Проблеми та напрями реформування процесу управління фінансовими ресурсами місцевого самоврядування

В сучасних умовах, коли стоїть завдання створення та зміцнення незалежної, соціально орієнтованої держави, формування інвестиційно-інноваційної моделі розвитку економіки, значення державних фінансів у фінансовій системі суттєво зростає, що зумовлює необхідність їх постійного вдосконалення та модернізації в напрямі:

- посилення впливу державних фінансів на соціально-економічний розвиток;

- активізації інвестиційної складової державних фінансів та бюджету;

- зниження рівня державного споживання та податкового тягаря;

- створення ефективної системи управління державними фінансами та державними фінансовими ресурсами;

- ширшого використання ринкових принципів в організації державних фінансів (оплаті праці державних службовців, управлінні державним боргом та коштами державних цільових фондів тощо);

- демократизації, посиленні підконтрольності та прозорості державних фінансів та їх складових;

- обґрунтування та досягнення оптимального рівня бюджетної децентралізації.

У безпосередньому зв’язку з модернізацією державних фінансів повинно відбуватись вдосконалення місцевих фінансів України з метою створення необхідних умов для підвищення конкурентоспроможності усіх регіонів, забезпечення їх сталого розвитку, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення.

Центральне місце у системі заходів з модернізації місцевих фінансів відводиться реформуванню місцевих бюджетів, як основи фінансової бази органів місцевого самоврядування.

Характерною особливістю системи місцевих бюджетів, що на сьогодні склалася в Україні, є те, що вони формуються і використовуються, згідно з Бюджетним кодексом України, за принципом самостійності. Проте незавершеність процесу становлення системи місцевого самоврядування, єдність дохідних джерел усіх рівнів місцевих бюджетів, а також державного, зумовлює необхідність проведення повноцінної реформи, що гарантує фінансову самостійність і відповідальність територіальних громад.

Основні цілі державної регіональної фінансової політики України певною мірою визначаються Конституцією. Так, згідно зі ст. 95, бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Згідно зі ст. 142 Конституції України, держава фінансово підтримує місцеве самоврядування [1].

Ці положення Конституції України є підґрунтям для розробки конкретних заходів державної регіональної фінансової політики. Серед них слід виділити такі: зближення рівнів соціально-економічного розвитку окремих регіонів, надання фінансової допомоги територіям, які не мають достатніх ресурсів для виконання покладених на них функцій і обов’язків, створення умов для надання громадських послуг за єдиними стандартами на всій території країни; забезпечення комплексного економічного й соціального розвитку територіальних одиниць та ін.

Державна регіональна фінансова політика в Україні формується з урахуванням європейських тенденцій бюджетного реформування. До перспективних заходів реформування відноситься зниження податкових ставок і розширення податкових баз; реформування системи соціального забезпечення, спрямоване на створення більш життєздатної щодо фінансів і функціональної структури; раціоналізація державного управління; перерозподіл державних ресурсів від заробітної плати і трансфертів до науково-дослідних і дослідно-конструкторських розробок, освіти й інфраструктури [21, 55].

Реформування бюджетної системи, міжбюджетних відносин в Україні триває вже декілька років, і щороку визначає свої пріоритети. На сьогодні є необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи і фінансової децентралізації в Україні, що вимагатиме пошук шляхів зміцнення власних доходів бюджетів органів місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено необхідністю створення інституційних і правових принципів місцевого соціально-економічного розвитку, забезпечення місцевих бюджетів реальними фінансовими ресурсами з метою ефективного здійснення повноважень органів місцевого самоврядування.

Необхідність проведення реформи у сфері місцевих бюджетів обумовлена також широким переліком задекларованих державою соціальних зобов’язань; нерівномірністю темпів соціально-економічного розвитку регіонів; високим рівнем дотаційності місцевих бюджетів.

Система міжбюджетних відносин України потребує подальшого вдосконалення з метою забезпечення ефективності діяльності муніципальних утворень в рішенні питань місцевого значення і підвищення якості послуг, що надаються юридичним і фізичним особам органами місцевого самоврядування.

Реформування місцевих бюджетів не може проводитися хаотично. Дана державно-управлінська діяльність являє собою складний процес, який має відповідати певній послідовності. Основними етапами реформування вважаємо:

1) створення правової база для реалізації цілей державної регіональної фінансової політики (основне завдання – забезпечення єдиних стандартів якості життя на всій території країни);

2) проведення адміністративно-територіальної реформи;

3) розробка організаційних механізмів досягнення цілей державної регіональної фінансової політики (територіальне планування, програми соціально-економічного розвитку регіонів, створення міжнародних регіонів економічного співробітництва);

4) законодавче закріплення оновленої бюджетної системи, принципів її формування та учасників бюджетного процесу;

5) запровадження і використання арсеналу фінансових інструментів досягнення її цілей (спеціальні бюджетні режими для місцевої влади, податкові пільги, створення сприятливих умов для розвитку дрібного бізнесу тощо).

