В Україні та світі

Як тільки стан навколишнього середовища стає серйозною проблемою суспільного розвитку, держави починають формувати екологічну політику. Сучасна екологічна політика стала цілеспрямовано складатися з 60-х років XX століття. І до цього людство переживало соціально-екологічні кризи, виробляло прийоми й способи послаблення і рішення екологічних проблем. Але це були локальні й регіональні кризи. В XX столітті зміни навколишнього середовища стали глобальними, що було зафіксовано в 60-х роках науковими наглядами і ґрунтувалися на аналізі використання ресурсів.

Саме в 60-і роки у відповідь на локальні екологічні катастрофи в США (смог у ряді міст, забруднення Великих озер), у Великобританії (важкі смоги), в Японії (отруєння ртуттю в Міномата і Ніїгата) була організована система моніторингу, зокрема за концентрацією вуглекислого газу в атмосфері й кислотними опадами, почали створюватися великі міжнародні наукові програми. Екологічні потреби стали признаватися і включатися в систему державних пріоритетів. Цікаво, що ще декілька десятиліть тому, в 50-і роки, в переліку “основних потреб”, що використовуються в ООН та її спеціалізованих установах для визначення стандартів життєвого рівня, екологічні потреби відсутні.

Час з кінця 60-х років до першої половини 80-х років можна охарактеризувати як перший етап екологічної політики. В її основу встановлений постійний екологічний контроль, механізми якого стали активно створюватися в 70-і роки. Екологічна політика будувалася на уніфікованому комплексному підході до організації природоохоронного механізму, хоча в різних країнах збереглись і певні відмінності. В цьому відношенні експерти виділяють дві групи країн: 1) США і Канада; 2) західноєвропейські країни і Японія.

Екологічна політика на першому етапі в основному користувалася адміністративно-законодавчими важелями. В країнах приймалося відповідне законодавство, в рамках якого створювалися певні екологічні нормативи. В обох групах країн охорона навколишнього середовища за цими нормативами проводиться на декількох рівнях управління: загальнодержавному (федеральному), регіональному (штатному, земельному, префектурі тощо) і місцевому.

Перші державні установи міністерського рівня були створені в Швеції в 1969 році, в США, Канаді, Великобританії – в 1970 році, в Японії - в 1971 році. В середині 70-х років більш ніж в 50 країнах світу були встановлені спеціалізовані природоохоронні відомства, а в даний час вони створені вже більш ніж в 100 країнах.

Головним завданням всіх державних структур була організація екологічної експертизи на основі природоохоронного законодавства. Звичайно в країнах приймався загальний Закон України “Про охорону навколишнього середовища”, що проголошував принципи екологічної політики, і розроблялося спеціальне законодавство з охорони земель, водних об’єктів, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світів тощо. Діюча тоді концепція екологічної політики брала до уваги переважно показники гранично допустимих концентрацій (ГДК) і скидів (ГДС). Підсумок проведеної за такими принципами екологічної експертизи трактувався однозначно: дозволено - значить цілком безпечно.

Фундаментом, на якому будується організація екологічної експертизи в США, є Акт про національну екологічну політику 1969 року, що набув чинності 1 січня 1970 року. Трактування вимог Акту, що стосуються підготовки висновку екологічної експертизи стосовно конкретної ситуації, у разі розбіжностей здійснюють федеральні суди. В даний час експертиза за нормами цих законів ландшафту, флори та фауни, біологічної різноманітності, а також обґрунтовування причин, що спонукали до вибору місця реалізації проекту, заходи, пропоновані для зменшення шкідливих впливів проекту на навколишнє середовище.

У ФРН вимогу про обов’язкове проведення екологічної експертизи не було закріплено в законодавстві. Разом з тим багато елементів оцінки впливу на навколишнє середовище є складовою частиною процедур ліцензування і планування землекористування. В свою чергу правила ліцензування і зонування закріплені в Законі ФРН “Про охорону навколишнього середовища”. Відповідно до рішення уряду була розроблена і в 1974 році опублікована принципова схема екологічної експертизи. Вона включає технічне обґрунтовування проекту, попереднє дослідження можливих екологічних ефектів впливів, перш за все негативних, дослідження екологічної прийнятності проекту, вивчення можливості балансу природоохоронних і економічних інтересів.

