Теоретичні основи екологічної експертизи

1.3.1. Поняття та мета "екологічної експертизи"

Теорія екологічної експертизи знаходиться на стадії розробки, проте її основи в будь-якому випадку повинні містити: цілі, задачі, (основні функції), принципи, типізацію об’єктів і суб’єктів, що вносять відмінності в процедуру при її організації і проведенні. Головним моментом є комплексність й різносторонність у розгляді даного явища, включаючи різні стадії, зокрема державну й громадську екологічну експертизу намірів і проектних рішень, екоаудит діючих об’єктів, зведення якого багато в чому переплітаються з функціями екологічного контролю (моніторингу). Розуміння цих питань важливо для формування основи знань еколога-експерта широкого профілю.

Як було вказано вище, в традиційному значенні, у відповідності українським законодавством і юридичною літературою, екологічна експертиза (ЕЕ) - це встановлення відповідності наміченої господарської та іншої діяльності екологічним вимогам і визначення допустимості реалізації об’єкту екологічної експертизи в цілях попередження можливих негативних впливів цієї діяльності на навколишнє середовище, а також пов’язаних з ними соціальних, економічних та інших наслідків реалізації об’єкту екологічної експертизи, її прийнято розглядати як попередню перевірку відповідності господарських проектів, передпроектної документації, програм, виробів, матеріалів, сировини, продукції, стандартів, нормативів та інших об’єктів, речовин, матеріалів, рішень іншим вимогам екологічної безпеки і охорони навколишнє середовище.

Насправді це більш розширене поняття, що охоплює область соціально-екологічної, інформаційно-управлінської практики, яка включає: оцінку (дослідження і прогноз) комплексного впливу на навколишнє середовище, а також наслідків намірів, планованої або вже реалізованої діяльності, контрольну перевірку обґрунтовуючих матеріалів і документів, характеризуючи їх, на відповідність екологічним вимогам, з обліком результатів оцінки екологічної ситуації та думки громадськості.

Тим самим, екологічна експертиза (ЕЕ), що є ефективною організаційно-правовою формою попереднього контролю і самостійним видом управлінської діяльності, фактично сьогодні включає три нерівнозначні компоненти: оцінку впливу на навколишнє середовище (ОВНС), громадську (ГЕЕ) і державну екологічну експертизу (ДЕЕ), які разом з екологічною оцінкою (ЕО) й екологічним аудитом (ЕА) є основними етапами процесу безперервного обліку екологічного чинника стійкого розвитку. Даний процес запропоновано називати екологічним супроводом господарської діяльності (ЕСГД), який повинен здійснюватись на всіх її стадіях від виникнення ідеї, через обґрунтування й реалізацію задуму, до реабілітації і досягнення чистоти навколишнього середовища після завершення діяльності в рамках цього задуму.

Якщо державна екологічна експертиза забезпечує облік екологічних вимог на стадії ухвалення управлінського рішення, то ОВНС на стадії його підготовки (ще під час проектування). При цьому громадська екологічна експертиза може поєднувати різні вимоги та інше, забезпечуючи компроміс інтересів всіх учасників планованої діяльності.

Надалі під терміном “екологічна експертиза” в даному навчальному посібнику розуміється тільки як державна і громадська експертиза, а оцінка впливу (ОВНС) і інші терміни – види ЕСГД, ЕО тощо розглядаються як окремі поняття.

Цілі екологічної експертизи згідно із законом полягають у попередженні можливих негативних впливів господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище і пов’язаних з ними соціальними, економічними та іншими наслідками реалізації об’єкту екологічної експертизи, а також, в забезпеченні реалізації конституційних прав громадян України на інформацію, сприятливе природне середовище і екологічну безпеку.

Зарубіжні та міжнародні природоохоронні законодавства розглядають мету екологічної експертизи дещо ширше, наприклад у відповідності з Директивою ЄЕС №337/85 екологічна експертиза вважається “втіленням попередньої екологічної політики”, тобто оцінку екологічного впливу проектів господарського розвитку на навколишнє середовище, активна участь громадськості на всіх стадіях проведення екологічної експертизи і ухвалення рішення про остаточну реалізацію цих проектів, широке інформування про результати екологічної експертизи, проведення консультацій між зацікавленими відомствами та іншими юридичними обличчями, а також публікація кінцевих результатів переговорів і консультацій.

