Модель государственного управления в мэйдзийский период

Формирование административной модели в эпоху Мэйдзи шло параллельно различным экономическим и социальным преобразованиям. Особенностью того периода была особая роль государства и, в частности, центрального правительства, в реализации реформистского курса. Сильная, эффективная государственная власть, опирающаяся на квалифицированную бюрократию и имеющая высокий престиж в народных массах, была для Японии раннемэйдзийского периода категорическим императивом с учетом масштаба внешних угроз и необходимости в радикальных социально-экономических реформах.

Процесс усиления государственной власти, проходивший под лозунгами восстановления власти императора, первоначально принял форму постепенной передачи центральному правительству княжествами прерогатив государственного управления. Централизация административной сферы имела поэтому, помимо всего прочего, политические цели подавления сепаратизма княжеств, контроля над ситуацией в стране в условиях возможного социального недовольства (со стороны самурайства и крестьян), обеспечения унификации законодательства по всей стране. Формально эта система возникла под видом "воссоздания" старой системы государственного управления, существовавшей в раннефеодальной Японии эпохи Нара (8 в. н.э.) и юридически оформленной с помощью кодекса законов Рицурё. Характерными чертами этой системы была завязанная на сильного императора система государственного управления, принципы формирования которой были заимствованы в Китае.В рамках этой системы во главе государства стоял император, обладающий верховными полномочиями в области административного управления, кадровых назначений, командования вооруженными силами и т.д. Ему подчинялся государственный совет дадзёкан, который являлся высшим административным органом в стране, и включал специальный орган для коллегиального решения насущных государственных задач (гисэйкан). На местах была создана достаточно эффективная система управления регионами, основанная на жесткой иерархичности отношений центра и провинций. Была централизована и система вооруженных сил, сочетавшая в себе центральный и локальный принципы формирования.Мэйдзийские преобразования на начальном этапе формально проходили в русле воссоздания спустя 1300 лет подобной модели императорской власти. Так, указом императора от 17 января
1868 г. была создана предусмотренная еще законами эпохи Рицурё система «трех государственных постов» сансёку: председатель сосай, старшие советники гидзё и младшие советники санъё. Быстро формировались первые подразделения, дифференцированные по отраслям управления (ка, а с 3 февраля 1868 г. – кёку). Для координации работы правительства при главе исполнительной власти был образован сосайкёку (департамент председателя), который обеспечивал унификацию принимаемых решений и, таким образом, целостность проводимой государством политики. 17 мая 1868 г. император издал указ о государственном устройстве (сэйтайсё), в соответствии с которым взамен системы «трех государственных постов» вводился государственный совет дадзёкан во главе с принцем крови или представителем высшей аристократии кугэ. В его составе уже имелся консультативный совет с двухступенчатой структурой (консультативный совет и нижняя палата) и целый ряд ведомств кан. Несмотря на содержавшуюся в указе декларацию разделения трех властей, на деле в верхней палате произошло их фактическое объединение, так как консультативный совет занимался выработкой и изданием законов (законодательная власть), высшими кадровыми назначениями и решением вопросов государственного управления (исполнительная власть), а также являлся высшей судебной инстанцией.

С учетом того обстоятельства, что уровень централизации управления оставался весьма низким, акценты государственного строительства постепенно смещались в сторону укрепления центральной власти на местах и борьбы с сепаратизмом княжеств. Мэйдзийское правительство предприняло меры по конфискации владений даймё, поддержавших сёгуна в гражданской войне, и установлению там управленческой инфраструктуры правительства. В соответствии с императорским указом 1871 года на местах была предпринята унификация должностной иерархии ("Система управленческих должностей в княжествах, ханти сёкусэй), а в марте 1869 г. произошла «передача прав княжеств» (хансэки хокан) - передача княжествами Сацума, Тёсю, Тоса и Хидзэн прерогатив администрирования в центр. В июле 1869 г. было введено положение об административной иерархии (сёкуинрэй), которое внешне воссоздавало древнюю китайскую систему государственного управления. Так, на место старых Отделов (кан) пришли 6 министерств сё –: гражданское (мимбу), финансов (окура), военное (хэйбу), юстиции (кэйбу), императорского двора (кунай) и иностранных дел (гайбу). Новым шагом стало упразднение 9 августа 1871 г. княжеств и установление системы административно-территориального управления (хайхантикэн).

