Законодательная и нормативно-методическая регламентация кадровой деятельности

Процесс создания документов и организация работы с ними регламентируются правовыми и законодательными актами, нормативно-правовыми и нормативно-методическими документами. Исторически сложилась ситуация, когда разработка правил составления и оформления кадровых документов, необходимых для документирования трудовой деятельности работника, состав их видов, порядок хранения и другие параметры кадрового делопроизводства определяются разнородными правовыми актами, создаваемыми по инициативе целого ряда министерств и ведомств. Следует отметить, что правовая и нормативная основа кадрового делопроизводства складывалась в течение длительного периода и по этой причине не может рассматриваться как комплексная. Помимо норм документирования, закрепленных в тех или иных правовых актах общегосударственного действия, в кадровом делопроизводстве большую роль играет сила традиции.

Рассматривая регламентацию кадрового делопроизводства, следует выделить законы общего действия, подзаконные акты и нормативно-методические документы.

Высшей правовой значимостью обладают законы Российской Федерации. Законодательными актами регулируются трудовые правоотношения, требования к защите информации на разных стадиях ее создания и хранения, к приданию документам официальности (юридической силы). Законодательно определены права собственности на отдельные документы и массивы документов, категории информации, ее доступность.

Введенный в действие с 1 февраля 2002 г. Трудовой кодекс Российской Федерации[2] устанавливает обязательность применения ряда правовых актов: коллективный договор, соглашение, правила внутреннего трудового распорядка.

Следует отметить, что Кодекс содержит нормы, которые условно можно подразделить на три категории: состав документов, сроки их подготовки, функции кадровой службы.

В Трудовом кодексе названы документы, которыми документируется прием, перевод, увольнение, командирование, отпуска, поощрения и взыскания работников. Часть этих документов давно и повсеместно применяется (приказ, заявление, трудовая книжка и др.), относительно других введен новый порядок их составления и применения (трудовой договор); создание и случаи применения некоторых регламентированы впервые (уведомления).

Известно, какое значение имеет дата составления документа, или дата указании в документе каких-либо действий, проступков, событий. Известно также, что этот вопрос часто бывает спорным. Трудовой кодекс содержит специальную статью (ст. 14), устанавливающую порядок исчисления сроков.

Кроме общего порядка исчисления сроков Кодекс устанавливает и конкретные сроки подготовки таких документов, как приказ о приеме на работу (ст. 68), приказ о применении дисциплинарного взыскания (ст. 193), копии документов, связанных с работой (ст. 62), предупреждение работника об увольнении (ст. 79,80).

Трудовой кодекс вводит несколько новых функций, которые, таким образом, становятся обязательными для всех организаций. Среди них следует отметить: выдачу работнику копии документов, связанных с работой (ст. 62); оформление страхового свидетельства государственного пенсионного страхования (ст. 65); разработку локального нормативного акта, который устанавливает порядок передачи персональных данных работника в пределах организации и ознакомление с ним работников (ст. 88); составление, ведение графика отпусков и предупреждение работника о времени начала отпуска не позднее чем за две недели (ст. 123).

Таким образом, Трудовой кодекс РФ усилил многие нормы документирования, ввел некоторые новые, при этом, в основном, они направлены на усиление правовой значимости документов, создаваемых в процессах установления трудовых правоотношений, учета личного состава, движения кадров.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"[3] регулирует правовые отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и представления потребителю документированной информации. Закон закрепил обязательность документирования информации, ввел ряд терминов (таких, как информация, информатизация, информационные ресурсы, собственник информационных ресурсов, конфиденциальная информация и др.), урегулировал отношения, возникающие при создании и использовании информационных технологий, установил обязательность предоставления информации государственным органам, кроме того, он ввел важнейшее понятие в области документационного обеспечения — "документирование информации является обязательным условием включения информации в информационные ресурсы. Документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации".

Об обязательности документирования говорится и в ряде других законодательных актов. Так, например, Гражданский кодекс РФ (ст. 47) предписывает обязательность документирования рождения, смерти, заключения и расторжения брака, усыновления, удоче­рения и т. п.: "Регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния путем внесения соответствующих записей в книги регистрации актов гражданского состояния (актовые книги) и выдачи гражданам свидетельств на основании этих записей". Гражданское законодательство регулирует правовое положение юридических и физических лиц в процессе предпринимательской деятельности, а также документирование различных отношений, возникающих между ее участниками.

