия по правам человека установила, что, если жалоба, несмотря на отсутствие фамилии ее автора, содержит элементы, позволяющие установить его личность, тогда она не может рассматриваться как анонимная.

Факультативный протокол предоставляет право на жалобу только отдельному лицу, индивиду (individual). Это право не принадлежит ни группам, ни организациям. Термин «индивид» толкуется Комитетом согласно его буквальному звучанию.

Рассматривая возможность подачи жалобы организацией или другим юридическим лицом, необходимо различить две ситуации. Во-первых, – организация вносит жалобу в намерении получить защиту своих собственных прав; во-вторых, – организация подает жалобу в пользу своего члена, или даже третьего лица, которое является «предположительной жертвой нарушения прав человека».

Жалобы, относящиеся к первой из указанных категорий, всегда отклонялись как неприемлемые. Комитет отказал в процессуальной дееспособности политическим партиям, объединениям и группам лиц. Комитет принимал также решения о неприемлемости жалоб, которые вносились отдельными лицами в пользу общественной организации или группы.

Европейская конвенция о защите прав человека предоставляет право на жалобу отдельным лицам, общественным организациям и группам.

Регламент Комитета предусматривает возможность подачи жалобы представителем. Это значит, что способностью представлять жертву нарушений прав человека обладает каждое лицо, ясно к тому уполномоченное. В результате Комитет признавал приемлемыми жалобы, вносимые общественными организациями от имени физических лиц. Так, например, организация, выступающая за равенство полов, от имени своих 5 членов подала жалобу против Финляндии. По другому делу группа объединений по охране прав инвалидов подала жалобу против Италии в целях защиты прав инвалидов. Первая из этих жалоб была признана приемлемой, так как организация представила доверенность, а вторую жалобу, ввиду отсутствия таковой, Комитет отклонил.

На практике в роли представителей выступают чаще всего адвокаты или профессора права.

Принимая свой Регламент, Комитет считался с ситуацией, в которой отдельное лицо (например, вследствие пребывания в заключении) не сможет подать жалобу ни лично, ни через представителя. В связи с этим Регламент предусматривает, что «... жалоба может быть подана в пользу жертвы, если представляется, что сама она неспособна послать жалобу» (ст. 90). Не был, однако, нормативно определен круг лиц, которые могут действовать в пользу жертвы нарушений прав человека. На практике Комитет всегда принимал жалобы, поданные родственниками жертвы, и то не только ближайшими. Так, например, приемлемыми признавались жалобы, внесенные в пользу двоюродного брата, тестя, деверя. На основании многих жалоб этого типа можно сформулировать тезис, что узы родства всегда уполномочивают к действиям в пользу предположительной жертвы нарушений прав человека.

На основании практики Комитета нельзя однозначно установить, кто – кроме родственников – управомочен действовать в пользу жертвы. Комитет, отклоняя жалобы, аргументировал, что «автор не показал, что он управомочен действовать в пользу жертвы нарушений прав человека».

В доктрине выражается взгляд, что третье лицо, которое намеревается действовать в пользу предположительной жертвы нарушений прав человека, должно показать существование близких уз с его личной жизненной сферой. Комитет не исключает, что, наряду с семейными связями, это могут быть другие общественные отношения, но на основании имеющейся практики трудно их точнее определить.

Уполномочие третьего лица прекращается, а производство приостанавливается, когда Комитет получит информацию о том, что жертва нарушений прав человека может установить с ним прямой и свободный контакт. Это касается, как правило, лиц, освобожденных из тюрьмы, в чью пользу жалобу подавали родственники. Комитет обращается тогда к заинтересованному с вопросом, намерен ли он поддержать жалобу. После выражения согласия на продолжение производства, Комитет обычно просит передать ему добавочную информацию.

Жалоба может быть внесена только жертвой нарушения государством прав человека. Согласно практике Комитета, здесь имеются в виду ситуации, когда отдельное лицо лично и конкретно задето решением государственного органа.

Комитет считает, что отдельное лицо не может быть признано жертвой, если оно «лично не страдает из-за нарушения прав». В обосновании одного из решений о неприемлемости жалобы говорится, что автор должен быть «в данное время и лично задет» нарушением прав человека. В одном из дел автор жалобы аргументировал, что правила продвижения по службе в полиции, действующие в провинции Квебек, дискриминируют англоязычных лиц, к числу которых он сам относится. Комитет принял решение о неприемлемости жалобы, так как ее автор не доказал, что он сам явился жертвой такой дискриминации, а лишь опасался, что это может наступить в будущем.

В практике Комитета постепенно, но отчетливо зарисовывается концепция косвенной жертвы. Так, например. Комитет признал приемлемой жалобу, поданную вдовой, которая потеряла мужа в результате произвольного применения силы полицией. Также жалоба, поданная матерью, чья дочь погибла без вести в результате задержания ее полицией, была признана приемлемой. В обоих этих делах Комитет занял позицию, согласно которой авторы жалоб страдали вследствие нарушения прав их близких, а, следовательно, являются косвенными жертвами нарушений прав человека.

В практике Комитета просматривается также концепция потенциальной жертвы. Комитет установил, что «если право не было еще применено в ущерб конкретному отдельному лицу, то, несмотря на это, оно может быть признано жертвой, если покажет, что применение этого права в степени более, чем теоретически возможной, подвергало бы его страданиям». Комитет не компетентен, однако, исследовать in abstracto соответствие внутреннего права положениям Пакта, даже если его дальнейшее действие могло угрожать правам автора жалобы. Это правило последовательно применяется, поэтому концепция потенциальной жертвы появлялась только в виде исключения.

При никаких обстоятельствах отдельное лицо не может требовать, путем artio popularis, чтобы Комитет исследовал соответствие внутреннего права Пакту. Все жалобы, авторы которых намеревались действовать в общую пользу, а таких жалоб было много, были признаны неприемлемыми.

Дата добавления: 2015-07-24