Кабінет Міністрів України на своєму засіданні 23 травня 2007 р. схвалив Концепцію реформування місцевих бюджетів, розроблену Міністерством фінансів України [5]. Цей документ направлений на проведення в період до 2011 р. реформи у сфері місцевих бюджетів відповідно до стратегічного завдання регіональної політики – створення умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів, забезпечення їх стійкого розвитку, високої продуктивності виробництва і зайнятості населення. Проте наявність значної кількості проектів законодавчих актів, які передбачають зміну політичного, адміністративного і бюджетного устрою підсилює вірогідність виникнення ризиків у бюджетній сфері.

До суттєвих змін у системі регулювання функціонування місцевих бюджетів привела Бюджетно-податкова реформа 2010-2011 років. Ухвалення нової редакції Бюджетного кодексу та Податкового кодексу, окремих постанов Міністерства України сприяють наданню місцевому самоврядуванню реального фінансового змісту та зміцнюють підґрунтя для ефективного виконання органами місцевого самоврядування функцій на рівні регіонів та громад. Однак не всі зміни у системі оподаткування та розподілу надходжень мали позитивний фіскальний ефект. Зміна економічної ситуації (зокрема, загроза настання другої хвилі світової фінансово-економічної кризи) ставить нові виклики перед системою бюджетно-фінансового регулювання регіонального розвитку, що вимагає її періодичного коригування.

В Україні і досі залишились невирішеними системні проблеми, які супроводжують реформування бюджетно-податкової сфери і які вирішальним чином впливають на стабільний регіональний розвиток, у тому числі:

1. Зменшення фіскального потенціалу місцевих податків та зборів і відсутність значущого фіскального ефекту від розширення дохідних джерел другого кошика, неповне використання потенціалів оподаткування.

2. Уповільнення темпів зростання обсягів надходжень до першого кошика та, відповідно, зростаюча залежність місцевих бюджетів від державного.

3. Суттєвими залишаються відмінності між рівнями доходів та видатків місцевих бюджетів на одну особу у різних регіонах України.

4. Зберігається практика нецільового використання коштів та порушення у використанні державних коштів, не виконуються планові показники надання міжбюджетних трансфертів.

5. Низький рівень використання міськими радами можливостей зовнішніх запозичень.

Отже, реформа системи бюджетно-податкового регулювання 2010‑2011 рр. має недоліки у сферах зміцнення бюджетів місцевого самоврядування, збільшення фіскального потенціалу регіонів та зменшення їх бюджетної залежності від держави. До позитивних надбань у сфері бюджетно-податкової політики регіонального рівня на даному етапі можна віднести започаткування (поширення) дії двох інструментів:

1. Формування Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР). Фонд пропонується створити як частину державного бюджету. Кошти фонду мають спрямовуватися на виконання державних цільових програм та інвестиційних програм, що стосуються розвитку регіонів, а також на фінансування інших визначених витрат. Пропонується розподіляти кошти фонду наступним чином: більшу частку між бюджетами регіонального рівня, меншу – на виконання інвестиційних проектів (законопроект 9363) та на виконання проектів подолання проблем депресивних територій (9363-1). На нашу думку, з огляду на фактичну відсутність в Україні територій із статусом депресивних, виділення коштів на інвестиційні проекти є більш доцільним, оскільки може надати довгостроковий позитивний мультиплікативний ефект та бути стимулом для економічного зростання.

2. Інтенсифікація запровадження програмно-цільового методу бюджетування. Міністерством фінансів України були затверджені Основні підходи до запровадження програмно-цільового методу (ПЦМ) складання та виконання місцевих бюджетів. Цей документ містить чіткі етапи, завдання та графіки виконання положень Бюджетного кодексу щодо поширення ПЦМ на місцеві бюджети. Відповідно, у 2011-2012 роках заплановано долучити до впровадження ПЦМ усі обласні, районні бюджети, бюджети міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення пілотних регіонів та бюджет міста Києва, з 2013 року – бюджети об’єднань територіальних громад, що створюватимуться згідно із законом. З 2014 року ПЦМ має бути поширений на усі місцеві бюджети.

Зазначимо, що упродовж останніх років підготовку до запровадження програмно-цільового методу пройшли всього 43 місцеві бюджети і лише у трьох пілотних регіонах областях – Житомирській, Львівській, Луганській, АР Крим. Позивний досвід ПЦМ та середньострокового планування має поширюватися й на інші регіони.