В ряде федеральных законов, регламентирующих деятельность организаций различных организационно-правовых форм собственности, наряду с правовыми нормами создания, реорганизации, ликвидации обществ, значительное внимание уделяется порядку документирования их деятельности, правилам составления и оформления ряда документов. Статья 89 Федерального закона "Об акционерных обществах" и ст. 50 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью"[4] определяют обязанности обществ по хранению документов, их состав. Закон установил не только обязательность хранения документов общества по месту нахождения его исполнительного органа, но и обязательность передачи документов на государственное хранение. Общество отвечает за упорядочение документов, должно проводить работу по их сохранности в соответствии с указаниями и рекомендациями архивных органов РФ. Законом определяется порядок назначения директора, его компетенция, а также обязанность основывать свою деятельность по руководству обществом на правовых актах Российской Федерации.

Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"[5] устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ, правовое положение государственных служащих. Отдельные положения Закона регулируют порядок документирования прохождения государственной службы, оформления трудового договора, ведения личного дела.

Порядку ведения личного дела государственного служащего посвящен специальный Указ Президента РФ[6], в котором говорится, что личные дела ведутся кадровыми службами соответствующих государственных органов, установлена конфиденциальность сведений, включенных в личные дела, определен состав документов дела, сроки хранения.

Распоряжением Правительства РФ от 21 марта 1994 г. № 358-р установлены меры по обеспечению сохранности документов по личному составу высвобождаемых работников в результате образования, реорганизации и ликвидации юридического лица[7]. В соответствии с этим распоряжением учредители вновь образующихся юридических лиц, являющихся коммерческими и некоммерческими организациями, должны включать в учредительные документы положения, касающиеся обеспечения учета и сохранности документов по личному составу. Предусмотрена обязательность своевременной передачи документов по личному составу на государственное хранение при реорганизации или ликвидации юридического лица. Органы исполнительной власти обязаны осуществлять государственную регистрацию учредительных документов на приобретение права юридического лица при наличии в этих документах положений о кадровой документации.

В ряде субъектов Федерации также приняты нормативно-правовые акты, посвященные сохранности документов по личному составу. Правительство Москвы 1 июля 1993 г. приняло постановление № 532 "Об утверждении программы и основных направлений совершенствования архивного дела". В развитие этого постановления мэр Москвы издал 19 октября 1993 г. распоряжение № 595-РМ «Об утверждении размеров штрафных санкций, налагаемых объедине­нием "Мосгорархив"[8] за нарушение действующего законодательства по архивному делу». В приложении к этому распоряжению мэра установлены размеры штрафных санкций, налагаемых на учреждения, предприятия, организации независимо от форм собственности за нарушение действующего законодательства по архивному делу, установленных правил обеспечения сохранности, упорядочения и использования архивных документов. Размеры штрафных санкций колеблются от 28 до 70 минимальных окладов. Например, при утрате документов по личному составу (гибель документов вследствие грубого нарушения установленных правил их хранения, незаконное уничтожение документов) налагается штраф до 70 минимальных окладов.

Действующие нормативно-методические документы по делопроизводству и архивному делу являются разработками органа руководства архивным делом — Росархива (ранее — Главархива СССР). Этим ведомством разработана общая технология делопроизводства, создана система хранения документов в действующей организации и в ведомственном архиве, утверждены нормативы сроков хранения документов, государственные стандарты на систему организационно-распорядительной документации и др. Введение в действие государственных стандартов осуществляется Госстандартом России. Это же ведомство координирует разработку российских классификаторов технико-экономической и социальной информации, часть из которых обязательно должна использоваться при заполнении целого ряда учетных кадровых документов, и утверждает их.

Министерство труда многие десятилетия создает документы, связанные с организацией труда. В этом ведомстве разработаны нормативные документы, определяющие требования к квалификации кадровых работников, типовые нормы времени на работы по комплектованию и учету кадров, методика расчета численности персонала кадровой службы, а также определены правила ведения трудовых книжек.

Госкомстат России разрабатывает унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда.

Все эти ведомства на протяжении длительного периода времени регламентируют документирование и делопроизводство в нескольких направлениях: стандартизация и унификация документов по личному составу, нормативно-методические документы по делопроизводству и их хранению, организация работы кадровой службы, разработка нормативов времени на работы по учету кадров.

Общее методическое руководство постановкой делопроизводства в стране осуществляют архивные органы, так как наиболее ценные документы после использования их в деятельности управленческого аппарата передаются на хранение в государственные архивы.

