Борьба за оптимальную структуру правительства в рамках административной реформы

Следует отметить, что в 60-е – 70-е гг. макроструктура правительства никаких крупных изменений не претерпевала. Жесткие законодательные рамки препятствовали созданию новых ведомств как форме ответа на возникавшие административные потребности, особенно с учетом того, что в «эпоху паритета сил» в парламенте ЛДП приходилось экономить свои возможности силового проведения законопроектов через парламент для достаточно серьезных политических вопросов, к каковым структура правительства явно не относилась. Неизменным оставалось общее число министерств (12), а также макроструктура правительства. Необходимость в новых органах административного управления удовлетворялась за счет создания новых внешних управлений канцелярии премьер-министра, возглавляемых государственным министром. Так, в 1971 г. было образовано Управление охраны окружающей среды (в связи с остротой вставших перед страной экологических проблем), в 1972 г.– Управление по освоению Окинавы (в связи с ее передачей под суверенитет Японии), в 1974 г. – Управление национальных дорог (в связи с отставанием в развитии дорожной инфраструктуры от потреб-ностей экономического развития). В связи с указанными реорганизациями численность кабинета министров была увеличена до 20 человек. Новые управления в ответ на веления времени создавались и внутри соответствующих ведомств: бюро ценовой политики, управление социального страхования, управление энергетических ресурсов и т.д.

Наиболее острой структурно-организационной проблемой в рассматриваемый период являлась проблема количественного контроля административного аппарата правительства. Как уже отмечалось ранее, на 1 этапе не удалось поставить эффективного законодательного барьера на пути роста штатов правительственных учреждений, который приобрел особенно угрожающие очертания в начале периода высоких темпов экономического роста. Так, с 1957 по 1967 гг. численность аппарата центральных правительственных учреждений выросла с 377тыс. до 507 тыс. чел.[63] В то же время политическая элита уже с конца 50-х – начала 60-х гг. в тот период сошлась во мнении о необходимости искусственного ограничения структурного роста правительства, в основе которого лежала неолиберальная концепция «малого правительства». Руководство ЛДП в период правления кабинетов Х.Икэда и Э.Сато начало отдавать себе отчет, что раздутие штатов госучреждений, помимо дополнительных нагрузок на государственный бюджет, влечет за собой и усиление нормотворческой активности министерств, а такой сценарий был бы крайне нежелателен для Японии, особенно с учетом вступления в МВФ (1964 г.) и необходимостью отказа в этой связи от многих не соответствующих международным стандартам регуляторов.

Это обстоятельство определило направление и суть административной реформы 2 этапа, которая ассоциируется с Первым временным комитетом по исследованию административной системы (1-й ВКАР, Дайити Ринтё) Этот орган был создан при кабинете Х.Икэда в 1962 г. в качестве совещательного органа в составе 7 постоянных членов во главе президента Банка Мицуи Сайто Киитиро. Комитет создавался по образцу независимой административной комиссии, действующей в США вне структуры правительства (т.н. «гуверовской комиссии» по имени ее председателя Б.Гувера). Однако, в отличие от «гуверовской комиссии», имеющей общественную природу, 1-й ВКАР представлял собой орган, полностью зависимый от финансового, информационного и кадрового обеспечения со стороны правительства. Попутно следует заметить, что и в период деятельности 1-го ВКАР, и на более позднем этапе, когда административная реформа поручалась различного рода специализированным органам вроде Штаба административной реформы, все эти структуры носили четко выраженную «бюрократическую» окраску. Задачи реализации и координирования принимаемых решений также неизменно ложились на правительственные структуры – Административно-контрольное управление, а также канцелярию премьер-министра.

В 1964 г. комитет представил тогда уже кабинету Э.Сато пакет из 16 рекомендаций, посвященных изменениям функций кабинета, системы министерств, региональной администрации, бюджетного планирования и т.д. Предложения комиссии носили отчетливо выраженный «неполитический» характер, т.е. не затрагивали вопросов, требующих для своего решения применения прерогатив парламента и кабинета министров, а также вмешательства правящей партии, и касались исключительно внутренней компетенции правительства. Рекомендации предполагали улучшение координационных механизмов между кабинетом и планирующими структурами ведомств, упрощение процедур получения разрешений, переформирование административных органов и общественных корпораций, рационализацию процесса бюджетного планирования и иные меры.

