Государственное управление и коррупция

Анализ
281. В настоящее время в России проводится комплексная реформа в целях модернизации системы государственного управления. Ее задача – создание системы эффективного государственного управления, основанной на осуществлении таких главных принципов, как профессионализм, качество и доступность. С точки зрения ОГГ, меры, содержащиеся в Концепции административной реформы на 2006–2008 гг., срок реализации которой был продлен до 2009–2010 гг. и которая была также подтверждена в Национальном антикоррупционном плане, предусматривают проведение четкой антикоррупционной политики, направленной на борьбу с истоками проблемы. Кроме того, для эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного управления должны быть выявлены «серые зоны» («коррупционные ниши»), о чем говорили и встречавшиеся с представителями ОГГ должностные лица. ОГГ отметила, что планируемые или осуществляемые реформы в большинстве случаев касаются принятия законодательства или поправок к нему. Безусловно, осуществление широких реформ, таких, которые необходимы России, не может ограничиваться принятием законодательства и этот прогресс должен сопровождаться широкомасштабной реализацией. Учитывая сложный характер системы государственного управления России и большое количество государственных служащих, при осуществлении основополагающих реформ необходимо применять меры долгосрочного характера. Ввиду этого ОГГ полагает, что названные сроки осуществления являются слишком оптимистичными. В настоящее время обеспечение эффективной реализации административных реформ, включая контроль полученных результатов, является главной задачей российских органов власти. Обеспокоенность по этому поводу уже была выражена в гл. I настоящего доклада («Основные направления антикоррупционной политики в России»), в которой, в частности, рекомендовалось разрабатывать системы эффективного контроля за последствиями применения антикоррупционных мер в различных секторах. Очевидно, что государственное управление, отдельное от правоохранительных и судебных органов, является одним из важных секторов.

282. ОГГ не получила точного определения таких понятий, как «гражданский служащий» и «государственное должностное лицо», хотя не все гражданские служащие являются государственными чиновниками. Однако некоторые административные законы, по-видимому, не применимы к определенным высокопоставленным чиновникам, и по-прежнему не ясно, существует ли такое всеобъемлющее понятие, как «государственное должностное лицо» (вместе с тем в указе президента был представлен список лиц, относящихся к категории государственных должностных лиц). В целях обеспечения как можно более широкого осуществления административных реформ государственным органам необходимо четко определить статус всех соответствующих гражданских служащих/государственных должностных лиц. В этом контексте ОГГ рекомендует обеспечить применение осуществляемых в целях борьбы с коррупцией реформ в области государственного управления к широкому кругу гражданских служащих/государственных должностных лиц, а не только к категории государственных служащих.

283. В Конституции содержится ссылка на прозрачность государственного управления и на доступ к общественной информации. Этот важный вопрос также рассматривается в дополнительных законах и положениях, однако универсального и подробного законодательства для всестороннего урегулирования этой проблемы не существует. К моменту визита ОГГ проект закона о доступе к информации принят не был. ОГГ была проинформирована о том, что было предпринято несколько попыток принять это законодательство в 1996, 2002, 2004 и 2005 гг. и после двух чтений в Государственной думе в 2007 г. и в апреле 2008 г. соответственно. Однако ОГГ не получила конкретной информации о точном содержании проекта закона.

284. Должностные лица ознакомились с предоставленной информацией, отметив, что, несмотря на повышение степени общей прозрачности в некоторых областях (например, посредством распространения общественной информации через Интернет), доступ широкой общественности к информации по-прежнему значительно затруднен на практике и даже при наличии возможности представлять жалобы в случаях отказа в доступе к информации лишь немногие используют эту возможность, поскольку это может стать утомительным и длительным процессом. Кроме того, по утверждению чиновников, доступ представителей СМИ к информации регулируется отдельными положениями и, следовательно, представляет меньшую проблему, по крайней мере, на федеральном уровне.

285. ОГГ хотела бы подчеркнуть, что прозрачность является основным средством борьбы с коррупцией и что принятие всеобъемлющего законодательства о доступе к информации – одна из важных задач для России. Во-первых, такое законодательство должно четко определять, какую информацию следует считать общественной, с тем чтобы в максимально возможной степени ограничить свободу действий государственных органов при применении закона. Во-вторых, осуществление этого законодательства должно сопровождаться принятием адекватных мер, предусматривающих возможность обжалования посредством независимого механизма отказа чиновников предоставить доступ к информации. Кроме того, законодательство должно быть применимо повсеместно ко всем представителям общественности, включая работников средств массовой информации. Применение этого законодательства необходимо дополнить этапом его реализации, что, возможно, потребует проведения широкомасштабного обучения соответствующего персонала во всей системе государственного управления, как на центральном, так и на региональном и местном уровнях. Таким образом, ОГГ рекомендует принять в приоритетном порядке всеобъемлющее и точное законодательство о доступе к общественной информации и затем реализовать адекватные меры по обеспечению его осуществления в рамках всей системы государственного управления, включая надлежащий контроль за его применением.