Схожа картина спостерігається у Великобританії. Оцінка впливу на навколишнє середовище проектів господарських та інших об’єктів здійснюється там у ході планування землекористування. Планування проводиться у Великобританії ще з 1947 року, а в 1971 році воно отримало законодавче оформлення у вигляді Закону “Про міське і сільське планування”. За цим законом оцінка впливу на навколишнє середовище здійснюється стосовно будівництва будівель і споруд, видобутку корисних копалин відкритим і підземним способом.

У країнах Західної Європи екологічна експертиза проектів діє не тільки на національній, але і на регіональній основі в рамках Європейського економічного співтовариства (ЄЕС), згодом Європейського Союзу (ЄС). Директива ЄЕС № 337 про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище, що набула чинності 3 липня 1988 року, є основним документом, що регламентує проведення екологічної експертизи в європейському регіоні.

Країни ЄС проводять загальну природоохоронну політику. Вона базується на наступних основоположних принципах:

1) схожість багатьох екологічних проблем в європейських країнах;

2) обов’язковість виконання спільно ухвалених рішень;

3) прагнення до уніфікації заходів щодо боротьби із забрудненням;

4) злагоджені та єдині позиції на міжнародних переговорах.

З 1992 року діє П’ята програма природоохоронних дій. В ній, як і в попередній Четвертій програмі, питання рішення екологічних проблем визнавали центральними, пріоритетними у всій системі політичних і економічних заходів.

В Японії в 1964 році був прийнятий основний Закон “Про боротьбу із забрудненням навколишнього середовища”, який послужив базою для створення цілої системи екологічного законодавства. В 1972 році урядом Японії був підписаний документ “Заходи в процесі ведення громадських робіт”, відповідно до якого екологічна експертиза державних проектів ставала невід’ємною частиною їх підготовки і реалізації. Пізніше був прийнятий цілий ряд законів, ухвал, розпоряджень, інструкцій, що закріплюють імперативний характер експертизи й уточнюють сфери її використання. Проте, на відміну від США, в Японії до середини 80-х років не були розроблені й офіційно закріплені правила проведення експертизи і підготовки її висновку, які регламентували б організацію і здійснення цієї процедури.

У серпні 1984 року Кабінет Міністрів Японії, враховуючи важливість екологічної експертизи, ухвалив рішення “Про порядок проведення екологічної експертизи” і уряд затвердив “Схему проведення екологічної експертизи” як універсальний порядок природоохоронної інспекції, єдиний для всіх великих проектів.

Головна відмінність підходу до екологічної експертизи в Японії і західноєвропейських країн від США і Канади полягає в тому, що останні мають чітке законодавство, в якому вказані всі правила, європейські країни і Японія за невеликим винятком, наприклад, Франція, спираються на адміністративні документи виконавчої влади, більш того, орієнтуються на директиви регіональних організацій. Навряд правомірно робити висновок про рівень важливості екологічних проблем для цих країн, швидше за все, справа полягає в особливостях функціонування державних апаратів.

Екологічна експертиза почала розвиватися в Україні на початку 80-х років. Спочатку розвиток мав досить стихійний характер. Відсутнє правове регулювання громадської участі в екологічній експертизі, не були чітко позначені і форми цієї участі. Першим документом, що вніс деяку визначеність, став Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” (1991 р.). В Законі згадувалося, що державна екологічна експертиза повинна проходити відкрито, з участю громадськості, а також вперше законодавчо закріплювалося поняття “громадська екологічна експертиза”. Другим нормативним актом в цій області був виданий Закон України “Про екологічну експертизу” (1994 р.), що істотно змінив права громадськості.

