Обзор политики России по борьбе с коррупцией

Анализ
52. Все источники информации, имеющиеся в распоряжении ОГГ, свидетельствуют о том, что в Российской Федерации коррупция является широко распространенным явлением. Результаты проведенных исследований и опросов – как национальных, так и международных – говорят о том же. Это было также подтверждено большинством собеседников (примерно 270 человек), с которыми встретились представители ОГГ в ходе оценочного визита: по их мнению, количество правонарушений, связанных с коррупцией, со времен Советского Союза резко возросло – она стала широко распространенным социальным явлением. Нередко высказывалась точка зрения о том, что коррупция является наследием прошлого и что рост числа коррупционных деяний – результат перехода от прежней системы к построению новой России, в частности к созданию рыночной экономики, а также что существующий масштаб коррупции – это цена, которую стране пришлось заплатить за такие преобразования. Кроме того, информация, которую получила ОГГ, указывает на то, что коррупция затронула если не все, то большинство ветвей государственной власти, включая судебную. Ряд собеседников заявили, что коррупцией поражена вся политическая система. Свидетельства о распространенности коррупции в России столь поразительно единодушны, что это явление, судя по всему, приобрело системный характер и затрагивает все общество в целом, включая его основы. Высокий уровень коррупции, выявленный в секторе государственного управления и в частном секторе, характерен и для государственных структур, призванных противодействовать коррупции, в частности для правоохранительных органов. Хотя в отношении уровня и масштабов коррупции в России существует единое мнение, ОГГ не может не принимать во внимание тот факт, что имеющаяся информация об уровне коррупции носит довольно общий характер и во многом основывается на предположениях. Трудная ситуация, в которой оказалась Россия, нуждается, по мнению ОГГ, в более подробном изучении, например, путем проведения углубленного исследования, которое дало бы более детальное представление о масштабах коррупции в стране как на общенациональном, так и региональном уровнях, о ее реальных формах и о том, какие сферы и учреждения ею затронуты. Более того, подобные исследования/обзоры, чтобы обеспечить высокую степень легитимности и объективности, должны в идеале проводиться периодически, с тем чтобы выявлять изменяющиеся формы и тенденции, должны основываться на официальных данных и информации со стороны гражданского общества, а также на отработанной методике международного сообщества.

53. Нет сомнений в том, что российские власти серьезно относятся к очевидным признакам широкого распространения коррупции; и поэтому борьба с коррупцией признана приоритетом на самом высоком политическом уровне: борьба с организованной преступностью, коррупцией и другими серьезными преступлениями указана как один из приоритетов еще в президентской Концепции национальной безопасности 1997 г. Недавний Указ Президента РФ (№ 815 от 19 мая 2008 г.) «О мерах по противодействию коррупции», согласно которому в качестве общего координирующего органа в России был создан Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, а также утверждение президентом Национального плана противодействия коррупции (от 31 июля 2008 г.) еще более укрепляют политическое намерение власти решительно бороться с коррупцией. Подобные шаги нужно приветствовать. Кроме того, ОГГ с удовлетворением отметила, что многие российские чиновники придерживаются мнения о том, что, помимо публичных заявлений, разработки антикоррупционных программ и законопроектов, в которых в Российской Федерации нет недостатка, необходимо принять существенные практические меры по борьбе с коррупцией. Наряду с комплексными программами и планами действий, существует также внушительное количество «типовых программ» и отраслевых стратегий, концепций и законодательных актов. Многочисленные инициативы, стратегии и реформы по борьбе с коррупцией, реализуемые российскими властями, включают в себя и превентивные, и репрессивные меры, начиная от общей реформы системы государственного управления до конкретных антикоррупционных мер в рамках системы правоохранительных органов, и в них задействовано большое число различных учреждений. ОГГ было предемонстрировано несколько примеров региональных антикоррупционных инициатив, однако четкое представление о принимаемых на этом уровне антикоррупционных мерах сложно было сформировать, не в последнюю очередь из-за размеров Российской Федерации и количества затронутых учреждений. Очевидно, что в интересах эффективного предотвращения и пресечения коррупционных действий необходимо разработать последовательную и лаконичную общую стратегию, с которой должны быть согласованы центральные, а также региональные и отраслевые стратегии.

