Правоохранительная деятельность

Анализ
140. В структуру правоохранительной системы Российской Федерации входит целый ряд центральных и региональных сил и служб, наделенных взаимодополняющими функциями и обязанностями. Кроме того, в рамках этих правоохранительных ведомств существуют многочисленные департаменты, уполномоченные расследовать конкретные виды преступлений, совершенных террористическими организациями и организованной преступностью. В итоге сразу несколько правоохранительных органов могут иметь структуры, специализирующиеся в одной области. Это в первую очередь касается коррупционных преступлений: полномочиями по их расследованию наделен целый ряд правоохранительных органов, основными из которых являются Федеральная служба безопасности (ФСБ), Министерство внутренних дел (МВД) и Следственный комитет при прокуратуре. Управление «К» ФСБ специализируется на расследовании коррупции в правительственных органах, а Управление «М» – коррупции в других государственных органах, таких как милиция, прокуратура, судебные органы, службы по чрезвычайным ситуациям и т д. Кроме того, в апреле 2007 г. в составе Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом Министерства внутренних дел было создано Оперативно-розыскное бюро № 10, которое также специализируется на борьбе с коррупцией, главным образом среди старших должностных лиц федеральных органов исполнительной и законодательной власти и должностных лиц органов субъектов РФ. Как сообщили ОГГ, специализированные антикоррупционные структуры были образованы и при прокуратуре, а генеральный прокурор выступил в последние годы с несколькими антикоррупционными инициативами.

141. ОГГ отметила, что борьбе с коррупцией в России уделяется повышенное внимание, о чем свидетельствует наличие в различных правоохранительных органах специализированных структурных подразделений. Тем не менее Группе не удалось более обстоятельно оценить, насколько эффективны эти структуры на практике: укомплектованы ли они соответствующим персоналом, имеются ли у них возможности для профессиональной подготовки и т. д. Однако, как сообщили ОГГ, некоторые из этих структур были образованы лишь недавно и, судя по некоторым сведениям, полученным Группой во время посещения, нуждаются в дополнительных средствах. Помимо этого, ОГГ отметила, что некоторые специализированные подразделения выполняют дополнительные функции или по-прежнему входят в состав органов со значительно более широкими полномочиями, например по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Особенно ярким примером этого служит ФСБ, полномочия которой включают расследование отдельных видов коррупции в дополнение к реагированию на тяжкие преступления, представляющие угрозу для безопасности государства, и сбор разведывательных данных в обычном смысле этого понятия. Аналогично антикоррупционное подразделение Министерства внутренних дел входит в состав Департамента по борьбе с организованной преступностью и терроризмом. Кроме этого, ОГГ отметила, что при подобной специализации борьбы с коррупцией в центре внимания находятся высокопоставленные должностные лица или важные государственные учреждения, которые могут иметь политическое значение или важны для государственной безопасности.

142. ОГГ полагает, что в настоящее время правоохранительные органы представляют собой крайне раздробленную и разнородную систему, где каждый правоохранительный орган имеет собственное законодательство, предусматривающее широкие полномочия по борьбе с коррупцией. ОГГ сообщили, что в такой системе неизбежно возникают трудности с распределением обязанностей по расследованию коррупции между различными правоохранительными органами, что признают и сами власти. Для решения этой проблемы различные органы и ведомства заключают между собой соглашения, которые с большой степенью вероятности помогут укрепить межведомственное сотрудничество и избежать дублирования. Тем не менее, по мнению ОГГ, у правоохранительной системы в нынешнем ее виде есть еще один недостаток: не считая некоторых общих правил, содержащихся в Уголовно-процессуальном кодексе, не существует никаких четких указаний по поводу распределения «чувствительных» коррупционных дел между правоохранительными органами. В этой связи ОГГ не может не принимать во внимание, что подобные дела о коррупции могут иметь политическое измерение, а правоохранительная система представляет собой в высшей степени иерархичную ветвь исполнительной власти. ОГГ не ставит под сомнение, что определенная свобода выбора при распределении дел о коррупции необходима и что некоторые дела по фактам коррупции, наносящим серьезный ущерб государственной безопасности, могут относиться к компетенции ФСБ. Однако нужно четко определить критерии для передачи дел конкретным правоохранительным органам, с тем чтобы дела по возможности передавались соответствующим следственным органам только на основе объективных критериев. В этой связи ОГГ рекомендует разработать четкие руководящие принципы распределения коррупционных дел между различными правоохранительными органами/ведомствами.