В 1871 г. была предпринята новая попытка реформирования правительственной структуры – установление 3-палатной системы правительства (санъинсэй). В государственном совете вводилось 3 палаты: центральная (сэйин), в ведении которой находились центральные вопросы административного управления (религия, дипломатия, война и мир, подготовка государственных договоров и проч.), правая (уин), представлявшая собой собрание глав ведомств, и левая (саин) – подготовка рекомендаций по законопроектам центральной палаты. Согласно правительственному указу, в стране вводилось 8 министерств: по делам религии, иностранных дел, финансов, военное, образования, поощрения промышленности, юстиции, по делам двора – во главе которых стояли чиновники в ранге министра. Одновременно при государственном совете дадзёкан вводились должности политических советников санги (в основном их заняли представители кланов Тёсю и Сацума), которые, неся перед императором совещательную ответственность, были носителями реальной политической власти. Разделение административной и политической ответственности в разных эшелонах государственной власти (в данном случае в руках министров и политических советников санги) создавало предпосылки для внутренних противоречий и таило в себе первую серьезную угрозу системного управленческого кризиса.

В 1873 г. императорским указом была проведена реформа органов государственного управления. Обязанность «консультирования» императора была ограничена «правым» и «левым» министрами, возглавлявшими соответствующие палаты в составе государственного совета. Совещательная ответственность санги теперь в отношении императора, таким образом, стала носить опосредованный характер. В то же время всем санги были предоставлены полномочия глав министерств, сами они были объединены в кабинет найкаку, сосредоточивший в себе функции высшего политического руководства. Одновременно всем санги был присвоен более высокий ранг государственной службы (из санъё они были переведены в гидзё). Такая система просуществовала до 1885 г., когда была введена система кабинета министров.

Особенностью системы государственного управления до 1885 г. была двухуровневая структура государственного управления, в рамках которой существовал более высокий уровень государственного совета, призванный осуществлять «руководство» отдельными министерствами, и более низкий уровень отдельных министерств, главы которых были с 1873г. объединены в кабинет найкаку. Обладая статусом верховным статусом «непогрешимого» главы государства, император в своих решениях практически полностью зависел от того ограниченного круга должностных лиц, которые по закону несли перед ним совещательную ответственность. В то же время император не мог получать консультации непосредственно от глав отдельных министерств, которые обладали реальной административно-управленческой информацией. Кроме того, от государственного совета, в состав которого входили политические советники санги, не требовалось иметь консолидированной позиции при консультировании императорской власти, что повышало риск управленческих ошибок. Другой важной проблемой того периода явилась трудность согласования позиций отдельных министерств. Это было связано с тем, что министерства напрямую не были объединены в кабинет министров и не подчинялись в своих оперативных решениях единому координирующему началу. Особую проблему также представляло перекрещивание сфер полномочий отдельных министерств, которое создавало почву для межведомственного соперничества. В свою очередь, государственный совет не давал им реальных механизмов для унификации позиций.

Реформа 1873 г., которая перевела политических советников санги на позиции руководителей министерств, имела двойственный результат. С одной стороны, предоставив политическим советникам административную власть, она сняла проблему дуализма государственного устройства, обеспечив политической элите реальные рычаги управления. В то же время она лишила императора возможности опереться на политических консультантов, не связанных узкой ведомственной принадлежностью и потому способных выступать с широких государственных позиций. Это обстоятельство выдвинуло на повестку дня необходимость в организации кабинета министров как политического органа координации и управления.

22 декабря 1885 г. был издан императорский указ, в соответствии с которым отменялся государственный совет дадзёкан и создавалось 10 министерств – императорского двора, иностранных дел, внутренних дел, финансов, военного, морского, юстиции, просвещения, сельского хозяйства и торговли, путей сообщения. Глава министерства императорского двора (он же хранитель императорской печати) стал ближайшим советником императора. Руководители отдельных министерств были объединены в единый координирующий орган - кабинет министров (найкаку). На вооружение при создании кабинета была взята германская модель правительства, чему немало способствовала стажировка Ито Хиробуми в Германии.

Создание кабинета министров означало большой шаг вперед по сравнению с предыдущим периодом. Во-первых, произошло вычленение полномочий и сферы ответственности отдельных министерств, что позволило лучше упорядочить взаимоотношения между ними и, таким образом, повысить эффек-тивность принимаемых решений. Во-вторых, на министров, наконец, была возложена прямая совещательная ответственность перед императором. В результате произошло окончательное закрепление системы, при которой министры стали соединять в своем лице совещательную ответственность перед императором и реальную административную и политическую власть. В-третьих, с упразднением государственного совета была отменена двухступенчатая структура государственной власти, при которой над министерствами имелся «вышестоящий» авторитарно-иерар-хический орган, каковым являлся государственный совет дадзёкан. Кабинет министров с самого начала был основан как чисто коллегиальный орган, состоящий из глав министерств и призванный согласовывать их позиции в общегосударственных интересах. При этом было ясно обозначено руководящее положение премьер-министра в новой структуре. В-четвертых, система кабинета министров закрепила особое положение министерства императорского двора кунай, которое стало обособленным от кабинета органом. Это лишний раз подтвердило особый характер полномочий императорской власти.