54. Представители ведомств, с которыми встретилась ОГГ, подчеркнули, что разработка программ по борьбе с коррупцией важна не только на внутригосударственном уровне, но также составляет часть внешней политики, поскольку коррупция широко признается фактором, наносящим урон репутации Российской Федерации в мире, препятствующим развитию предпринимательства и снижающим международную конкурентоспособность. В этой связи недавнее присоединение к международно-правовым документам по борьбе с коррупцией, в частности к Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (КООНПК) и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а также вступление России в ГРЕКО – все это произошло в 2006–2007 гг. – являются важными шагами в верном направлении. Кроме того, внешнюю политику следует также рассматривать с точки зрения дальнейших перспектив присоединения России к Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных государственных должностных лиц в международных коммерческих сделках.

55. По мнению ОГГ, многочисленные «программные» усилия, продемонстрированные российскими властями, необходимо перевести в плоскость обеспечения поддержки со стороны всех ключевых внутригосударственных субъектов, принятия четких и обязательных планов по выполнению законодательных актов, стратегий и планов действий, осуществления профессионального мониторинга и, что важнее всего, общей координации. Из собранной ОГГ информации следует, что Межведомственной рабочей группе (МРГ) поручено представить в 2008 г. проект «Закона о предотвращении коррупции и борьбе с ней», призванного служить всеобъемлющей нормативной основой в этой области, а также обеспечить внесение необходимых изменений во внутреннее законодательство, чтобы добиться полного соответствия международным конвенциям в этой сфере. Несмотря на то что во время посещения было предоставлено мало информации о конкретном содержании этого законопроекта, сроках его разработки и последующем рассмотрении компетентными органами, у ОГГ сложилось впечатление, что этот законопроект должен стать всеобъемлющей стратегией по борьбе с коррупцией. После завершения визита ОГГ узнала, что МРГ прекратила свое существование и что ее функции переданы Совету при Президенте РФ по борьбе с коррупцией. Совету поручено заниматься разработкой и реализацией государственной политики по противодействию коррупции и координацией деятельности федеральных, региональных и муниципальных властей. В этих целях Совет подготовил Национальный план противодействия коррупции (НППК), в котором, в частности, содержится план первоначальных мероприятий по ее реализации.

56. Оценивая положение в разных государствах-членах, ГРЕКО неоднократно призывала к разработке и активному осуществлению национальных стратегий противодействия коррупции, поскольку такой инструмент важен для обеспечения единого подхода к борьбе с коррупцией на всех уровнях управления. ОГГ считает, что такой план необходимо вырабатывать на основе последовательного подхода и стратегиям, нацеленным на борьбу с первопричинами коррупции, а также в достаточной мере конкретизировать положения о запланированных мероприятиях и целях каждого из них. Более того, такие стратегии нужно было бы, несомненно, дополнить целесообразным планом их практической реализации и непрерывной оценки реально достигнутого прогресса.

