Иммунитет

Анализ
175. Российская Конституция и федеральное законодательство устанавливают всеобъемлющую систему иммунитетов – от производства по уголовным делам и задержания (неприкосновенность) – для большого числа должностных лиц различных категорий. Конституция предусматривает неприкосновенность Президента Российской Федерации, членов обеих палат парламента и судей; та неприкосновенность, которой пользуются судьи в соответствии с федеральным законом, распространяется и на присяжных заседателей; уполномоченный же по правам человека в Российской Федерации неприкосновенен в соответствии с федеральным конституционным законом. Порядок лишения иммунитета регулируется статьями 447 – 452 Уголовно-процессуального кодекса, которые также предусматривают привилегии и «особый порядок» производства в отношении следующих категорий лиц: Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, и кандидата в Президенты РФ; кандидата в депутаты Государственной думы; депутата и кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации; депутата и выборного должностного лица выборных органов местного самоуправления; члена избирательной комиссии и комиссии референдума; председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты; Генерального прокурора Российской Федерации; председателя Следственного комитета при прокуратуре; прокурора; руководителя следственного органа; следователя и адвоката. «Особый порядок» производства, как правило, предполагает получение согласия какого-либо органа/должностного лица на применение мер пресечения и возбуждение уголовного дела.

176. Ряд собеседников ОГГ выступили с критикой беспрецедентного объема иммунитетов, предусмотренных российским законодательством. Однако ОГГ не сообщили ни о каких планах по пересмотру этого законодательства в рамках действующих программ и стратегий по борьбе с коррупцией. ОГГ выражает обеспокоенность тем, что иммунитетами пользуется большое число лиц, к которым относится не только широкий круг государственных должностных лиц, но и в числе прочих кандидаты в Президенты Российской Федерации и Президенты Российской Федерации, прекратившие исполнение своих полномочий, кандидаты в парламент, кандидаты в депутаты субъектов Российской Федерации, члены избирательных комиссий и комиссий референдумов, а также адвокаты. Опираясь на предыдущие решения ГРЕКО по этому вопросу, ОГГ выражает твердую уверенность в том, что столь широкий круг иммунитетов для различных категорий лиц противоречит Руководящему принципу 6, поскольку эти иммунитеты, как представляется, не являются необходимыми для надлежащего исполнения должностных обязанностей и статуса указанных государственных должностных лиц. Помимо этого, ОГГ хотела бы подчеркнуть, что неприкосновенность адвокатов в делах о коррупции выходит за рамки гарантий, необходимых для обеспечения им надлежащей работы. В связи с этим ОГГ рекомендует сократить число категорий лиц, обладающих иммунитетом от судебного преследования до минимума, требуемого в демократическом обществе.

177. Помимо этого, ОГГ выражает обеспокоенность в связи с тем, что порядок лишения иммунитета чрезмерно сложен и в силу этого, вне всяких сомнений, ставит под угрозу преследование коррупционных правонарушений. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу, порядок начала производства по уголовному делу и получения разрешения на задержание и обыск различны. Особый порядок начала производства по уголовному делу включает несколько составляющих и, как представляется, особенно сложен и трудно применим на практике в отношении ряда категорий должностных лиц. Во-первых, это члены парламента и судьи, производство по уголовным делам в отношении которых может осуществляться

a) при наличии решения председателя Следственного комитета при прокуратуре,
b) на основании заключения коллегии в составе трех судей Верховного суда Российской Федерации о наличии элементов (признаков) преступления и с согласия коллегиального органа, к которому принадлежит указанное лицо, т. е. соответствующей палаты парламента, или с согласия соответствующей квалификационной коллегии судей.

Во-вторых, это прокуроры и следователи, производство по уголовному делу в отношении которых может быть начато

а) по решению начальника территориального следственного органа Следственного комитета,
b) на основании заключения районного судьи о наличии элементов (признаков) преступления.

В этой связи ОГГ сообщили, что общее число прокуроров в России составляет около 30 000, что понятие «следователь» включает следователей прокуратуры (8000 человек), Министерства внутренних дел (52 000 человек), Федеральной службы безопасности (850 человек) и Федеральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков и что особый порядок производства в отношении прокуроров и следователей также применяется в отношении адвокатов.

Порядок рассмотрения судом вопроса о наличии или отсутствии признаков преступления требует, чтобы суд рассмотрел представление начальника Следственного комитета о возбуждении уголовного дела в закрытом судебном заседании в десятидневный срок после поступления в суд соответствующего представления (ч. 2 ст. 448 УПК). При этом явным образом сформулировано обязательное процессуальное требование об участии указанного лица и его адвоката, а в связи с отсутствием одного из них на заседании суда по уважительной причине принятие решения может быть перенесено на неопределенный срок. Во время бесед на местах ОГГ сообщили о нескольких таких случаях.