286. Что касается вопроса об административном правосудии, то в настоящий момент не существует судов, специализирующихся только на рассмотрении административных дел. Административные вопросы рассматриваются судами общей юрисдикции, а вопросы, имеющие отношение к спорам в области бизнеса и предпринимательства, рассматриваются коммерческими судами. Предложения об учреждении административных судов обсуждается уже несколько лет, а различными учреждениями были подготовлены два законопроекта. Ряд собеседников ОГГ высказали мнение о том, что существующая система, в которой административные вопросы рассматриваются судами общей юрисдикции и коммерческими судами, имеющими некоторую степень специализации, недостаточна. Более того, усовершенствование административного законодательства и процедур, а также создание структур государственного управления, призванных обеспечить более эффективное управление, вероятнее всего, приведет к появлению более сложных дел, требующих от судей специальных знаний в области права. ОГГ понимает, что учреждение административных судов потребует внимательного планирования и значительных ресурсов. Таким образом, ОГГ рекомендует продолжить усилия по усовершенствованию процедуры обжалования в административном и судебном порядке действий и решений органов государственного управления и рассмотреть в качестве долгосрочной цели вопрос о создании специализированной системы административных судов.

287. Еще один вопрос, вызывающий серьезную обеспокоенность, также поднятый должностными лицами во время встреч с ОГГ, касается набора сотрудников в систему государственного управления. ОГГ отметила, что положения, касающиеся найма на гражданскую службу, достаточно стандартны и предусматривают распространение открытой информации о вакантных должностях и проведение отбора и набора на государственную службу на конкурсной основе. Кроме того, существуют особые правила, согласно которым кандидат признается непригодным для гражданской службы в случае, если он был осужден за совершение преступления или отказывается пройти процедуру оформления допуска к секретным сведениям, а также в случае представления им подложных документов или при возникновении конфликта интересов, например, в ситуации, когда его близкий родственник уже замещает должность, связанную с его будущей работой. С другой стороны, ОГГ столкнулась с тем, что зачастую на практике эти правила не соблюдаются, и отметила, помимо прочего, что другие формы найма на государственную службу, в том числе на контрактной основе, регулируются в меньшей степени. ОГГ отметила, что Национальный план по борьбе с коррупцией предусматривает, в частности, применение особых требований при найме на государственную службу. Представители Общественной палаты заявили, что процедура найма на практике является неудовлетворительной и не гарантирует отбор наилучших кандидатов; они подчеркнули необходимость принятия мер по созданию более прозрачной системы управления. ОГГ рекомендует органам власти принять решительные меры, с тем чтобы на практике обеспечить набор на государственную службу на основе принципов, содержащихся в соответствующем законодательстве (предусматривающих, в частности, объявление вакантных должностей, справедливое проведение конкурса среди кандидатов и предотвращение возникновения конфликта интересов), и чтобы эти принципы при необходимости применялись в отношении других видов найма на государственную службу.

288. В Федеральном законодательстве содержится ряд правил по предотвращению конфликта интересов уже на этапе набора персонала, как это рассматривалось выше, а также правила, касающиеся прохождения гражданской службы, например регулирование побочных доходов и предпринимательской деятельности государственных служащих. Проблема конфликта интересов является еще одной областью реформирования, связанной с отсутствием общей системы ротации кадрового состава. Ротация осуществляется в некоторой степени на практике в отношении определенных должностей в областях наибольшего риска, а также внутри некоторых учреждений, таких как таможенная и налоговая службы. ОГГ одобряет возможное включение вопроса о системе регулярной ротации кадров в Национальный план по борьбе с коррупцией. Однако в данный момент действуют правила об ограничениях в отношении замещения должностей (принцип «вращающихся дверей»), содержащиеся в «Законе о государственной гражданской службе Российской Федерации» и направленные на предотвращение замещения определенных должностей в частном секторе гражданскими служащими в течение двух лет после ухода с гражданской службы. ОГГ не может привести все виды отдельных мер, уже существующих или еще не применявшихся в целях предотвращения конфликта интересов. Однако она не может не принять во внимание, что основной критике со стороны государственных чиновников, а также представителей гражданского общества подвергался тот факт, что некоторые правила являются недостаточно широкими по своему охвату для обеспечения их применения в отношении соответствующих должностных обязанностей государственных служащих, чиновников и их близких родственников и, самое главное, что эти правила редко применяются на практике. Еще одним аспектом, рассмотренным должностными лицами в ходе обсуждения с ОГГ, явилось понимание того, что существующие механизмы контроля являются недостаточными; например, ограничение в отношении деятельности после прохождения гражданской службы (принцип «вращающихся дверей») не сопровождается контролем и санкциями в случае его несоблюдения. Что касается правил разглашения информации об экономических интересах государственных служащих, то ОГГ была проинформирована о том, что такие служащие должны представлять своему руководству сводную информацию о своих годовых налоговых декларациях, а старшие должностные лица обязаны представлять эти декларации средствам массовой информации в конце года. ОГГ не получила достаточной информации для того, чтобы изучить круг отдельных лиц, обязанных в настоящее время разглашать информацию о своих активах. Учитывая вышесказанное, ОГГ рекомендует вновь рассмотреть существующие меры по предотвращению конфликта интересов в целях уточнения сферы их применения в отношении государственных чиновников и их родственников, устранения выявленных недостатков и обеспечения всестороннего осуществления на практике всех необходимых мер.