57. ГРЕКО неизменно придерживается той точки зрения, что краеугольным камнем в деле предотвращения коррупции является высокая степень прозрачности в системе государственного управления. ОГГ твердо убеждена, что в России обеспечению прозрачности системы управления и независимости средств массовой информации следует уделять приоритетное внимание. В этой связи ОГГ приветствует тот факт, что эти компоненты включены в НППК. Однако, по мнению ОГГ, формирование столь важных составляющих демократического общества нельзя формулировать лишь как общие цели, что имеет место в нынешней НППК, – они должны быть реализованы на практике путем четко определенных действий, которые надлежит предпринять как в краткосрочной, так и в более долгосрочной перспективе. ОГГ приветствует тот факт, что в НППК со всей очевидностью отражен превентивный подход, однако у ОГГ есть серьезные сомнения в отношении того, достаточны ли предусмотренные превентивные меры для борьбы с первопричинами проблем; по всей видимости, эти меры, скорее, сосредоточены на введении запретов и механизмах контроля. При этом также предусмотрены такие меры, как ускорение административных процедур и повышение качества государственных услуг. НППК охватывает три основные области: законодательство, направленное на преобразования в обществе, превентивные меры в рамках государственного управления и повышение профессионального уровня юридических кадров, включая судей, но исключая сотрудников правоохранительных органов. В этом отношении, в частности, ОГГ отмечает, что предусмотренные меры недостаточно конкретизированы и в некоторых случаях отражают только общие цели, как, например, «реализация прав граждан на получение достоверной информации», «повышение независимости средств массовой информации», «принятие мер по предотвращению конфликта интересов». Еще одной проблемой, хотя и в меньшей степени, является дублирование мер, предусмотренных в Концепции административной реформы в 2006–2010 гг. Меры в отношении юридических кадров (в том числе судей), по всей видимости, касаются в основном только образования, а проблема коррупции в правоохранительных органах решается только путем некоторых изменений законодательства. НППК, похоже, является результатом применения директивного подхода и практически не предусматривает возможностей для участия гражданского общества, если вообще предусматривает. ОГГ придерживается твердого мнения, что НППК является не последовательной стратегией борьбы с коррупцией, а набором разнообразных мер, которые по большей части адекватны, однако недостаточно конкретизированы, из-за чего их сложно реализовывать и еще сложнее контролировать их реализацию. ОГГ также хотела бы подчеркнуть, что установленные сроки осуществления этих многочисленных мер представляются чрезвычайно сжатыми, особенно в том, что касается предусмотренных законодательных реформ. Существует явный риск того, что НППК в своем нынешнем виде станет не действенным всеобъемлющим инструментом, которым он должен быть, а еще одной программой в числе многих. Необходимо отметить, что первоочередной задачей в рамках НППК, которую Совет при Президенте РФ «получил в наследство» от МРГ, является разработка федерального закона о коррупции. Как уже пояснялось выше, в понимании ОГГ этот закон – при условии, что он будет в достаточной степени конкретным и всеобъемлющим – должен стать базовой стратегией борьбы с коррупцией в Российской Федерации. В заключение ОГГ рекомендует разработать на основе Национального плана противодействия коррупции (НППК) всеобъемлющую национальную стратегию борьбы с коррупцией, которая будет охватывать федеральный, региональный и местный уровни в Российской Федерации. В стратегии нужно сделать упор на предотвращение коррупции и обеспечение прозрачности системы государственного управления, а также следует уделить должное внимание проблемам гражданского общества. В стратегии необходимо также охватить все государственные секторы, в том числе и правоохранительную деятельность, и установить реалистичные и обязательные сроки ее выполнения. Следует ознакомить широкую общественность со стратегией и планом действий в целях обеспечения высокой степени информирования о стратегии и мерах, которые должны быть приняты.

58. ОГГ приветствует создание Президентом Российской Федерации Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции как централизованного антикоррупционного органа. О серьезной политической поддержке этого органа говорит тот факт, что его председателем является сам президент. Также стоит отметить, что в Совет входят все соответствующие представители федерального правительства, других федеральных органов власти и судебных органов. При этом ОГГ отмечает, что сегодняшний состав Совета не предусматривает непосредственного участия в его работе представителей регионов или гражданского общества, хотя при Совете могут быть созданы рабочие группы по конкретным вопросам с более широким участием представителей общества. Тем не менее сегодняшний состав Совета сформирован исключительно исходя из интересов федеральных органов власти, что может навлечь на него критику за то, что его работа сосредоточена – или кажется сосредоточенной – на мерах, принимаемых по линии центральных органов власти, а также за недостаточно широкий охват деятельности, не позволяющий в полной мере учитывать особенности регионов и гражданского общества в целом. В связи с этим ОГГ считает чрезвычайно важным расширить нынешний состав Совета, созданного для того, чтобы нести общую ответственность за осуществление и координацию антикоррупционных стратегий во всех регионах Российской Федерации, за счет включения в него большего числа представителей общественности в дополнение к уже состоящим в нем высокопоставленным чиновникам федерального уровня. Более широкий состав Совета не только позволил бы обеспечить реальный комплексный подход и увеличить его экспертный потенциал, но также укрепил бы его легитимность в глазах широкой общественности и международного сообщества. Поэтому ОГГ рекомендует сделать Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции более представительным, чтобы он мог учитывать и интересы регионов, и интересы гражданского общества.

