Премьер-министр

Канцелярия премьер-министра:

Комиссии:

Национальная комиссия по общественной безопасности

Комиссия по справедливым торговым сделкам

Комиссия по урегулированию проблем в области загрязнения окружающей среды

Управления:

Управление императорского двора

Административно-контрольное управление*

Управление по развитию Хоккайдо*

Управление национальной обороны (с 1954 г.)*

Управление оборонных объектов

Управление экономического планирования*

Управление по науке и технике*

Управление по защите окружающей среды (создано в 1971 г.)*

Управление по развитию Окинавы*

Управление национальных земель*

Министерства:

Министерство внешней торговли и промышленности*

Управление национальных ресурсов и энергии

Патентное бюро

Управление мелких и средних предприятий

Министерство внутренних дел*

Управление пожарной охраны

Министерство здравоохранения и социального обеспечения*

Управление социального страхования

Министерство иностранных дел*

Министерство образования*

Управление культуры

Министерство почт и телекоммуникаций*

Министерство сельского, лесного хозяйства и водного промысла*

Управление продовольствия

Управление лесного хозяйства

Управление водного промысла

Министерство строительства*

Министерство транспорта*

Управление по безопасности на море

Управление метеорологии

Управление по расследованию инцидентов на море

Министерство труда*

Центральная комиссия по трудовым отношениям

Комиссия по трудовым отношениям в сфере общественного предпринимательства

Министерство финансов*

Национальное управление по налогам и сборам

Министерства юстиции*

Управление по расследованию дел в сфере общественной безопасности

Административная комиссия по национальным экзаменам адвокатов

Комиссия по общественной безопасности

Министерство по делам местного самоуправления* (создано в 1960 г.)

Принятое законодательство установило общий принцип взаимной координации между административными органами. В соответствии со ст.22 «Закона о структуре государственного управления», «все органы административного управления обязаны поддерживать друг с другом связи таким образом, чтобы они могли выполнять свои управленческие функции как единое целое». Обеспечение внутриведомственной координации органическим образом вытекает и из принципа коллективной ответственности кабинета министров, предполагающего его способность вырабатывать единую позицию и выступать с ней перед высшим законодательным органом страны.

Значительное место в принятом законодательстве уделяется конкретным механизмам межведомственной координации, призванным обеспечить внутреннее единство и непротиворечивость решений отдельных ведомств, эффективность его функции быть политическим органом исполнительной власти в стране. Это следующие механизмы: (1) лидирующее положение премьер-министра в системе кабинете министров и (2) координирующая роль кабинета министров в отношении отдельных министерств и ведомств. Особое внимание, уделявшееся их разработке, объясняется в том числе и критическим осмыслением рассмотренных выше уроков довоенного периода, для которого было характерно постоянное соперничество между отдельными ведомствами. Рассмотрим указанные механизмы по отдельности.

(1) Лидирующее положение премьер-министра в системе государственного управления

Принципиальное значение приобрели в этом отношении особые полномочия премьер-министра, которыми в довоенный период глава кабинета министров не пользовался. Речь, прежде всего, идет о законодательном обеспечении лидирующего и руководящего положения премьер-министра внутри кабинета. Как указывает ст.72 Конституции, а также ст. 6 «Закона о кабинете министров», премьер-министр, «представляя» кабинет министров, осуществляет контроль и общее руководство (сики кантоку) различными административными подразделениями, под которыми подразумеваются министерства и управления. В «Законе о структуре государственного управления» (ст.1 и 2) указывается, что все органы правительства (за исключением Совета по кадрам) находятся в подчинении (токацу) премьер-министра. Кроме того, как уже отмечалось ранее, лидирующее положение премьер-министра получило дополнительное обеспечение в лице его права назначения и снятия министров с должностей (химэнкэн) (ст.67 Конституции), являющегося важным условием обеспечения коллективной ответственности кабинета министров. Наделение главы кабинета этим право носило для послевоенной административной системы принципиальный характер и было преодолением нерациональности довоенной модели, в рамках которой для увольнения даже одного члена кабинета требовалась отставка всего правительства.