При цьому ОВНС, у відмінності від державної екологічної експертизи, перевіряючи відповідність вже підготовленого рішення екологічним вимогам, націлена, перш за все, на виявлення недоліків проекту і впровадження необхідних заходів для його поліпшення з точки зору екологічних показників. Мета екологічної експертизи - це запобігання негативного впливу антропогенної діяльності на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людей, а також оцінка рівню екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об’єктах.

1.3.2. Завдання та принципи екологічної експертизи

Основні завдання екологічної експертизи включають:

1) визначення рівня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності;

2) організація комплексної, науковообґрунтованої оцінки об’єктів екологічної експертизи;

3) встановлення відповідності об’єктів експертизи вимогам екологічного законодавства, будівельних норм і правил;

4) оцінка впливу діяльності об’єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища, і якість природних ресурсів;

5) оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища;

6) підготовка об’єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.

Основні принципи екологічної експертизи закріплені в Законі України “Про екологічну експертизу”:

1) гарантування безпечного для життя та здоров’я людей навколишнього природного середовища;

2) збалансованість екологічних, економічних, медико-біологічних і соціальних інтересів та врахування громадської думки;

3) наукова обґрунтованість, незалежність, об’єктивність, комплексність, варіантність, превентивність, гласність;

4) екологічна безпека, територіально-галузева і економічна доцільність реалізації об’єктів екологічної експертизи, запланованої чи існуючої діяльності;

5) державне регулювання;

6) законність.

Крім того, існує й діє принцип “платності” екологічної експертизи. Принцип обов’язковості, що є ведучим, свідчить що “ДЕЕ є необхідною мірою охорони навколишнього природного середовища, передуючого ухваленню господарського рішення, а фінансування та здійснення робіт за всіма проектами й програмами проводиться тільки за наявності позитивного висновку державної екологічної експертизи...”. Закон України “Про екологічну експертизу” додає й конкретизує державну екологічну експертизу з моменту її проведення до ухвалення рішення про реалізацію об’єкту екологічної експертизи і обліку вимог екологічної безпеки. Крім того, він закріплює норми, що стосуються висновку державної екологічної експертизи і його виконання: “...позитивний висновок громадської екологічної експертизи є однією з умов фінансування і реалізації об’єкту державної екологічної експертизи...”, а також те, що “... правовим результатом негативного висновку державної екологічної експертизи є заборона реалізації об’єкту державної екологічної експертизи”. Це стосується і міжнародно-правової діяльності: “недотримання вимоги обов’язкового проведення державної екологічної експертизи проекту міжнародного договору є підставою визнання його недійсним”. Правда на практиці обов’язковість екологічної експертизи є основним принципом за відношенням до проектів і програм, здійснення яких призводить до шкідливого впливу на навколишнє природне середовище.

Принцип наукового обґрунтування, об’єктивності і законності висновків державної екологічної експертизи розглядається в законі та означає, що екологічна експертиза є науково-дослідним процесом й повинна проводитись на сучасному науково-технічному рівні, з використанням новітніх форм та методів наукових досліджень кваліфікованими вченими-експертами. При цьому в результаті повинна бути здійснена не стільки фіксація допущених порушень, скільки оцінка їх наслідків, розроблених рекомендацій органами або особами, що ухвалюють рішення, а також прогнози їх реалізації на діючих об’єктах.

Принцип незалежності відноситься в основному до державної екологічної експертизи й означає, що неодмінною умовою її ефективності є функціональна та фінансова незалежність експертних органів екологічної експертизи й провідних її експертів (переважно позаштатний статус останніх, їх належне фінансове, організаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення).

Це дає можливість для створення умови вільного волевиявлення еколого-експертної комісії, яка повинна керуватися тільки фактами, науковими методами їх обґрунтування й діючими законами.

Громадська екологічна експертиза в теорії припускає ще більшу її незалежність, проте на практиці є вдвічі залежною: перший раз - від державної екологічної експертизи (поки та не визнає її результатів), а другий - від групових громадських інтересів (адже її організовують і проводять, як правило, вже наперед з метою, що сформувалась, - довести неможливість ухвалення рішення з реалізації) об’єкту.