Ухвалення двох подібних законів ділить історію розвитку екологічної експертизи на три етапи, з різною законодавчою регламентацією, а відповідно й різними можливостями і формами громадської участі.

Початковим етапом розвитку екологічної експертизи як одного із способів регулювання, впливу людини на навколишнє середовище стали вісімдесяті роки. Широкі громадські обговорення таких грандіозних проектів, як поворот північних річок, Катунська ГЕС, Південно-уральська АЕС, не тільки сприяли голосному ухваленню рішень за конкретними проектами, створивши прецедент включення громадськості в ухвалення екологічно значимих рішень, але і зробили глибокий вплив на формування всього механізму екологічної експертизи.

На подальший розвиток екологічної експертизи наклали відбиток наступні специфічні риси початкового етапу:

Відсутність нормативно-правової бази участі громадськості в екологічній експертизі. До ухвалення Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” (1991 р.) єдиним документом в області екологічного регулювання, в якому згадувалася участь громадськості, була “Інструкція про порядок проведення оцінки впливу на навколишнє середовище при розробці техніко-економічних обґрунтувань (розрахунків) і проектів будівництва народногосподарських об’єктів і комплексів”. Ця інструкція досить детально регулювала роботу з населенням при проведенні оцінки впливу наміченої діяльності на навколишнє середовище, проте нічого не згадувала про участь громадськості в державній екологічній експертизі.

Реальний вплив громадськості на результати державної екологічної експертизи. В цей час ще не було достатнього досвіду ведення діалогу з громадськістю, але вже почали складатися демократичні традиції. Думка громадськості, виказана публічно, реально могла бути почута. Тому основна проблема полягала в тому, щоб дістати можливість виказати свою думку на достатньо високому рівні (або на достатньо широку аудиторію).

Концентрація зусиль громадськості на запобіганні великим проектам. В цей період громадськість використала екологічну експертизу з метою зупинки в основному великих проектів з важко передбаченими екологічними наслідками. Проте відомі форми роботи громадськості, метою яких була оцінка екологічних наслідків невеликих проектів. Залежно від їх потенційної екологічної небезпеки виносили ухвалу про можливість або неможливість реалізації проектів, що нагадувало сучасну екологічну експертизу.

У 1987 - 1988 р.р. у Виконкомі Мособлради працювала комісія з включення земельних ділянок до фондів для колективного садівництва. Разом з представниками державних служб в цю комісію входила обласна Рада ВООП. Функції комісії в основному зводилися до перевірки документації. Експертну підтримку ВООП забезпечувала Дружина охорони природи (ДОП). Завдяки цьому у всіх спірних випадках виїзна група Дружина охорони природи проводила обстеження на місцевості. В тих випадках, коли результати обстеження говорили про необхідність збереження даної ділянки лісу, ВООП відхилював пропозиції про дачне будівництво. Таким чином тільки за 1988 р. було збережено близько 9000 га лісових угідь. В деяких випадках ліси виявилися настільки цінними, що на місці передбаченого дачного будівництва створювалися охоронні території. Звичайно, дана комісія була лише ланкою в довгому ланцюзі узгоджень, її статус не слід порівнювати із статусом державної екологічної експертизи, але застосовані громадськістю в даному випадку методи підпадають під сучасне визначення “екологічна експертиза”.

4. Комплексне використання методів. Активно використовуючи прийоми і методи екологічної експертизи, громадськість ніколи не обмежувалася тільки цими методами. Окрім включення своїх представників в державну екологічну експертизу, залучення до проблеми авторитетних вчених, ухвалення рішень за спірними проектами супроводжувалося широкими громадськими обговореннями, зокрема через засоби масової інформації, звернення до властей, в крайніх випадках - акціями.