178. Следует отметить, что в связи с иммунитетом от задержания, за исключением случаев задержания на месте преступления (ст. 449 УПК), не могут быть задержаны члены парламента, судьи федерального суда, мировые судьи, прокуроры, председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы Счетной палаты, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий. Кроме того, в отношении отдельных категорий должностных лиц, законодательством установлен особый порядок получения разрешения для заключения под стражу (а также обыска), отличный от порядка производства по уголовному делу. Согласно ст. 450 УПК, судебное решение о заключении под стражу либо обыске члена парламента, Президента Российской Федерации или судьи, прекратившего исполнение своих полномочий, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или судьи может быть принято только после начала производства по уголовному делу в порядке, предусмотренном ст. 448 УПК РФ, и с согласия компетентного органа (т. е. Конституционного суда, квалификационной коллегии судей или соответствующей палаты парламента). Согласие Конституционного суда или квалификационной коллегии судей на задержание или на производство обыска судьи должно быть получено в срок не позднее пяти суток со дня поступления представления следователя и принятия соответствующего судебного решения о заключении под стражу. Таким образом, как представляется, заключить под стражу должностное лицо из вышеуказанных категорий или произвести его обыск можно

a) после принятия решения о начале производства по уголовному делу (что включает две или три составляющие);
b) по требованию председателя Следственного комитета при прокуратуре,
c) с согласия компетентного коллегиального органа, т. е. Конституционного суда, квалификационной коллегии судей или соответствующей палаты парламента, и
d) по решению суда о задержании или обыске.

На основании этого ОГГ делает вывод, что порядок получения разрешения на заключение под стражу или обыск состоит из пяти или шести отдельных элементов/этапов/шагов. По мнению ОГГ, эти сложные процессуальные требования крайне затрудняет заключение указанных лиц под стражу.

179. Собранная ОГГ информация красноречиво свидетельствует о том, что сложный порядок лишения иммунитета может привести к значительной задержке процесса и помешать сбору доказательств. Кроме того, ОГГ с беспокойством отмечает, что такие судебные процедуры требуется проводить до начала уголовного (следственного) производства и до того, как могут быть приняты какие-либо меры, связанные с заключением под стражу и обыском. Следует отметить, что в последнем случае установленный порядок особенно сложен и включает пять или шесть отдельных этапов, о чем говорится выше. По мнению ОГГ, такие процессуальные требования неизбежно отрицательно отражаются на эффективности и скорости следствия и мер пресечения, применяемых правоохранительными органами. Как сообщили во время посещения ОГГ, трудоемкая процедура лишения иммунитета может заставить правоохранительные органы прекратить работу на полпути. В связи с этим ОГГ хотела бы подчеркнуть, что было бы крайне желательно упростить предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом процедуры и что разработка соответствующих методических рекомендаций для сотрудников правоохранительных органов и судей, без сомнения, способствовала бы четкому и эффективному применению закона. Очевидно, что та чересчур сложная процессуальная система, которая существует сейчас и которая требует согласия нескольких органов, не только сложна для применения, но и несет в себе множество возможностей для злоупотреблений и манипуляций. С учетом вышесказанного ОГГ рекомендует тщательно пересмотреть правовые положения, лежащие в основе существующих процедур снятия иммунитета, в целях их упрощения и разработать методические рекомендации по их применению сотрудниками правоохранительных органов и судьями.

180. Наконец, существует еще один аспект, вызывающий особо беспокойство ОГГ – необходимость получать согласие в отношении определенных категорий должностных лиц коллегиального органа, к которому принадлежат эти лица (т. е. соответствующая палата парламента, Конституционный суд или компетентная квалификационная коллегия судей). Такое согласие необходимо получить для производства по уголовному делу в отношении члена парламента, судьи или депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Кроме этого, согласие необходимо для заключения под стражу или обыска члена парламента, Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или судьи. В этой связи следует отметить, что ОГГ не сообщили о каких объективных критериях, правилах или методических рекомендациях, касающихся решения коллегиального органа о лишении иммунитета. В связи с этим ОГГ рекомендует разработать конкретные объективные критерии для их использования парламентом, Конституционным судом или квалификационной коллегией судей при принятии решения по вопросам о снятии иммунитета и обеспечить независимость решений, касающихся иммунитета, от политических соображений, а также принятие таких решений исключительно на основе содержания представленного запроса.

Дата добавления: 2015-07-08