Принцип широкої гласності й участі громадськості припускає доступність інформації про хід проведення експертизи, ухвалених рішеннях та їх обліку органами управління при реалізації об’єкту експертизи, можливість громадських організацій і громадян одержувати таку інформацію й доводити до відому осіб, що ухвалюють рішення є, обов’язковість для останніх повідомляти про ухвалені рішення тощо. Цей принцип передбачає адміністративну відповідальність за відмову в наданні, чи невчасному наданні, або спотворенні екологічної інформації, а також відшкодуванні заподіяної таким правопорушниками шкоди. Гласність екологічної інформації тісно пов’язана з залученням громадськості до участі в проведенні державної екологічної експертизи. Форми такої участі, що передбачаються українським законодавством, різноманітними: розгляд пропозицій громадян і громадських об’єднань про саме проведення екологічної експертизи, включення представників громадськості до складу експертних комісій, ознайомлення населення з результатами державної екологічної експертизи, проведення референдумів тощо.

1.3.3. Об’єкти та суб’єкти екологічної експертизи

Види і типи екологічної експертизи в Україні знаходяться на стадії розвитку. В законодавстві визначено декілька форм екологічної експертизи - державна, громадська та інші. Що стосується типів екологічної експертизи, то в Україні вони законодавчо поки не закріплені, але можуть бути класифіковані за типом об’єктів, суб’єктів і етапів експертизи, що наводяться. Існують специфічні типи екологічної експертизи.

Класифікація за типами суб’єктів, уповноваженого проводити експертизу, характеризує поняття відомчої експертизи. Враховуючи, що за українським законодавством таких відомств, що мають, окрім Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, відношення до експертизи і оцінок у даній області, нараховуються близько десяти, слід зазначити, що і типів екологічної експертизи в цьому випадку є також досить багато. Проте тільки “відомчий” підхід, виправданий при аналізі окремих видів ресурсів або впливу на навколишнє середовище несприйнятливий для комплексної екологічної експертизи. Саме тому координування організації і проведення державної екологічної експертизи законодавством й адміністрацією Міністерство охорони навколишнього природного середовища України визначено як орган, що здійснює міжвідомчі зв’язки і координацію в сфері екологічної експертизи.

Віднесення типів екологічної експертизи до етапів господарської діяльності ще складніше, оскільки таких етапів може бути не менше 4-х (планування, проектування, будівництво, випуск устаткування, штатне або аварійне здійснення діяльності і, нарешті, її припинення або ліквідація матеріальної структури цієї діяльності). Складність типізації експертиз збільшується тому, що на кожному етапі діяльності одночасно або послідовно можуть проводитись декілька заходів, які несуть у собі експертні функції: екомоніторинг, екологічну оцінку, ОВНС, попередній екоаудит і екологічна експертиза (державну чи громадську). В результаті виходить матриця “парних” типів екологічної експертизи, наприклад, “ОВНС проекту”, або “державна екологічна експертиза програми ліквідації підприємства”, або “екоаудит передпланової документації” тощо.

Суб’єктами державної екологічної експертизи закон визначає “державні органи і експертні комісії...”, а в Законі України “Про екологічну експертизу” уточнюються їх повноваження на державному рівні й рівні суб’єктів України.

При зміні умов природокористування в процесі проектування або при закінченні терміну дії узгоджень необхідно провести додаткові узгодження цих змін до представлення матеріалів в місцевих органах державної екологічної експертизи.

В навчальній та іншій літературі вказують, що суб’єктами екологічної експертизи повинні виступати, як правило, не одна, а як мінімум три сторони: замовник, підрядчик (виконавець) і споживач. Замовником є владна державна структура, що надає відповідне право призначати подібну екологічну експертизу. Підрядчиком (виконавцем) зазвичай є НДІ або подібна йому установа, якій буде доручено провести експертизу, або самостійна комісія, підібрана компетентним органом і затверджена ним. Споживачем у даній системі громадських відносин слід рахувати підприємство (організацію, установу), об’єкти або документи яких стали предметом експертного аналізу, а також населення. В ході подальшого розвитку експертного процесу, наприклад, при призначенні додаткової або повторної експертизи, оскарження висновку експертної комісії, тобто розширення кола еколого-експертних відносин, число суб’єктів і їх види можуть змінюватися. Відповідно до цього, в самому широкому значенні, як суб’єкти екологічної експертизи можна розглядати наступні:

1) спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органи на місцях, створювані ними спеціалізовані установи, організації та еколого-експертні підрозділи чи комісії;

2) інші державні органи, місцеві Ради і органи виконавчої влади на місцях відповідно до законодавства;

3) громадські організації екологічного спрямування чи створювані ними спеціалізовані формування;

4) інші установи, організації та підприємства, в тому числі іноземні юридичні й фізичні особи, які залучаються до проведення екологічної експертизи;

5) окремі громадяни в порядку, передбаченому з Законом України “Про екологічну експертизу” та іншими актами законодавства.

Об’єкти екологічної експертизи як правило співпадають. У законодавстві позначені лише загальні типи об’єктів, які підлягають екологічній експертизі: всі передпланові, передпроектні і проектні матеріали з об’єктів і заходів, намічених до реалізації на території України, належно від їх кошторисної вартості і приналежності, а також екологічну оцінку ліцензій та сертифікатів.

До передпланових матеріалів відносять документи інформаційно-методичного характеру, економічні, що містять, соціальні, власне екологічні й інші характеристики об’єкту планування. До передпланових робіт звичайно відносять: прогнози розвитку галузей господарства, територіальні комплексні схеми охорони природи й стану навколишнього природного середовища тощо. До перед планової документації відносять: генеральні схеми розселення, схеми та плани розвитку міст і територій (зокрема районного планування (забудови) населених пунктів), комплексні схеми охорони й використання окремих природних ресурсів, схеми різних спеціальних зон та територій (зокрема зон екологічної катастрофи, вільних економічних і еколого-економічних зон).

До передпроектних матеріалів відносять: матеріали вибору майданчика будівництва (траси), техніко-економічні обґрунтування (ТЕО), основні положення на будівельне проектування і відповідні завдання, спеціальні умови на будівельне проектування тощо.

До проектних матеріалів відносять типові та індивідуальні робочі проекти на будівництво, реконструкцію, розвиток, технічне переозброєння, ліквідацію підприємств, будівель, споруд та об’єктів, а також інша робоча й кошторисна документація.

Об’єктами екологічної експертизи є також матеріали екологічних обґрунтувань ліцензій. До об’єктів екологічної експертизи законом віднесені також екологічні обґрунтування сертифікатів.

Як найповніше і докладніше в чинному українському законодавстві об’єкти державної екологічної експертизи визначені в Законі України “Про екологічну експертизу”. Окрім вищезгаданих типів об’єктів експертизи закон закріплює і наступні:

- проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, перед проектні, проектні матеріали, документація з впровадження нової техніки, технологій, матеріалів, речовин, продукції, реалізація яких може призвести до порушення екологічних нормативів, негативного впливу на стан навколишнього природного середовища;

- екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах, а також діючі об’єкти та комплекси, що мають значний негативний вплив на стан навколишнього природного середовища;

- військові, оборонні та інші об’єкти, інформація про які становить державну таємницю, підлягають екологічній експертизі відповідно до даного Закону та інших спеціальних законодавчих актів України.

Істотно новим з точки зору об’єктів екологічної експертизи є те, що до них відносять тепер і об’єкти державної екологічної експертизи, що раніше вже отримали позитивний висновок, у випадку необхідності доробки об’єкту (за зауваженнями державної екологічної експертизи), зміни умов природокористування, реалізації об’єкту експертизи з відступами від документів, що отримали раніше позитивний висновок державної екологічної експертизи або внесення змін у ці документи, закінчення терміну дії позитивного висновку державної екологічної експертизи, внесення в проектну документацію змін після отримання позитивного висновку державної екологічної експертизи.

Всі вищезгадані типи об’єктів державної екологічної експертизи конкретизують і доповнюють підзаконними актами, що приймаються в даній області. Розроблений конкретний перелік видів (об’єктів) господарської та іншої діяльності, при підготовці документації, що обґрунтовується, і на будівництво яких ОВНС проводиться в обов’язковому порядку. Цей перелік містить 22 основні типи об’єктів і видів діяльності, що характеризують граничні значення потужності, продуктивності, теплового навантаження (наприклад, ТЕЦ), об’ємів відходів або речовин, що зберігають, іншими кількісними характеристиками об’єктів, дозволяючи судити про їх екологічну шкідливість або небезпеку.