5. Нечіткість форм, неоднозначне трактування завдань. Основи неоднозначного розуміння екологічної експертизи були закладені саме в цей період. Відсутність чітких законодавчих визначень і широке значення слова “експертиза” в українській мові сприяли також неоднозначному тлумаченню поняття “екологічна експертиза”, не відповідному сучасному розумінню цього терміну. Так, часто експертні роботи за оцінкою соціально-екологічної ситуації в регіоні (або поблизу підприємства) іменувалися екологічною експертизою.

У жовтні 1988 року в м. Іркутську проводилася перша всесоюзна соціально-екологічна експертиза. В Завершальному акті експертизи ця подія була охарактеризована як нова форма суспільно-політичної активності. “Метод експертизи сприяє виявленню назріваючих конфліктів, що виникають в ситуаціях, що не мають однозначного рішення і вимагають тривалого громадського і державного контролю”.

У даний період часу громадськість зіграла надзвичайно важливу роль і глибоко вплинула на формування всього механізму екологічної експертизи. Саме завдяки активним діям громадськості екологічна експертиза зрештою сформувалася як достатньо відкрита процедура, а не тільки як інструмент ще однієї відомчої перевірки документації.

Державна екологічна експертиза (ДЕЕ) - це процес аналізу та оцінки можливого впливу діяльності на навколишнє середовище; процес цей здійснюється державними органами. Порядок проведення ДЕЕ визначається Законом України “Про охорону навколишнього середовища” (1991) та Законом України “Про державну екологічну експертизу” (1994). Крім встановлення основних засад та напрямків проведення екологічної оцінки, закони містять перелік видів діяльності, які автоматично підлягають державній екологічній експертизі. Участь громадськості є важливою складовою державної екологічної експертизи. Ті, хто пропонують якийсь проект, повинні забезпечити відповідне інформування широкого загалу про нього.

Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”, вперше законодавчо закріпив існування поняття “громадська екологічна експертиза”, не приводячи її визначення. Крім того, стаття 28 даного Закону декларувала такі принципи проведення державної екологічної експертизи, як широка гласність і участь громадськості. Таке вельми загальне формулювання розкривало перед громадськістю широкі можливості для безпосереднього включення своїх представників в державну екологічну експертизу. Подібна участь, безумовно, не могла забезпечити повного балансу інтересів, проте давало реальні можливості громадськості знайомитися з проектними документами і пропонувати свої формулювання на закінчення державної екологічної експертизи.

У цілому можна сказати, що декларативний характер статей 28-30 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” відкривав великі можливості для громадських організацій. Відсутність чітких регламентацій не створювала серйозних перешкод для громадської участі в екологічній експертизі в тих випадках, коли сильна громадська організація була зацікавлена в рішенні проблеми. Специфіка періоду полягає в тому, що при мінімальних правах і відсутності законодавчих обмежень в області екологічної експертизи громадськість проте добивалася істотних успіхів. Відомі навіть прецеденти проведення громадської екологічної експертизи на “закритих” об’єктах.

З ухваленням в 1994 р. Закону України “Про екологічну експертизу” почався новий етап в розвитку громадської екологічної експертизи.

За проведення державної екологічної експертизи, яка необхідна для проектів вартістю менш ніж 10000 гривень, відповідають обласні відділи державної екологічної експертизи. Пропоновані об’єкти вартістю понад цю суму повинні розглядатися центральною експертною радою. Зараз щорічно розглядається від 3000 до 5000 проектів. В 1998 р. було відхилено приблизно 15% загальної кількості (4880) розглянутих проектів.

Сучасний період має вельми істотні законодавчі відмінності, що безумовно відображається на можливостях громадської участі, на виборі оптимальної стратегії і тактики. Зупинимося на аналізі сучасних законодавчих умов, практики проведення громадських екологічних експертиз, проблем, що виникають при цьому, а також можливих шляхів їх рішення.