Следует особо выделить 2 направления, в которых предложения Первого временного комитета были наиболее успешными и нашли свое воплощение на практике: ограничение и сокращение общей численности государственных служащих и ограничение роста структурных подразделений ведомств.

Ограничение и сокращение численности государственных служащих.

В августе 1964 г. правительство Х.Икэда предложило оставлять незаполненными («замораживать») возникающие в центральном аппарате правительства вакансии. Любое увеличение персонала отныне должно было осуществляться только за счет тех освобождающихся вакансий, которые были «разморожены» специальными решениями правительства. К концу 1967 г. список «замороженных» вакансий достиг уже 15 000 единиц. Стоит отметить, что предложения кабинета Х.Икэда не предполагали применения такой радикальной меры, как массовые увольнения (это было характерно, скорее, для реформ начала 50-х гг.), что в целом предопределило достаточно лояльное отношение к ним со стороны профсоюзов и оппозиции. «Замораживанию» подлежали только «естественные» вакансии, связанные с уходом на пенсию, смертью и иными подобными причинами. В этих условиях возможность новых назначений на должность в соответствии с возникавшими административными потребностями покрывалась лишь частично, поскольку число «замораживаемых» вакансий было не обязательно пропорционально размерам ведомств, в то время как перекидывать их из ведомства в ведомство было невозможно в силу существовавшей тогда редакции «законов об учреждении». Чтобы разрешить эту проблему, правительство в конце 1967 г. добилось принципиальной поправки в законодательство, в соответствии с которой устанавливался лишь общий лимит численности всего центрального государственного аппарата, в то время как штаты каждого отдельного ведомства стали определяться решениями кабинета министров. Одновременно кабинет министров прекратил практику «замораживаний». В специальном постановлении кабинета от 20 октября 1967 г. отмечалось, что «…заполнение существующих вакансий должно быть сведено к минимуму путем стандартизации и упрощения существующих операций. Должны быть сделаны усилия перевода персонала в те области, где наблюдается наибольшая потребность, с тем чтобы провести плановое сокращение общей фиксированной численности»[64]. Окончательной фиксации порядок «неизменный потолок численности персонала и гибкость внутренних кадровых перестановок» нашел свое отражение в «Законе о фиксированной численности работников государственной службы» (Сотэйин хо), проведенном кабинетом Э.Сато в мае 1969 г., которым предельный уровень численности для постоянных государственных служащих был установлен в 506 571 человек[65].

Другим конкретным мероприятием в этом направлении было выдвижение в 1967 г. плана сокращения общего числа госслужащих на 5% в течение 3-летнего периода (в 1969 – 71 гг.). Достаточно жесткая и настойчивая линия правительства в этом направлении, продолжаясь на протяжении более 15 лет начиная с 1968 г., несмотря на неоднократные смены кабинета, принесла свои плоды. Было ряд временных планов сокращений, для каждого из которых устанавливались свои нормативы[66].

План	Число сокращенных
1. (1968-71)
2. (1972-74)
3. (1975-76)
4. (1977-79)
5. (1980-81)
6. (1981-86)

Координатором программы кадровых сокращений выступало Административно-контрольное управление (АКУ), которое ставило перед ведомствами конкретные задачи, устанавливая определенного рода «потолки» численности на текущем этапе. Помимо АКУ, координированием программы сокращений занимались также министерство финансов (планирование бюджета фонда заработной платы государственных служащих), а также Совет по кадрам (общая координация процесса сокращений). Межведомственный доклад по реализации программы сокращений ежегодно в начале сентября заслушивался на заседании кабинета министров. При этом сокращению подлежали не только правительственные органы, но и различные общественные корпорации, а также совещательные органы при правительстве.