В Положении о Федеральной архивной службе России[9] в числе главных задач Федеральной архивной службы России (Росархива) указано: "развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации архивного дела и делопроизводства, в том числе государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации". Росархив в соответствии с возложенными на него задачами "осуществляет межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти". Росархив "проверяет выполнение учреждениями, организациями и предприятиями независимо от их ведомственной подчиненности требований законодательства в области организации документов в делопроизводстве". Росархиву предоставлено право согласовывать отраслевые стандарты, инструкции по вопросам организации документов в делопроизводстве, разрабатывать и утверждать обязательные для исполнения нормативно-методические документы по организации документационного обеспечения управления.

В 90-е гг. принципиально изменилась правовая основа хранения документов. В Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах[10] состав Архивного фонда РФ включает в себя две части: государственную и негосударственную. Государственная часть формируется из документов федеральных органов государственной власти, а также учреждений, организаций и предприятий, отнесенных к федеральной собственности. Негосударственную часть Архивного фонда РФ составляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в собственности общественных и религиозных объединений и организаций, а также в частной собственности. Отнесение документов к составу Архивного фонда РФ осуществляется органами и учреждениями Федеральной архивной службы России совместно с собственником этих документов на основании соглашения (договора) после экспертизы их ценности. Росархив в соответствии с Положением о нем имеет право получать от организаций независимо от их ведомственной подчиненности необходимые материалы о работе архивов и об организации документов в делопроизводстве.

Кроме законодательных и нормативно-правовых актов, документирование кадровой деятельности и работа с документами кадровой службы базируются на целом ряде нормативно-методических документов. Их можно условно разделить на несколько групп:

1) нормативы по документированию, делопроизводству и хранению документов;

2) классификаторы технико-экономической информации;

3) нормативы по организации работы кадровых служб.

К первой группе относятся следующие.

Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ)[11], которая состоит из двух частей — общих требований к документам и службам документационного обеспечения и Альбома с образцами форм основных организационно-распорядительных документов. Государственная система документационного обеспечения управления представляет собой совокупность норм и правил, устанавливающих единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами. Одна из целей создания системы состоит в сокращении количества и повышении качества документов. В нормативной части определяются порядок подготовки и оформления документов; все этапы работы с ними: доставка, прохождение, обработка, учет, регистрация, контроль исполнения, информационно-справочная работа, оперативное хранение документов, поиск документов и информации; защита информационно-поисковых систем; подготовка документов для сдачи в архив; порядок проведения экспертизы ценности документов; организация хранения документов. Таким образом, ГСДОУ является единственным в стране нормативом, определяющим основы технологии делопроизводства.

Общие правила составления и оформления документов с начала 70-х гг. закрепляются в стандартах на систему организационно-распорядительной документации. В состав этой системы входят документы, создаваемые любыми организациями, учреждениями, предприятиями: положения, инструкции, приказы, распоряжения, письма, справки и др. Последняя редакция подобного стандарта распространялась на документы, "которые фиксируют решения административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности:

— федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, включая субъекты РФ, имеющие наряду с русским языком в качестве государственного национальный язык, органов местного самоуправления;

— предприятий, организаций и их объединений независимо от организационно-правовой формы и вида деятельности ".

Государственным стандартом были установлены требования к составу и расположению реквизитов, порядок разработки, хранения и учета бланков документов, порядок оформления реквизитов, требования к тексту отдельных видов документов. Он создавался как составная часть унифицированной системы организационно-распорядительной документации и представлял собой основу для унификации документов этой системы.

Унифицированные формы документов включены в Альбом форм[12], который является на сегодняшний день действующим нормативным документом, определяющим формуляры многих документов: положений, приказов, должностных инструкций и др.

Правила составления и оформления документов за многие годы существования государственных стандартов стали для многих работников, выполняющих операции по их созданию, нормой. Отсутствие в настоящий момент в нормативной базе государственного стандарта может быть компенсировано использованием Типовой инструкции по делопроизводству, которая предназначена для министерств и ведомств, но вполне может быть использована и всеми другими организациями, так как содержит те же правила подготовки документов, что и государственный стандарт[13].

С 70-х гг. органами статистики разрабатываются типовые и унифицированные формы документов первичного учета. Многие годы существовало положение, при котором кадровые службы предприятий и строительных организаций пользовались при составлении приказов по личному составу этими формами, в то время как кадровые службы учреждений составляли приказы в текстовой форме. В то же время кадровые службы и учреждений и предприятий применяли личную карточку Т-2 как основной учетный документ, которая также входит в состав первичных учетных документов и впервые унифицирована в начале 70-х гг. С 2001 г. противоречие, сложившееся в применении двух способов оформления документов, устранено путем внедрения в практику документирования кадровых служб унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты[14]. В Альбом включены формы документов по учету кадров (основные виды приказов, личные и учетные карточки, штатное расписание, график отпусков, документы, сопровождающие оформление командировок, и др.) Унифицированные формы первичной учетной документации распространяются на юридических лиц всех организационно-правовых форм и форм собственности, а по учету использования рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда — на юридических лиц всех организационно-правовых форм и форм собственности, кроме бюджетных учреждений.