1.2. Правова і нормативно-методична база екологічної експертизи в Україні

Правове регулювання еколого-експертної діяльності як одного з видів екологічного менеджменту - управління охороною навколишнього середовища і раціональним природокористуванням є однією з основ знань студента (слухача), що використовує відповідні закони і підзаконні акти органів влади й управління України. При цьому нормативно-методичне регулювання, в свою чергу, спирається на відповідні нормативні (стандарти, норми, правила тощо) і методичні документи і матеріали (допомоги, інструкції, рекомендації, методики тощо), що розробляються спеціалізованими відомствами й науковими установами.

Вивчення і подальший коментар існуючої системи нормативно-правових українських та діючих в Україні міжнародних документів в галузі екологічної експертизи складають первинний етап підготовки еколога-експерта.

1.2.1. Структура українського законодавства в галузі екологічної експертизи

В даний час систему українського законодавства в галузі екологічної експертизи складають: цільовий Закон України “Про екологічну експертизу” і ряд статей (ст. 26-30) базового Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, що є фактично “Основами українського екологічного законодавства”. Крім законів діють конкретні укази та Положення Кабінету Міністрів, а також укази Президента України. На основі Конституції і вказаних законів виконавчих органів влади, а також органів місцевого самоврядування поступово розробляють проекти та приймають на своєму рівні відповідні закони, інші правові акти й адміністративні нормативно-правові документи відповідного рівня. Проте даний процес знаходиться поки що на початковій стадії розвитку.

Обидва, вище вказані, закони регулюють в основному державну екологічну експертизу, в меншому - громадську екологічну експертизу і практично не торкаються ОВНС.

Закон “Про охорону навколишнього природного середовища” містить спеціальний розділ (розділ VI), присвячений в основному державній екологічній експертизи, її цілями і принципам (ст.28), зокрема принципу обов’язковості (ст.28), об’єктам (ст.27) і відповідальності за невиконання вимог ДЕЕ (ст.29). Спеціальна стаття закону присвячена громадській екологічній експертизи (ст.30), яка практично не регламентується ним, хоча і ставиться в залежність від державної експертизи. Крім вказаної статті закону, присвячених екологічній експертизі, в ньому присутні ще декілька, які побічно відносяться до даної області. Це статті розділу VII про нормування якості навколишнього середовища (ст.ст. 31-33), а також статті розділів VIII і XI (ст.ст. 34-59), присвячені екологічним вимогам, що враховуються в ході екологічної експертизи.

Закон України “Про екологічну експертизу” розвиває норми попереднього закону, детальніше регулює відносини в галузі екологічної експертизи і вже цілком присвячений цьому питанню. В законі вперше дається визначення екологічній експертизі взагалі, а не тільки державній (ст.1), більш детально розкриваються принципи її діяльності (ст.6) і вказуються об’єкти та суб’єкти екологічної експертизи (ст.7, 9).

Розділ II Закону повністю присвячений формам екологічної експертизи, конкретизує об’єкти екологічної експертизи державного рівня (ст. 12), дає юридичне визначення поняттю «громадська екологічна експертиза» (ст. 16).

Розділ III закріплює повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування, зокрема Президента, та Верховної Ради, Кабінету Міністрів України (ст.18), розглядає питання ведення суб’єктів України (ст.6) і повноваження органів місцевого самоврядування в галузі екологічної експертизи (ст.23). Крім того, даний розділ, вперше дає визначення поняттю “спеціально уповноважені державні органи в галузі екологічної експертизи” розподіляє їх повноваження, обов’язки між державним (ст.20) і місцевим (ст.21) рівнями.

Розділ VI включає статус і обов’язки експертної комісії (ст.27), її експертів (ст.28) та їх незалежність (ст.30), а також юридичну силу висновків експертної комісії і державної екологічної експертизи (ст.39).

В спеціальному розділі (розділ V) закріплені права (ст.31) й обов’язки (ст.32) замовників документації, незалежної екологічної експертизи. У загальних рисах розділом VII визначений порядок фінансування державної екологічної експертизи (ст.47) і громадської екологічної експертизи (ст.49).