Загалом, на даному етапі можемо говорити по інерційність дії бюджетно-податкових механізмів, чинних ще в минулому періоді. Зберігаються сподівання на центральну владу, яка збільшує обсяги фінансового нецільового забезпечення регіонів, місцевій владі не вдалося переламати цю тенденцію і активізувати власні джерела доходів. Вказані проблеми мають бути вирішені шляхом подальшого зміщення акцентів із бюджетного забезпечення регіонального розвитку до бюджетного регулювання і стимулювання.

Подальше реформування бюджетно-податкового регулювання регіонального розвитку, реформування системи формування місцевих бюджетів має проходити за такими напрямками.

I. Збільшення частки і обсягу власних надходжень місцевих бюджетів, мобілізація джерел надходжень та використання економічно вигідних, оновлених способів оподаткування:

- передання до місцевих бюджетів зборів на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства;

- застосування гнучких ставок до податків і зборів, що надходять до місцевих бюджетів, відповідно до фази економічного циклу (на початковому етапі – у вигляді експерименту серед недотаційних місцевих бюджетів);

- запровадження органами місцевого самоврядування базового рівня туристичного збору на всіх наявних об’єктах оподаткування, контроль органами місцевого самоврядування розміщення об’єктів торгівлі та надання послуг з метою повного використання потенційних фіскальних ресурсів;

- повне використання органами місцевого самоврядування резервів від збору за місця для паркування транспортних засобів шляхом контролю за наявністю договорів оренди на землю під парковки, меж і розміток парковок, приборів фіксації в’їзду автотранспорту на парковку;

- передання частки надходжень від податку з доходів фізичних осіб і частки плати за землю до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового інвестування.

II. Вжиття заходів щодо зменшення фінансової залежності від державного бюджету.

- удосконалення механізму визначення і розподілу субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) через встановлення критеріїв їх розподілу на підставі формалізованих параметрів, запровадження стандартних процедур конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів);

- концентрації витрачання фінансових ресурсів на напрямках перетворень, що визначені у регіональних стратегіях як пріоритетні;

- інвентаризації цільових програм, що фінансуються з місцевих бюджетів, припинення дії неефективних та тих, у яких дублюються цілі;

- врахування складеної мережі бюджетних установ при обчисленні Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів, шляхом внесення доповнень до параметрів, що визначають цю формулу (Бюджетний кодекс України, стаття 98, п.3).

III. Подальше вирівнювання розміру бюджетних видатків на одну особу у різних регіонах:

- удосконалення принципів урахування регіональної специфіки при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (стаття 95, п. 2 та стаття 98, п. 3.5) – деталізація коригуючого коефіцієнту, що враховує відмінності (соціально-економічні, демографічні, кліматичні, екологічні) у вартості надання гарантованих послуг залежно від особливостей адміністративно-територіальної одиниці, та розробка і затвердження методики врахування таких особливостей при визначенні коригуючого коефіцієнту;

- удосконалення методики врахування видаткових потреб при складанні формули вирівнювання на основі врахування кількості та щільності населення, рівня доходів.

IV. Підвищення ефективності та цілеспрямованості витрачання коштів місцевих бюджетів, вжиття заходів щодо досягнення планових показників трансфертів:

- послідовне розширення числа місцевих бюджетів, що використовують програмно-цільовий метод бюджетування, застосування методу (в першу чергу) до бюджетів регіонів, а серед них – до бюджетів розвитку як таких, витрати яких спрямовуються на капітальні (отже, середньо- і довгострокові) цілі;

- ухвалення змін до Бюджетного кодексу України (статті 24) стосовно започаткування дії з 2012 р. Державного фонду регіонального розвитку, що має відповідати за фінансування локальних проектів стратегічного значення, визначати точкові проекти в регіонах для фінансування, а також активізувати господарську діяльність на місцях;

- контроль за вчасним затвердженням умов надання субвенцій із державного бюджету.

V. Розширення умов та гарантій бюджетів міст стосовно здійснення зовнішніх запозичень:

- збільшення частки видатків загального фонду місцевого бюджету, що спрямовується на обслуговування боргу, шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (стаття 74, п. 6);

- збільшення частки середньострокових облігацій у випусках муніципальних цінних паперів шляхом унормування принципів гарантування державою місцевого боргу та ухвалення законопроекту «Про Фонд гарантування інвестицій на фондовому ринку» (№ 9069 від 23 серпня 2011 р.);

- скасування вимоги здійснення рейтингової оцінки облігацій до їх емісії.

Вказані заходи дозволять реалізувати ідеї зміцнення фінансової основи регіонального розвитку, реально розширити повноваження органів місцевого самоврядування при вирішенні нагальних проблем місцевого розвитку, підвищать прогнозованість розвитку громад та регіонів, сприятимуть забезпеченню їх соціальної орієнтованості і спрямованості на гарантування безпечного та комфортного проживання громадян на всій території України.

Дата добавления: 2015-07-15