289. Что касается получения подарков, то соответствующие ограничения содержатся в нескольких правовых актах. В центре внимания в ходе обсуждения с российскими властями находились приведенные в ст. 575 Гражданского кодекса положения, касающиеся принятия подарков и содержащие общее правило относительно того, что дарение не допускается, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда (приблизительно 500 руб. (14 евро). Это правило учитывает давнюю русскую традицию дарения и получения подарков в некоторых случаях, например, работникам медицинских и образовательных учреждений, а также сотрудникам служб социальной защиты. С учетом принципа, учрежденного ГРЕКО в этом отношении, ОГГ имеет опасения по поводу существующего порядка, когда принятие подарков определенной стоимости явно поощряется существующим законодательством. Таким образом, ОГГ рекомендует исключить практику принимать в системе государственного управления существенные подарки любого вида, а также рассмотреть вопрос об отмене правового обоснования таких подарков, содержащегося в ст. 575 Гражданского кодекса.

291. Раскрытие преступлений, связанных с коррупцией, представляет собой одну из основных проблем в области борьбы с коррупцией в любом государстве, и ГРЕКО неоднократно отмечала, что государства-члены должны поощрять должностных лиц к сообщению о фактах коррупции и других связанных с ней преступлениях, с которыми они сталкиваются в своей повседневной работе. Такое поощрение является крайне важным для изменения «культуры молчания», которую может стимулировать коррупция, а также для повышения чувства ответственности сотрудников на всех уровнях государственного управления. ОГГ придерживается твердого мнения о том, что это является столь же важным и в случае России (даже при понимании ОГГ того, что «информирующие лица» в России называются доносчиками и что этот термин, очевидно, имеет довольно негативную коннотацию). Сообщение о подозрениях в коррупции может определяться как обязательство, однако сообщение о коррупции необязательно должно быть принудительным требованием. Несмотря на то что наложение обязательства о сообщении подчеркнуло бы необходимость предоставления особой защиты тем, кто сообщает, такую защиту следует обеспечивать даже в тех случаях, когда сообщение не является обязательным. Кроме того, необходимо осуществлять программы подготовки и повышать информированность в области обязательного сообщения и его методах. ОГГ рекомендует разработать четкие правила/указания, требующие от государственных служащих/должностных лиц сообщать о своих подозрениях в коррупции, обеспечить особую защиту тех, кто добросовестно сообщает о подозрениях в коррупции в системе государственного управления («информирующие лица»), от отрицательных последствий и организовать систематическую подготовку для всех соответствующих сотрудников.

292. Кодексы поведения/этики являются важным дополнением к законодательству и другим нормам, устанавливающим стандарты поведения в системе государственного управления. Кодекс этики, или кодекс поведения, предоставляет возможность собрать нормы и стандарты, вытекающие из законодательства и практики, и представить их в положительном плане в отличие от правовых норм, которые скорее касаются запрещенного поведения. Как свидетельствует практика, которой придерживается ряд членов ГРЕКО, кодексы поведения/этики являются полезными средствами для государственных служащих/должностных лиц в их повседневной деятельности и должны быть легко доступны для понимания. Кроме того, такие правовые нормы, не носящие обязательного характера, должны являться действующими нормами, предназначаться для любой государственной службы и сопровождаться организацией соответствующей подготовки и переподготовки. ОГГ приняла к сведению мнение России о том, что Закон «О системе государственной службы Российской Федерации», а также 19 президентских и правительственных указов вместе составляют «кодекс этики» сотрудников государственного управления России. Однако ОГГ твердо уверена, что общий типовой кодекс поведения/этики, разработанных с учетом Конституции, законодательства и других соответствующих норм, четко и положительным образом излагающий принципы необходимого поведения, был бы полезным инструментом для всех государственных служащих/должностных лиц, учитывая, в частности, коренные реформы, намеченные в области государственного управления. ОГГ рекомендует разработать и принять типовой кодекс поведения/этики для государственных служащих/должностных лиц, включая чиновников, который может корректироваться с учетом конкретных потребностей различных секторов государственного управления, а также обеспечить его выполнение на практике, включая надлежащую подготовку всех соответствующих сотрудников. В связи с этим ОГГ напоминает о целесообразности применения Рекомендации № R(2000)10 Комитета министров Совета Европы государствам-членам в отношении типовых кодексов поведения для государственных должностных лиц.

Дата добавления: 2015-07-08