Дослідженнями, уточнюють перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку:

1. Атомна енергетика і атомна промисловість (у тому числі видобування і збагачення руди, виготовлення тепловиділяючих елементів для атомних електростанцій, регенерація відпрацьованого ядерного палива, зберігання чи утилізація радіоактивних відходів).

2. Біохімічне, біотехнічне і фармацевтичне виробництво.

3. Збір, обробка, зберігання, поховання, знешкодження та утилізація всіх видів промислових і побутових відходів.

4. Видобування нафти, нафтохімія і нафтопереробка (включаючи всі види продуктопроводів).

5. Добування і переробка природного газу, будівництво газосховищ.

6. Хімічна промисловість (включаючи виробництво засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив), текстильне виробництво (з фарбуванням тканин і обробкою їх іншими хімічними засобами).

7. Металургія (чорна і кольорова).

8. Вугільна, гірничовидобувна промисловість, видобування і переробка торфу, сапропелю.

9. Виробництво, зберігання, утилізація і знищення боєприпасів усіх видів, вибухових речовин і ракетного палива.

10. Виробництво електроенергії та тепла на базі органічного палива.

11. Промисловість будівельних матеріалів (виробництво цементу, асфальтобетону, азбесту, скла).

12. Целюлозно-паперова промисловість.

13. Деревообробна промисловість (хімічна переробка деревини, виробництво деревостружкових і деревоволокнистих плит тощо, використанням синтетичних смол, консервування деревини просочуванням).

14. Машинобудування і металообробка (лиття із чавуну, сталі, кольорових металів та їх хімічна обробка).

15. Будівництво гідроенергетичних та гідротехнічних споруд і меліоративних систем, включаючи хвостосховища та шламонакопичувач.

16. Будівництво аеропортів, залізничних вузлів і вокзалів, автовокзалів, річкових і морських портів, залізничних і автомобільних магістралей, метрополітенів.

17. Тваринництво (тваринницькі комплекси продуктивністю більш як 5000 голів та птахофабрики).

18. Виробництво харчових продуктів (м’ясокомбінати, молокозаводи, цукрозаводи, спиртозаводи).

19. Обробка продуктів і переробка відходів тваринного походження (переробка шкіри, виготовлення клею і технічного желатину, утильзаводи).

20. Будівництво каналізаційних систем і очисних споруд.

21. Будівництво водозаборів поверхневих і підземних вод для централізованих систем водопостачання населених пунктів, водозабезпечення меліоративних систем, окремих промислових підприємств.

22. Інші окремі об’єкти, будівництво і експлуатація яких можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, які у кожному конкретному випадку визначаються Міністерство охорони навколишнього природного середовища України або його органами на місцях.

Примітка:

На всі об’єкти, розташовані в зонах екологічної катастрофи, надзвичайних екологічних ситуацій, оцінка впливу проводиться в повному обсязі.

Питання для самоперевірки до модуля 1

1. Історія розвитку екологічної експертизи в Україні.

2. Дефініції поняття “екологічна експертиза”.

3. Мета, задачі та призначення екологічної експертизи.

4. Принципи екологічної експертизи.

5. Статус державної екологічної експертизи в Україні.

6. Поєднання галузевого та територіального принципів в екологічній експертизі.

7. Об’єкти і суб’єкти екологічної експертизи.

8. Критерії виділення форм і типів екологічної експертизи.

9. Права громадських об’єднань, які здійснюють громадську експертизу.

10. Складати алгоритму здійснення громадської та державної експертизи.

11. Сучасні тенденції і проблеми здійснення екологічної експертизи.

12. Особливості нормативно-правового регулювання екологічної експертизи в Україні.

13. Органи державного управління в галузі екологічної експертизи.

14. Компетенція статутних органів об’єднань громадян у галузі екологічної експертизи.

15. Порядок організації громадських слухань, опитувань, референдумів серед населення про об’єкти та діяльність, що підлягають екологічній експертизі.

Дата добавления: 2015-07-18