В новый этап своего развития административная система страны вступила в связи с провозглашением в феврале 1889 г. конституции. Продолжением курса на создание жизнеспособного кабинета министров, действующего в рамках новой конституции, стала реформа системы кабинета министров 1890 г. Прежде всего, эта реформа позволила существенно укрепить положение государственных министров (кокумудайдзин), в отношении которых было указано, что именно они составляют кабинет министров, состав которого ранее не был определен законодательно (ст.1 Указа 1890г.). Об усилении роли государственных министров свидетельствовало и закрепление за ними ранее не обозначенной прерогативы подписывать указы и распоряжения по различным отраслям государственного управления (ст.4 упомянутого указа), а также монопольной обязанности нести консультирующую ответственность (хохицу сэкинин) перед императором (ст.55 ч.1 Конституции), которая никак не определялась старой системой[44]. В то же время в рамках реформы 1890 г. произошло существенное снижение значения должности премьер-министра в иерархии государственной власти. Так, если по указу 1885 г. он являлся «руководителем» (кантоку) кабинета министров, то теперь его положение было низведено до «организатора единства» кабинета. Иными словами, по своему положению он становился не более чем "первым среди равных". Таким образом, глава кабинета министров перестал пользоваться командно-административными полномочиями при решении вопросов государственного управления, входящих в компетенцию какого-либо из министерств.

Оценивая значение реформы 1890 г., можно отметить, что она была логичным завершением начатого ранее процесса государственного строительства, призванного построить систему исполнительной власти, которая бы обслуживала суверенные права императора. Фактически уравняв между собой всех членов кабинета, реформа 1890г. сняла противоречия между премьер-министром и отдельными государственными министрами, которые заключались в том, что, с одной стороны, ранее они находились между собой в отношениях иерархической соподчиненности, с другой – были равны с точки зрения одинаковой степени совещательной ответственности перед императором. С другой стороны, с точки зрения теории конституционного права реформа 1890г. представляла собой определенный откат назад по сравнению с законодательством 1885 г. Произошло существенное ослабление полномочий премьер-министра в пользу отдельных министерств, что объективно означало ослабление руководящего начала, снижение управляемости всей системы правительства, давало почву для разворачивания межведомственного соперничества. Тенденции в сторону ослабления координирующего начала в деятельности кабинета и всей системы государственного управления получили в дальнейшем еще большее развитие после введения в 1898 г. системы, которая предусматривала, что должности военного и морского министров должны были заниматься только лицами, находящимися на действительной воинской службе. Таким образом, военное и морское министерство теперь получали реальный рычаг давления на правительство, отказываясь рекомендовать своих представителей на должность.

Следует также учитывать, что реформа 1890 г. проходила в конкретных исторических условиях политической борьбы за власть между различными группировками, объединенными по земляческому признаку. Выходцы из княжеств Тёсю, Сацума и Тоса, сыгравших ключевую роль в мэйдзийских преобразованиях и претендовавших на монопольные права в пользовании плодами победы, зорко следили за тем, чтобы ни одна из партнерских групп значительно не усилила своих позиций. Должность сильного главы кабинета министров не соответствовала политической ситуации того времени, ибо ее занятие представителем одной из группировок означало существенное усиление этой группировки и, таким образом, разрушение баланса сил в системе государственной власти. Став предметом вожделений со стороны кланов Сацума и Тёсю, должность премьер-министра, таким образом, неизбежно превратилась бы в «яблоко раздора», осложнила бы достижение политических компромиссов и застопорила бы весь политический процесс. Постоянная смена представительства кланов Сацума и Тёсю происходила даже на «ослабленной» должности премьер-министра в кабинетах Курода, Ямагата и Мацуката. При этом баланс представительства кланов в кабинете в целом был неизменным (например, в 1 кабинете Ито находилось по 4 представителя кланов Сацума и Тёсю).

К середине 80-х гг. относятся и первые попытки формирования системы государственной службы. Потребность в квалифицированных кадрах заставила ввести в 1887 г. систему государственных экзаменов на чиновничьи должности, которые впервые предоставили открытый доступ к сфере государственного управления всем слоям японского общества[45]. Кроме того, в 1886 г. в Токийском императорском университете специально для подготовки чиновников центрального аппарата правительства был организован юридический факультет, выпускники которого с 1887 г. стали назначаться на должность без специальных экзаменов. В 1893 г., однако, эта привилегия выпускников юридического факультета была ликвидирована и введены новые правила набора и продвижения государственных чиновников, основанные на личных достижениях претендентов. В результате введения меритократического подхода к формированию государственной службы возможность проявления себя на государственном поприще получили широкие социальные слои. В 1899 г. были введены обязательные экзамены при найме в министерства иностранных дел и юстиции. В том же году был принят дисциплинарный кодекс, который детально определял должностные полномочия бюрократов.

Дата добавления: 2015-07-10