143. ОГГ проинформировали о мерах по улучшению координации между различными правоохранительными службами. Так, например, в соответствии с приказом генерального прокурора для расследования сложных дел о коррупции могут создаваться совместные следственно-оперативные группы. Кроме того, как сообщили ОГГ, в настоящее время ведется работа по налаживанию межведомственного сотрудничества в расследовании коррупции. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что координация между компетентными правоохранительными органами особо важна в тех случаях, когда расследование фактов коррупции ведут сразу несколько правоохранительных органов. Поэтому текущие усилия с этой целью необходимо поощрять и оказывать им дальнейшую поддержку. Тем не менее ОГГ, не удовлетворяясь этим, хотела бы подчеркнуть, что в целях повышения эффективности борьбы с коррупцией необходимо и далее усиливать специализацию при расследовании коррупции. Полезным дополнением существующей системы стал бы специализированный механизм по борьбе с коррупцией, предназначенный исключительно для расследования коррупционных преступлений или координации таких расследований. В рамках подобного механизма можно было бы, например, собирать соответствующую информацию об особенностях расследования коррупционных преступлений и предоставлять материалы различным заинтересованным ведомствам. Кроме того, с его помощью можно было бы на постоянной основе обрабатывать данные о коррупционных преступлениях и способствовать обмену ими, а также организовывать консультации и подготовку соответствующих сотрудников правоохранительных органов. В этой связи ОГГ рекомендует продолжить улучшение координации работы различных правоохранительных органов, участвующих в расследованиях коррупции, и изучить целесообразность разработки централизованного механизма содействия правоохранительным органам в расследовании коррупции.

144. ОГГ отметила еще одну особенность – четкий директивный подход, предполагающий строгое соблюдение иерархии, когда следственные действия осуществляются в соответствии с письменными приказами и отдельные инициативы по расследованию преступлений в рамках служб многократно рассматриваются вышестоящими сотрудниками как самой правоохранительной системы, так и других ведомств, например, различных следственных комитетов. ОГГ в полной мере осознает необходимость комплекса сдержек и противовесов в любой правоохранительной системе и не умаляет важности иерархического контроля в такой правоохранительной системе, как российская. Тем не менее в подобной системе, где оперативная самостоятельность отдельного сотрудника и органа существенно ограничена, всегда существует угроза ненадлежащего давления в рамках системы. С учетом расхожего мнения о том, что коррупция в Российской Федерации распространена весьма широко, в том числе в самой правоохранительной системе, ОГГ считает крайне важным обеспечить борцам с коррупцией в их работе максимальную самостоятельность, т. е. не только устранить с помощью тщательных проверок давление на них извне, но и по мере возможности исключить давление внутри системы. ОГГ должна подчеркнуть, что с этой целью необходимо скомпенсировать строгий иерархический контроль в рамках системы соответствующим уровнем оперативной самостоятельности органов и конкретных сотрудников, занимающихся расследованием коррупции, а также соответствующей степенью личной ответственности. В этой связи ОГГ не может обойти вниманием тот факт, что сотрудники милиции и следственных органов, как правило, работают в плохих условиях и что оплата их труда невысока в сравнении с заработной платой ряда других государственных служащих. Следуя убеждению в том, что борьба с коррупцией стала бы более результативной, если бы правоохранительная система допускала большую оперативную самостоятельность сотрудников следствия, и в полной мере осознавая, что для таких изменений потребуются меры долгосрочного характера, ОГГ рекомендует укрепить оперативную самостоятельность правоохранительных органов и их следственного аппарата, обеспечить регулирование их деятельности с помощью надлежащей системы сдержек и противовесов на основе верховенства закона и пересмотреть условия материального обеспечения сотрудников правоохранительных органов.

145. ОГГ сообщили, что прием на работу прокуроров производится не на конкурсной основе, а некоторые помощники городских и районных прокуроров отбираются из числа студентов, едва успевших окончить третий курс. Несмотря на то что, по заявлению российских властей, серьезных проблем в этой области нет, ОГГ полагает, что власти должны серьезно разобраться в сложившейся ситуации, с тем чтобы обеспечить прием на работу в прокуратуру лишь квалифицированных специалистов. Помимо этого, принципиально важно, чтобы прокуроры проходили конкурсную процедуру, которая позволит отобрать лучших кандидатов на основе объективных критериев. Исходя из этого, ОГГ рекомендует разработать процедуру приема на работу прокуроров всех уровней на основе объективных критериев.

Дата добавления: 2015-07-08