Для реализации установленных нормативов каждое ведомство проводило тщательный пересмотр своей деятельности на предмет нахождения областей для рационализации, повышения эффективности, сокращения ненужных операций и проч. Была проведена оценка кадровых потребностей в конкретных секторах управления, что позволило сократить штаты в одних областях и, наоборот, увеличить – в других. Например, общая рационализация кадровой структуры правительства предусматривала меры по кадровому усилению дипломатической службы, служб контроля над аэропортами и т.д. При этом неизменно выдерживался общий принцип – не «резать по живому» и сокращать только естественно освобождаемые вакансии. Сокращенные ставки шли теперь в общий «правительственный пул», из которого ведомства при должном обосновании могли получить себе дополнительные штаты. Заявки ведомств подвергались внимательному анализу с позиций реальных потребностей, приоритета поставленных задач и т.д. Следует подчеркнуть, что подобный порядок стал возможным в том числе благодаря уникальной организации труда на нижних этажах делопроизводства, для которой было характерно отсутствие постоянно закрепленных за каждым отдельным исполнителем сфер узкой компетенции, что позволяло безболезненно сохранять дееспособность структурных единиц ведомств (секторов и отделов) после естественных сокращений.

В результате реализации поэтапного плана сокращений к 1986 г. численность государственных служащих уменьшилась по сравнению с начальным моментом плана на 5%[67]. Фактически к началу 80-х гг. общее число служащих центральных органов управления уменьшилось по сравнению с 50-ми гг., в то время как численность муниципальных работников осталась прежней. Особенно важным достижением можно назвать то, что установленная в 1967 г. численность центральных органов государственного управления за два десятилетия осталось на прежнем уровне, хотя общее население Японии выросло довольно значительно.

Ограничение роста структурных подразделений ведомств.

К середине 60-х гг. все большую остроту стала приобретать другая проблема административной системы – гипертрофированный рост правительственной структуры, проявляющийся в существенном увеличении числа департаментов министерств и ведомств. С 1955 по 1967 гг. их количество возросло с 77 до 113[68]. Разбухание организационной структуры ведомств, сопровождаемое усилением межведомственных и внутриведомственных (междепартаментских) противоречий, таило в себе угрозу снижения общей управляемости правительства и скоординированности государственной политики.

В конце 1967 г. кабинет Э.Сато запустил широкомасштабную программу сокращений бюро и департаментов, смысл которой заключался в следующем. Во-первых, было решено сократить по 1 департаменту (бюро) в каждом из министерств и ведомств. При этом решение о том, какой департамент должен попасть «под нож», принималось самим ведомством. Во-вторых, в целях недопущения дальнейшего организационного роста министерств и ведомств была введена модель реорганизации по принципу «сначала разрушить, а потом строить» (scrap-and-build), который означал, что для организации одного нового департамента необходимо сперва расформировать какой-либо старый. Для практического воплощения этой модели была принята система начисления «очков»: Административно-контрольное управление, выступавшее координатором реорганизационных мероприятий, начисляло очки «за» и «против» создания данного департамента в рамках данного министерства в соответствии с назревшими административными потребностями. Соответствующие разрешения выдавались только в том случае, если сумма очков «за» превышала сумму «против». В результате предпринятых мер кабинету Э.Сато удалось сократить количество департаментов с 131 в 1967 г. до 113 в 1970 г., (в 70-е гг. их численность стабилизировалась на уровне 125-127)[69]. Аналогичным образом был создан барьер и для роста общего числа консультативных советов при министерствах и ведомствах – их численность возросла с 194 в 1955 г до 277 в 1967 г., а затем в результате предпринятых мер снизилось до 210 в 1978 г. [70]

Важным направлением административной реформы
2 этапа явились также меры по оптимизации организационной структуры правительства, направленные на усиление власти премьер-министра в целях обеспечения единой линии при проведении правительственной политики, а также недопущение дальнейшего роста ведомственного сепаратизма. Наиболее крупной из них была предпринятая в 1964 г. 1-м ВКАР попытка усиления межведомственного института канцелярии премьер-министра. Для увеличения возможностей влияния премьер-министра на вопросы бюджетного планирования и другие ключевые вопросы государственной политики были подготовлены проекты решений о введении системы независимых от ведомств «помощников премьер-министра», а также об учреждении под началом премьер-министра канцелярии кабинета министров (найкакуфу), которая бы обладала правом формирования и редактирования бюджета.
1-й ВКАР обсуждал также на своих заседаниях вопросы дерегулирования, улучшения процедуры принятия решений, найма госслужащих, борьбы с коррупцией, сокращения практики «схождения с небес» и т.д. Однако до практической реализации пред-ложенные в указанных областях реформаторские мероприятия доведены не были.

Дата добавления: 2015-07-10