Особенности японской модели принятия правительственных решений

Подытоживая сказанное, отметим основные особенности системы принятия решений в правительственных учреждениях, проявляющиеся в сравнении с основной частью западноевропейских стран и США. Оговоримся, что в каждой из этих стран сложилась своя специфика административной модели. Не имея возможностей и не ставя себе задачу оперировать несколькими такими моделями одновременно, автор, отдавая себе отчет в границах допущенного, берет в качестве антитезы обобщенный образ системы государственного управления США и западноевропейских стран, которые в дальнейшем будут условно именоваться «Западом».

В условиях специфической для Японии организации труда, получившей название «синдрома больших комнат», закрепление служебных обязанностей и сферы компетенции в Японии осуществляется на уровне отдельных подразделений (секторов или, реже, кабинетов), в то время как на Западе основным субъектом административной деятельности является конкретный исполнитель (носитель определенной управленческой должности).

Кадровые сокращения в Японии не приводят к структурным реорганизациям, поскольку уход отдельного сотрудника может быть безболезненно восполнен за счет остающихся коллег, привыкших курировать самые разные вопросы, входящие в компетенцию данного подразделения. Именно это обстоятельство во многом предопределило успех количественных сокращений госаппарата, предпринятых в рамках рассмотренной нами административной реформы 60-х – 70-х гг. Между тем на Западе, где курирование управленческих вопросов разграничено в соответ-ствии с компетенцией конкретных исполнителей, возможность сократить отдельного управленца появляется лишь в случае сужения сферы ответственности данного подразделения. Иными словами, западный тип управленца предполагает его «незаменимость» и узкую специализацию, в то время как японский – взаимозаменяемость и широкий профиль, способность «работать на подхвате» и т.д.

Каждый из этих типов имеет свои плюсы и минусы. Оценка качества работы управленцев в Японии проводится в основном по итогам работы его подразделения, без выделения «коэффициента трудового участия» отдельных сотрудников. Мотивационная логика чиновников в большей степени оперирует категориями краткосрочного эффекта, который лучше проявляется в условиях «работы в одной упряжке» и при оценке усилий всего коллектива, нежели успехом при достижении долгосрочных целей, где ярче проявляется индивидуальность и способности каждого в отдельности. Главное в работе – не добиваться успехов, от которых отдельный управленец не будет иметь осязаемых дивидендов, а избежать явных проколов и, соответственно, негативной оценки деятельности данного звена управления, которая как раз может сказаться на дальнейшей карьере его сотрудников. На практике это означает, что приоритет в Японии отдается паллиативным решениям, полумерам, размытым действиям, возможности избежать риска и четкой управленческой ответственности. Не случайно именно в Японии пышным цветом расцвело т.н. «административное руководство», предполагающее «неформальную», а значит юридически нечеткую форму административного воздействия, гипертрофированное развитие получили различного рода совещательные и согласовательные форматы принятия решений, позволяющие закамуфлировать индивидуальную ответственность принимающих решения лиц.

Еще одной важной чертой системы принятия решения в правительственных органах является наличие структуры «параллельного управления» в лице иерархической системы секретариатов и органов с общеуправленческими функциями (система камбо).

Эта система в определенной степени восполняет внутрисекционый корпоративизм и эгоизм, проявляющийся в рамках «линейной модели» на уровне отдельных департаментов. Важно и то, что имея отчетливо выраженный политизированный характер, данная система предоставляет политическому руководству ведомства и правящей партии дополнительные средства контроля ситуации в низовых структурах управления. Если на Западе в такой структуре нет необходимости, так как внутренняя интеграция ведомственного организма обеспечивается за счет высокого уровня оперативной взаимозависимости отдельных его структур, то в Японии без такой системы речь могла бы идти о параличе всей системы управления.