59. Число заявленных антикоррупционных инициатив в России велико, равно как и число законодательных актов и норм, принятых в целях противодействия коррупции. При этом конкретную реализацию этих инициатив сложно отследить и оценить. Одна из возможных причин состоит в том, что в прошлом функция координации, как выразился один из собеседников ОГГ, была «рассредоточена» по всей системе. Действительно, ОГГ не нашла практически никакой информации о том, что принятые меры оказали реальное и измеримое влияние на уровень коррупции. Напротив, часть полученной информации свидетельствует о том, что в последние годы коррупция в России стала еще более серьезной проблемой. Некоторые собеседники высказали точку зрения о том, что в последние годы на фоне роста крупномасштабной коррупции стабилизировались показатели мелкомасштбаной коррупции («мелкой коррупции»). Ряд представителей подчеркнули, что в целом масштабы коррупционной деятельности сокращаются, однако при этом увеличился объем задействованных в ней активов. Некоторые международные организации полагают, что уровень коррупции на самом деле возрос за последние годы. ОГГ сообщили, что в 2007 г. в России правоохранительные органы выявили примерно 39 000 преступлений, связанных с коррупцией, и что эта цифра является только «вершиной айсберга». Более того, по оценкам представителя Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, общий доход российских чиновников от коррупционной деятельности составляет более трети национального бюджета Российской Федерации. ОГГ понимает, что эта информация в определенной степени основана на общем впечатлении и предположениях. Однако, похоже, что между реализацией реформ и их фактическим воздействием нет очевидной связи. ОГГ понимает, что эффективная оценка реального влияния различных мер требует разнообразных инструментов и что эффективность, например, законодательных мер можно оценить только по прошествии определенного времени. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что принимаемые меры должны быть четко увязаны с эффективным мониторингом воздействия антикоррупционных мер. Желательно, чтобы такие инструменты были разработаны в рамках реализации стратегий и мер Советом по противодействию коррупции. ОГГ рекомендует разработать комплексные, объективные и постоянно действующие системы мониторинга для оценки практического влияния принимаемых антикоррупционных мер на различные соответствующие сферы, включая изменение показателей коррупции в этих сферах с течением времени. Необходимо предоставить гражданскому обществу возможность вносить свой вклад и обнародовать свою точку зрения в отношении результатов такого мониторинга. Кроме того, несомненно, что такой мониторинг был бы еще более эффективным благодаря проведению дополнительных всеобъемлющих исследований, касающихся различных аспектов коррупции в государственном и частном секторах, в том числе на региональном и местном уровнях.

60. ОГГ стало известно о ряде нюансов в положениях Уголовного кодекса, касающихся криминализации коррупционных правонарушений, которые необходимо изменить в целях приведения российского законодательства в полное соответствие с Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (СДСЕ 173). ОГГ известно о том, что планируется внесение некоторых изменений в Уголовный кодекс. При этом представляется сомнительным, например, чтобы подкуп в частном секторе был в полной мере охвачен действующим российским законодательством; подкупу в отношении различных категорий иностранных государственных должностных лиц, по всей видимости, уделяется недостаточно внимания; использование служебного положения в корыстных целях не квалифицируется как отдельное уголовное преступление и т. д. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что квалификация всех форм коррупции в качестве уголовных преступлений в соответствии с международными стандартами стала бы для общественности и международного сообщества ясным сигналом о том, что в России коррупция неприемлема. Также ОГГ с удовлетворением отмечает тот факт, что в настоящее время действующее законодательство пересматривается. ОГГ напоминает, что процесс выполнения Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию подробно рассматривается в рамках проводимого ГРЕКО третьего раунда оценки и оценка Российской Федерации будет проведена позднее. По этой причине и в соответствии с устоявшейся практикой ОГГ воздерживается от рекомендаций по этому вопросу на данном этапе.

61. Беспокойство ОГГ вызывает также тот факт, что коррупционные правонарушения рассматриваются в рамках двух разных процессуальных систем: административной системы в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях и уголовного производства в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом. В настоящее время ситуация такова, что власти имеют довольно широкие дискреционные полномочия по решению вопроса о том, какие процессуальные нормы применять в том или ином конкретном случае, а также, по всей видимости, существует некая «серая зона», где эти две системы пересекаются. Хотя ОГГ сообщили, что теоретически административно-процессуальные нормы применяются только в тех случаях, когда не применим уголовный процесс, ОГГ твердо уверена, что существование этих двух параллельных систем создает возможности для манипуляции, например, в целях уклонения от уголовного преследования. ОГГ ссылается на точку зрения ГРЕКО, состоящую в том, что коррупция во всех ее формах – это серьезное преступление, которое создает угрозу для нормального функционирования демократического общества и с которым необходимо бороться в первоочередном порядке в рамках системы уголовного производства. В связи с этим ОГГ рекомендует пересмотреть систему административного и уголовного производства и обеспечить порядок, при котором бы дела о коррупции рассматривались, как правило, как преступления.

Дата добавления: 2015-07-08