Обязательным документом в трудовой деятельности любого человека является трудовая книжка: кадровые службы выдают трудовые книжки поступающим на работу впервые, работник предъявляет этот документ при поступлении на работу, в трудовой книжке отмечаются сведения о работе, перемещениях, поощрениях, увольнениях. Кадровые службы несут ответственность за правильное ведение трудовых книжек и за их сохранность. Инструкция о порядке ведения трудовых книжек является основным подзаконным актом, определяющим всю работу с этими документами. В настоящее время действует инструкция, утв. постановлением Госкомтруда СССР от 2 августа 1985 г. № 252. Однако следует учитывать, что в последующие годы в нее вносились изменения и дополнения, которые опубликованы в официальных изданиях[15].

Часть положений инструкции введена в настоящее время в Трудовой кодекс РФ, некоторые положения получили уточнение (ст. 62, 66).

Основные правила работы ведомственных архивов[16] — главный нормативный документ, закрепляющий систему хранения документов в делопроизводстве и в архиве. В них регламентирована технология сохранности документов, содержатся требования к номенклатурам дел, устанавливается порядок их составления, согласования, утверждения, использования и хранения. Правила закрепляют общие принципы формирования дел (подшивки документов), в том числе личных дел, порядок организации и проведения экспертизы ценности документов (отбора на хранение и уничтожение), порядок и методику подготовки дел к передаче в архив, правила подготовки описей документов поличному составу, оформления актов на уничтожение документов.

Подготовка документов к сдаче в архив включает в себя оформление обложки каждого дела. Требования к составу информации, обязательно помещаемой на обложке, и порядок ее расположения закреплены специальным государственным стандартом[17].

Нормативным документом, устанавливающим сроки хранения, является Перечень документов со сроками хранения. Различают типовые и ведомственные перечни, последние создаются отдельными ведомствами, имеющими большое количество нетипичной для остальных организаций документации. Ведомственные перечни имеют преимущественное право использования. Организации, не разрабатывающие ведомственных перечней, пользуются типовыми, которые являются нормативами длительного действия и перерабатываются раз в 20-30 лет. В 2000 г. введена в действие новая редакция типового перечня[18]. Он предназначен для охраны, организации и пополнения Государственного архивного фонда, для определения сроков хранения документов при их отборе на хранение и уничтожение, содержит сроки хранения более 500 документов, образующихся при документировании однотипных управленческих функций, выполняемых различными учреждениями в процессе своей деятельности, и является основным нормативом, определяющим длительность хранения документов. В разделе "Кадровое обеспечение" пересмотрен ряд сроков хранения документов по личному составу, установлены сроки хранения документов, которые ранее не имели нормативно закрепленного срока (например, трудовой договор и др.).

Вторая группа нормативных документов представлена общероссийскими классификаторами технико-экономической и социальной информации (ОК ТЭСИ).

Классификатор — это нормативный документ, по своему статусу соответствующий государственному стандарту, в котором содержится систематизированный свод наименований и кодов классификационных группировок и (или) объектов классификации. Общероссийские классификаторы созданы для выполнения целого ряда функций. В работе с документацией по личному составу используются классификаторы, выполняющие роль идентификаторов для обозначения различных понятий — объектов народного хозяйства, профессий, документации, сведений об образовании и др. Каждый классификатор содержит блок наименований объектов классификации и блок, включающий коды. Коды используются при обмене информацией между автоматизированными системами и при заполнении документов на компьютере. Например, Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОК ПДТР)[19] позволяет кодировать анкетно-биографические данные о работниках, сведения об образовании, занимаемой должности и др. Классификатор предназначен для решения задач, связанных с оценкой численности рабочих и служащих, с учетом состава и распределением кадров по категориям персонала, уровню квалификации, степени механизации и условиям труда, по вопросам обеспечения занятости, организации заработной платы рабочих и служащих, начисления пенсий, определения дополнительной потребности в кадрах и др. Классификатор применяется при заполнении ряда учетных форм (например, Т-2), используемых в деятельности кадровой службы.

Общероссийский классификатор специальностей по образованию (ОКСО)[20] предназначен для кодирования информации о специальностях, специализациях, областях знаний (наук), направлениях подготовки.

Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД)[21] служит основой для кодирования документов в информационно-поисковых системах. ОКУД предназначен для решения задач по регистрации унифицированных форм документов, их учету, сокращению применяемых форм документов, а также для контроля за составом документов и исключения дублирования унифицированных форм. Объектами классификации в ОКУД являются унифицированные формы девяти действующих в настоящее время унифицированных систем документации. В их числе организационно-распорядительная, первично-учетная документация и документация по труду, которая используется для документирования кадровой деятельности, а также формы документов по приему, переводу, увольнению работников, по оформлению отпусков, поощрений и взысканий. Код по ОКУД должен проставляться на каждой унифицированной форме. Вновь разрабатываемые формы подлежат регистрации путем включения в ОКУД.

Общероссийский классификатор информации о населении (ОКИН) предназначен для использования организациями всех форм собственности при обработке информации о населении в процессе решения задач учета, анализа, подготовки кадров. В классификатор включены наименования и коды информации, которая традиционно присутствует во многих кадровых документах. Поэтому при оформлении анкет, личных листков, личной карточки (Т-2) и др. учетных форм заполнение сведений о возрасте, гражданстве, национальности, языках народов РФ и иностранных языках, степени знания языков, состоянии в браке и др. должно соответствовать формулировкам, включенным в классификатор.

Помимо названных кадровые службы должны использовать при оформлении документов Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО), который содержит наименования и коды предприятий и организаций, обладающих правами и обязанностями юридического лица.

Третья группа нормативных документов представлена ведомственными нормативными актами по организации труда. Среди них надо выделить прежде всего Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих[22], который предназначен для закрепления квалификационных характеристик к общеотраслевым должностям. Справочник утвержден Министерством труда РФ, сфера его действия распространяется на предприятия, организации и учреждения, находящиеся на бюджетном финансировании. В данном нормативном документе содержатся квалификационные характеристики специалистов, руководителей и технических исполнителей. Прямое назначение справочника состоит в регламентации необходимых видов работ, выполняемых служащими разных специальностей, в частности инспекторами по кадрам. Он создает основу для разработки должностных инструкций, закрепляет функции кадровой службы косвенно, через регламентирование основных видов работ, выполняемых работниками кадровой службы.

Кроме этого норматива, кадровые службы должны пользоваться и Тарифно-квалификационным справочником[23], в который включены постановления Правительства РФ о дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки, единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы, разряды оплаты труда в соответствии с ней, диапазон разрядов для различных категорий и должностей работников, а также тарифные ставки (оклады) и тарифные коэффициенты по оплате труда работников бюджетной сферы. Тарифно-квалификационные характеристики (требования) по общеотраслевым должностям служащих являются основой дифференциации в уровне оплаты труда работников, основой разработки должностных инструкций.

В справочник включены также тарифно-квалификационные характеристики по общеотраслевым профессиям рабочих, которые состоят из двух разделов: "характеристика работ" и "должен знать", и алфавитный указатель профессий рабочих.

Межотраслевые укрупненные нормативы времени на работы по комплектованию и учету кадров[24] разработаны Центральным бюро нормативов по труду Министерства труда и социальных вопросов СССР как методическое пособие по определению затрат рабочего времени на работы, выполняемые кадровой службой, второе его назначение — обоснование численности работников кадровой службы, так как трудозатраты работников кадровых служб, связанные с подготовкой и обработкой кадровой документации, влияют на штатную численность кадровых служб. Нормативы определяют затраты времени на работы по комплектованию и учету кадров, табельному и военному учету. В нормативной части этого документа даны не только нормы времени на выполнение работ, связанных с учетом личного состава, но и подробное описание отдельных функций (например, оформление документов при приеме на работу включает в себя ознакомление с личным документами работника, подготовку приказа о прием на работу, заполнение личной карточки и т. д.). Таки образом, Межотраслевые укрупненные нормативы времени являются своеобразным пособием по делопроизводству кадровой службы, так как содержат перечисление всех необходимых операций по документированию, излагают последовательность работы с документами, устанавливают технологию регистрации ряда документов (приказов, трудовых книжек и др.), порядок хранения документов отдела кадров.

Таким образом, существующая законодательная и нормативно-правовая база кадрового делопроизводства представлена множеством документов федерального и ведомственного уровня — правовых актов, постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ, разработками Росархива, Минтруда, Госстандарта. Часть из названных документов полностью посвящена отдельным вопросам кадрового делопроизводства, некоторые только затрагивают процессы создания и оформления документации по личному составу. Работники кадровых служб должны быть знакомы с этой нормативной базой, ориентироваться в ней, использовать как основу для своей ежедневной работы.

---

Дата добавления: 2015-07-18