Для японской модели административной системы характерно отсутствие четкого разделения обязанностей в вертикальной плоскости, т.е. между отдельными звеньями, стоящими на разных этажах управленческой иерархии. Хотя значительная доля ответственности в процессе подготовке и принятия решений, как уже отмечалось, ложится на нижнее звено управления, верхние этажи управленческой пирамиды (бюро и департаменты) также являются активным его участником. Вместе с тем внутренние нормы делопроизводства обозначают лишь общие принципы делегирования определенных полномочий от верхних звеньев управления нижним в виде т. н. «права первоначального решения» (сэнкэцукэн), но не конкретизируют границы полномочий этих звеньев. Это означает, что выделить конкретную управленческую ответственность на определенном этапе подготовки решения становится крайне затруднительным, что объективно повышает значение неформальных традиций при регулировании этого процесса.

Рассмотренная выше система подготовки и принятия решений, отличаясь достаточной сбалансированностью и завершенностью, в целом обеспечивает должную проработанность и согласованность принимаемых решений на всех звеньях государственного аппарата. Любой проект решения, каким бы он ни был по существу, обязательно должен пройти всю лестницу в соответствии с требованиями делопроизводства, собрать необходимые визы, пройти согласование в смежных структурах, получить одобрение у руководства. Это исключает появление плохо проработанных и малопрофессиональных решений, обеспечивает их высокую репутацию. В целом можно заключить, что японская модель подготовки решений правительственными органами отличается тщательностью и скрупулезностью в рассмотрении текущих вопросов государственного управления, диверсифицированностью подходов к их решению в зависимости от уровня значимости, склонностью к коллективной ответственности и стремлением избежать ответственности личной, а также наличием сложных механизмов взаимозаменяемости в сферах компетенции ответственных сотрудников, позволяющим перекладывать ответственность за решение данного вопроса на низшие звенья управления.

Вместе с тем следует отметить, что сложившаяся система имеет ряд перманентных недостатков. Так, горизонтальное разделение сфер ответственности приводит к межведомственной и внутриведомственной разобщенности, подковерной борьбе за влияние, внутригрупповому эгоизму и «секционализму». В сложившихся условиях консервируется этика корпоративной солидарности чиновников, принадлежащих не только к одному ведомству, но и к одному департаменту, сужается пространство для маневра со стороны руководителей министерств и ведомств, которым при принятии решений приходится постоянно считаться с консолидированной позицией своего ведомства. Политическому руководству оказывается весьма затруднительным доводить до государственного аппарата какую-либо политическую линию, которая противоречит взглядам бюрократии. В некоторых случаях добиваться выполнения решений политическим лидерам приходится буквально силой, что требует от них значительных волевых усилий и властных ресурсов.

Конечно, следует учесть, что т.н. «секционализм» ведомств, как и в целом борьба между особыми интересами отдельных группировок бюрократии, является отражением неизбежного процесса усложнения и диверсификации административных потребностей в эпоху высокотехнологичного и высокоинформатизированного общества. Противостояние различных бюрократических фракций в правительстве по сути отражает наличие множественной альтернативы в подходе к решению конкретных вопросов управления, а, говоря иными словами, всю многовариантность и противоречивость административного процесса. Конкуренция между разными подходами не всегда является однозначно негативным фактором общественного развития, ибо, как и всякая конкуренция, способствует повышению управленческой активности и инициативности, предотвращению застоя и дегенерации.

Однако на поворотных этапах исторического развития, а также в условиях кризисов и чрезвычайных обстоятельств, отсутствие возможности диктовать бюрократии политическую полю может иметь пагубные последствия. С одной стороны, негативный эффект могут иметь многие рассмотренные выше черты механизма принятия решений: приверженность групповым интересам своего ведомства, размытость сфер ответственности, несла-женность и несогласованность действий и т.д. Например, отсутствие четких должностных инструкций привело к сильному запозданию в предоставлении оперативной информации премьер-министру Т.Мураяма во время землетрясения 1995 г. в районе Осака, что привело к дополнительным жертвам и разрушениям. Как писали японские СМИ, кризисная ситуация наглядно продемонстрировала несовершенство правил субординации между чиновниками, имеющими право личного доклада главе правительства, недостатки в работе каналов правительственной информации, наличие множества посредников в информационной цепочке, создающее эффект «испорченного телефона».

Дата добавления: 2015-07-10