Найважливішу роль у механізмі реалізації даного закону виконує розділ VIII, враховані відповідні види порушень (ст.50) і види відповідальності за порушення законодавства України про екологічну експертизу: кримінальну, адміністративну, матеріальну і цивільну. Розділом IX закріплюється принцип верховності міжнародного законодавства в галузі екологічної експертизи над українським (національним) (ст.51), а також містяться норми приведення відповідно до даного закону всіх правових актів Президента, Верховної Ради, Кабміну України відомств і суб’єктів держави, а також органів місцевого самоврядування з питань екологічної експертизи і реалізації об’єктів.

Вищевказані державні закони формують “Основи законодавства в галузі екологічної експертизи”, але практично, не будучи законами прямого впливу, вони вимагають наявності конкретних і доповнених їх підзаконних правових актів Верховної Ради України, відомств, суб’єктів держави і органів місцевого самоврядування. До даної нормативно-правової документації в галузі екологічної експерттизи (що має загальнодержавну юридичну силу) відносять наступні підзаконні нормативно-правові акти, в числі діючих серед яких: положення Кабміну України – “Про затвердження Інструкції про порядок проведення державної екологічної експертизи”, “Про затвердження норм оплати праці членів експертних комісій і зовнішніх експертів”, “Про оплату праці позаштатних експертів державної екологічної експертизи” тощо.

1.2.2. Міжнародні та технічні документи (екологічна експертиза)

Окрему групу документів і матеріалів, що не завжди входять до числа, які відносять до українського законодавства в галузі екологічної експертизи, але що є його джерелами, є нормативні акти міжнародних організацій (ЕЕК, ЮНЕП, МАГАТЕ тощо), а також міжнародні договори (конвенції), ратифіковані або підписані Україною. Існують також рекомендаційні матеріали, які в Україні не застосовують, але беруть в якості прототипів при підготовці національних документів в галузі екологічної експертизи.

Одним із найважливіших міжнародних документів в галузі, що вивчається, є Міжнародна конвенція “Про оцінку впливу на навколишнє середовище в трансграничному контексті”. Конвенцією, в 1991 році підписав ще СРСР, а Україна підтвердила свою участь у ній, хоча поки так і не ратифікувала її. В Конвенції вперше визначають на міжнародному рівні обов’язки офіційних осіб і права громадськості в тих ситуаціях, коли на території однієї країни планується здійснення діяльності, яка може негативно впливати на навколишнє середовище і населення іншої країни.

Іншим, не менш важливим для України, що претендує на вступ в Європейське економічне співтовариство (ЄЕС), міжнародним документом в галузі екологічної, є Директива ЄЕС № 337/85 “Про оцінку впливу деяких державних і приватних проектів на навколишнє середовище”. Директива закріпила основні принципи екологічної експертизи і ОВНС, необхідність інформування громадськості й активна її участь на всіх стадіях проведення екологічної експертизи, обов’язковість проведення консультацій між зацікавленими відомствами, публікації результатів експертизи.

Певний інтерес при вивченні ОВНС представляє тритомний Технічний документ Всесвітнього Банку - Міжнародного банку реконструкції і розвитку (МБРР) “Довідковий посібник з екологічної оцінки”, що описує процес екологічної експертизи, де розглядається глобальні, галузеві і соціально-культурні проблеми, вживання при екологічному аналізі методу “витрати-вигоди”, заходи стимулювання природоохоронних інспекцій, участь громадськості, а також конкретні інструкції з різних видів господарської діяльності.

Останньою групою документів і матеріалів, що не входять до числа правових, але які враховують при проведенні екологічної експертизи, є Державні стандарти, норми, правила і порядки, переліки та класифікатори (ГОСТи, ОСТи, СНіПи, СанПіНи тощо), а також, методики, методичні рекомендації, довідкові й інші посібники. Це нормативно-технічні документи, що містять конкретні кількісні нормативи, показники та інші критерії для перевірки запропонованих рішень на відповідність цим екологічним вимогам, їх число величезне, тому більш детально вони розглядають в окремій темі.

Дата добавления: 2015-07-18