Проблема трудоустройства после отставки

В теории и практике системы государственной службы Японии отставка правительственной бюрократии ассоциируется с понятием «схождение с небес». (амакудари). Само это понятие имеет мифологические корни и основано на космологическом мифе о схождении с небес на землю божеств с целью создания и населения японского архипелага. В настоящее время термин «схождение с небес» обозначает практику поступления бюрократов после своей отставки на руководящие должности в частном бизнесе, причем в отраслях, которые ранее курировались ведомствами, в которых те работали в период своего пребывания в должности. Аналогия с мифологическим сюжетом очевидна: правительство, взявшее на себя бразды правления, считается наиболее престижным местом работы, ассоциируясь с «небесами», в то время как все прочие субъекты регулирования автоматически превращаются в подданных, обитающих где-то в «нижних мирах».

В основе сформировавшейся в Японии практики «схождения с небес» лежит особый характер взаимоотношений между правительственной администрацией и частным бизнесом, вытекающий из специфики японской модели государственного регулирования экономики. Известно, что японская экономика находится в плену огромного количества регулирующих норм, а частные предприятия в большей степени, нежели в других странах, зависят от решений властей. В то же время для Японии характерен достаточно низкий уровень экономической конкуренции, а также большая организационная сложность процедуры вступления «новичков» на рынки. Благодаря мелочной опеке государства многие крупные частные предприятия фактически существуют в тепличных условиях, практически безальтернативно используя систему государственных дотаций, без особого труда получая прибыльные государственные заказы и т.д. Испытывая на себе «покровительство» со стороны профильного ведомства, крупные компании оказываются «в долгу» перед конкретными чиновниками, курирующими их по долгу своей службы. Одна из легальных возможностей «отплаты долга» – взять того или иного бюрократа на работу после его отставки. Другая причина мотивации действий частных компаний – обезопасить себя от «самодурства» и неожиданных для себя решений на будущее, поскольку пришедшие на смену чиновники, с одной стороны, оказываются связанными отношениями корпоративной солидарности с уже «сошедшими с небес», с другой – сами начинают искать себе место работы в частном бизнесе и вынуждены принимать «правила игры» такими, какие они есть.

Что касается самой потребности в «схождении с небес» для государственных служащих, то она постоянно генерируется наличием целого ряда перманентных факторов. Большую роль играют рассмотренные нами выше особенности карьерной модели правительственной бюрократии, которую отличают высокая скорость ротации и медленные темпы продвижения по службе. Одним из следствий такой модели является ранний (в возрасте сорока с небольшим лет) уход со своих постов тех бюрократов, которые получают первый крупный управленческий пост начальника сектора значительно позднее своих сверстников и, соответственно, не имеют выдающихся дальнейших перспектив карьерного роста. В дело вступают законы пирамидальной организации системы, безжалостно выталкивающие за борт тех, кому не удается удержаться на верхних этажах пирамиды. Речь в данном случае идет о психологическом дискомфорте от нахождения под началом своего сверстника для представителя того же поколения «карьерной бюрократии», а также осознании того факта, что при длительном нахождении им на своей должности без каких-либо перспектив роста ротация кадров может затормозиться и, соответственно, сама карьерная система начнет давать сбои.

Важное значение имеет и демографический фактор, а,точнее, высокая продолжительность жизни в Японии, составляющая более 80 лет для мужского населения. С учетом этого даже назначенцы на высшие административные посты класса начальника управления и выше сталкиваются с проблемой трудоустройства в еще вполне работоспособном возрасте - не более 55 лет. В то же время выход на пенсию в относительно нестаром возрасте не соответствует национальным и семейным традициям японского народа и вне всякого сомнения приносит чувство неудовлетворенности самому отставному чиновнику.

Наконец, существует для практики «схождения с небес» и благоприятный морально-психологический климат в обществе. В частности, в глазах общественного мнения она оправдывается тем, что речь идет об исправлении «несправедливости» в оплате труда работников правительственных учреждений, имеющих более низкую ставку заработной платы, нежели работники частных предприятий аналогичного возраста и образовательного уровня. В этих условиях общественность относится к амакудари с большой степенью либерализма, рассматривая эту практику как форму «компенсации за лишения» на соответствующем посту. В то же время в глазах рядовых граждан эта практика ни в коей мере не ассоциируется с проявлением коррупционной смычки бизнеса и власти, хотя подобная ассоциация была бы вполне естественной для многих западных стран. Таким образом, потенциальная возможность «схождения с небес» служит одним из средств обеспечения психологической стабильности государственной службы, снятия социального напряжения в среде бюрократии.

Японское законодательство предусматривает некоторые лимиты на практику «схождения с небес». В соответствии с ними, экс-бюрократ не может в течение 2 лет после своей отставки занимать какие-либо должности в частной компании, с которой он был связан кругом своих служебных обязанностей в течение 5 лет до ухода с должности. Кроме того, даже и по прошествии указанного срока на переход в частный бизнес требуется разрешение Совета по кадрам. В то же время никакие ограничения не действуют при поступлении в общественные корпорации, общественные фондовые юридические лица, «особые юридические лица» и иные структуры сферы общественного предпринимательства. Поэтому на практике «присмотревшие» себе удобное место работы в частной компании, как правило, сперва «пережидают» 2 года в подобной структуре.

Отличительным для Японии моментом является то обстоятельство, что активным игроком практики «схождения с небес» выступают сами министерства и ведомства, кадровая служба которых занимается целенаправленным поиском подходящего места работы для своих будущих отставников. Если в нужный момент не оказывается вакансий в «особых юридических лицах», кадровики побуждают принять у себя отставников частные компании, находящиеся в области компетенции данного ведомства[106]. При этом для оказания давления на частный бизнес ведомства располагают широким арсеналом средств: отлучение компаний от государственных заказов, отказ в дотациях, помещение в «черный список» нежелательных партнеров и т.д.

Что касается конкретных постов в частных компаниях, на которые могут рассчитывать отставные бюрократы после своей отставки, то они в основном охватывают управленческое звено различного уровня. Чем выше пост экс-бюрократа перед его уходом в отставку, тем на более высокий пост в частной компании он вправе рассчитывать. Применительно к высшей правительственной номенклатуре класса начальников управлений и их заместителей речь может идти о должностях советников, членов совета директоров, исполнительных директорах и т.д. При этом доход на новом месте нередко оказывается на таком уровне, что его совокупный объем с момента «схождения с небес» до ухода на пенсию превышают сумму, полученную за весь период работы в качестве государственного служащего. Часто речь может идти о суммах не менее 600 – 700 млн иен (около 5-6 млн долларов)[107]. В результате общий доход бюрократа за всю его карьеру оказывается не ниже, а местами и выше, чем в частном бизнесе. Это создает определенный психологический комфорт для государственных служащих, устраняет чувство неравенства в отношении более высокооплачиваемых работников частной сферы.

Другой положительной чертой практики «схождения с небес» является тот факт, что она является мощным сдерживающим фактором в отношении коррупционных соблазнов. Иными словами, благодаря возможности устроиться после отставки чиновник имеет дополнительный стимул «держаться за место», не допуская злоупотребления своими служебными полномочиями. В то же время существенное ограничение практики «схождения с небес», по мнению большинства специалистов, породило бы в среде бюрократов искушение немедленно «обналичивать» имеющиеся полномочия, т.е. усилило бы психологическую мотивацию к получению взяток. Как отмечал проф. университета Сэнсю А. Ногути, «имеется опасение, что ограничение практики амакудари и продолжение политики дерегулирования … приведут к дальнейшему усилению коррупции»[108].

Вместе с тем, бюрократ оказывается вынужден прилагать максимальные усилия для того, чтобы обеспечить себе после отставки место для «мягкой посадки». Это делается за счет средств налогоплательщиков, что усиливает неэффективный характер расходования бюджетных средств и создает новые финансовые проблемы для страны.

Во-первых, делается все возможное, чтобы увеличить бюджет и штаты «особых юридических лиц» и иных полуправительственных организаций, находящихся под юрисдикцией данного ведомства, даже если это идет вразрез с требованиями элементарной целесообразности. Именно в таких структурах, как уже отмечалось выше, находят временное или постоянное убежище подавляющая часть экс-бюрократов.

Во-вторых, большие усилия прилагаются для того, чтобы заставить «свой» частный сектор создать различные «фонды» и прочие структуры с малопонятным предназначением, которые позволили бы экс-бюрократу «трудоустроиться» после отставки.

В-третьих, активно проводятся меры по активному развитию «своих» отраслей и усилению за государственный счет «своего» частного бизнеса. Например, в недрах министерства здравоохранения и социального обеспечения готовятся решения по первоочередному развитию фармацевтических компаний, предполагающие предоставление им различного рода субсидий, льгот и проч. Этими шагами преследуется двоякая цель: упрочить экономическое положение компаний, которые в будущем станут прибежищем для чиновников, и одновременно увеличить объем их моральных обязательств за сделанные услуги. Так, в 1998 г. министерство здравоохранения и социального обеспечения вложило через свою пенсионную корпорацию 250 млрд долл. в 47 близких министерству банковских учреждений для их использования в инвестиционных проектах. Хотя использование этих средств и было неэффективным и принесло самой пенсионной корпорации убыток на сумму 4 млрд долл., оно позволило указанным банковским структурам получить прибыли на сумму в 390 млн долл., что, в свою очередь, создало возможность для «трудоустройства» (принятия на руководящие посты) четырех отставников указанного министерства[109]. Проведенные журналом “Weeklypost” данные показали, что принятие по инициативе министерства здравоохранения и социального обеспечения в парламенте законопроекта позволило бы последнему распоряжаться пенсионными фондами на сумму 1,4 трлн долл., которые вновь были бы направлены «на прокрутку» в различные финансово-инвестиционные учреждения. «Комиссия этих структур в этом случае составила бы 2 млрд долл., что позволит им взять из министерства минимум 20 чел. на руководящие должности»[110], – отмечал журнал.

Другой пример подобной практики – решения министерства сельского, лесного хозяйства и водного промысла. Во второй половине 90-х годов оно запустило целый ряд исключительно дорогостоящих строительных проектов в ряде сельских районов страны, в частности, в префектурах Нагасаки, Симанэ и Кумамото, направленных на создание там инфраструктуры. В обмен за предоставление прибыльных подрядов строительные компании в течение пяти лет приняли на руководящие посты ряд отставных чиновников министерства.

Есть особенности практики «схождения с небес» применительно к отдельным ведомствам. Так, если т.н. «экономические министерства» направляют своих «питомцев» в частные компании, министерство финансов и Банк Японии «делегирует» своих представителей главным образом в региональные и субрегиональные банки страны. По данным неправительственных организаций, в 1997 г. в 146 общенациональных банках на 2745 высших управленческих должностях находилось 195 чел. из числа «сошедших с небес», 90 из которых перешли сюда из министерства финансов, 74 – из Банка Японии[111].

Стоит отметить, что практика «схождения с небес» испытывает в последние годы все большие трудности, которые в конечном счете связаны с экономическими проблемами 90-х гг. В условиях затянувшейся рецессии особенно заметным становится тот факт, что прием на работу отставных бюрократов из правительства не столько повышает качество менеджмента компании, сколько относится к числу благотворительных мероприятий, которые, как известно, являются внеэкономической категорией. При этом данная практика в равной степени оказывается пагубной как для «особых юридических лиц», так и для частных предприятий. Предпринимавшаяся ранее целенаправленная политика искусственной подкормки «особых юридических лиц», призванная обеспечить отставников нужным количеством вакансий, привела к разбуханию их штатов и, соответственно, снижению эффективности управления. С учетом длительного финансово-экономи-ческого спада раздутое штатное расписание стало создавать трудности для финансовой реструктуризации, поставленной во главу угла политики пришедшего к власти весной 2001 года кабинета Д.Коидзуми. Реформа системы «особых юридических лиц», предпринимаемая в рамках административной реформы, предполагает их рационализацию и, соответственно, упразднение многих заманчивых постов, на которые ранее претендовали бюрократы.

С другой стороны, частный бизнес, и прежде всего крупнейшие компании страны, начинают не только просто проявлять недовольство практикой «схождения с небес», но и предпринимать активные шаги по саботированию и даже открытому неподчинению попыткам администрации навязать ему своих бывших сотрудников. Во многом на смену приоритетов кадровой политики частных компаний начало влиять сознание того, что экономический успех в новом мире зависит не от покровительства со стороны «нужных людей» в правительстве, а от собственных усилий в деле грамотной организации менеджмента, в том числе и по вопросам кадровой политики. В этих условиях ведомствам оказывается все сложней пристраивать своих людей в компании, которые традиционно считались их вотчиной.

По последним данным, даже могущественное министерство финансов оказывается неспособным обеспечить себя вакансиями для «сходящих с небес» в таких наиболее престижных банках, как «Токио- Мицубиси», «Дайити кангё», «Мицуи-Сумитомо». Все более сужается пространство для маневра и у министерства внешней торговли и промышленности (с 2001 года – министерства экономики и промышленности), перспективы для отставников которого теперь стали ограничиваться узким кругом электротехнических компаний, производителей стали, электроэнергетическими предприятиями, т.е. теми отраслями, где данное ведомство обладает наиболее сильным контролем.

Особенно сильно недовольство частного бизнеса стало проявляться в связи с успехами политики дерегулирования, которая по сути означает курс руководства на ослабление государственного начала в экономике. Кроме того, изменились и традиционные формы государственного контроля, который стал утра-чивать черты административного стиля и все сильнее стал приобретать недирективный и некомандный характер. Так, например, в связи с отказом в июне 1998 года управления финансового контроля министерства финансов от практики «упреждающего администрирования» при проверке налогово-финансовой отчетности предприятий и переходом к системе «проверки пост-фактум» во многих компаниях стали все активнее ставить под сомнение целесообразность принятия на работу «сходящих с небес», так как отпала необходимость держать у себя отставников минфина в качестве «заложников».

Стала пробуксовывать практика «схождения с небес» и во многих региональных и частных банках, считавшихся безусловной вотчиной министерства финансов и Банка Японии. В японском печати сообщалось, что если раньше эти банки были защищены различными регулирующими нормами и мало думали о рыночном начале в своей деятельности, то в новых условиях перехода на рельсы коммерции они оказываются вынужденными отказаться от найма на ведущие позиции экс-бюрократов, не обладающих достаточным количеством навыков современного банковского менеджера. Так, например, категорическим отказом на попытки навязать новую партию «сошедших с небес» ответил Трастовый банк ценных бумаг, сославшись на неквалифицированные действия своих высокопоставленных сотрудников из числа экс-бюрократов – Председателя правления банка Х. Кубота (выходца из министерства финансов) и одного из директоров этого банка С. Того (выходца из Банка Японии), которые за фальсификацию годового баланса были арестованы полицией[112].

Дата добавления: 2015-07-10