Лидирующее положение премьер-министра в правительстве вытекает и из общей логики парламентско-кабинетной системы, в которой премьер-министр возглавляет правительство именно как глава партии парламентского большинства. Избрание главы исполнительной власти из числа депутатов нижней палаты парламента естественным образом предполагает предоставление ему всех необходимых прав и полномочий, обеспечивающих его лидирующее положение в исполнительной власти и одновременно позволяющих призвать его к ответственности за действия кабинета как его руководителя.

(2) Координирующая роль кабинета министров в системе центрального правительства и обеспечение его деятельности

Послевоенное законодательство предоставило кабинету министров ключевую роль в процессе выработки политической линии отдельных министерств и ведомств. Прежде всего, следует назвать такой механизм координации, как назначаемые премьер-министром заседания кабинета, на которых обязаны присутствовать все государственные министры, вне зависимости от существа рассматриваемых на них вопросов.

В практической деятельности кабинету министров оказывает поддержку его технические органы. Сюда, прежде всего, относится не существовавший ранее секретариат кабинета министров (найкаку камбо). В соответствии со ст.12 «Закона о кабинете министров», цель этого органа заключается в организационно-техническом обеспечении регулярной практики заседаний кабинета, их протоколирования и надлежащего оформления и проч. Через этот орган, кроме того, решаются и общеорганизационные вопросы деятельности кабинета. В противоположность этому, законодательное бюро кабинета министров (найкаку хосэйкёку) осталось в правительственной структуре с довоенного времени. Его цель заключается в том, чтобы проверять представляемые отдельными ведомствами в кабинет законопроекты с точки зрения их соответствия существующему законодательству и общей политической линии кабинета министров, внутренней непротиворечивости, требованиям оформления и проч. Что же касается канцелярии премьер-министра (до апреля 1949 г. – управление премьер-министра), которая была первоначально замыслена как мощный орган межправительственной координации, то она с 50-х гг. играла в основном роль органа оперативного экономического управления в «узких» областях экономики и до середины 90- гг. так и не оправдала своего первоначального предназначения.

Гораздо большую роль в межведомственной координации стал играть совет административных заместителей министра, являющийся неформальным, т.е. не предусмотренным действующими законами органом, действующим как оперативный канал коммуникации между министерствами и ведомствами. Помимо административных заместителей министра, в совет входят также генеральный секретарь кабинета министров и его заместитель, заместитель начальника законодательного бюро кабинета министров, а также заместитель по административным вопросам генерального директора канцелярии премьер-министра, иные компетентные лица. Заседания совета проходят каждую неделю по понедельникам и четвергам. Их основная цель заключается во всесторонней подготовке предстоящего на следующий день заседания кабинета министров: выработке повестки дня, согласовании проектов решений и т.д. Практически именно этот совет играет ключевую роль в процессе выработки государственной политики, так как в реальности кабинет министров, как правило, утверждает согласованное накануне на заседании этого совета решение.

Важной частью демократических преобразований системы государственного управления явилась реформа системы государственной службы. Главная цель реформ, преследуемых оккупационными властями, заключалась в том, сохранив ее довоенный кадровый и отчасти организационный потенциал, привести государственную службу в соответствие с конституционными нормами о суверенитете народа, обеспечить эффективность работы в тяжелых послевоенных условиях, не допустить политизации. В Японии продолжала работать миссия Брейена Гувера, приглашенного Штабом объединенного командования в Японию в ноябре 1946 г. и представившего кабинету Т.Катаяма в июне 1947 г. ряд рекомендаций по поводу нового «Закона о государственной службе». При этом вариант Б.Гувера был более консервативным, чем предложения японской стороны, в плане обеспечения гарантий недопущения политического влияния на государственную службу. Например, Гувером были решительно отвергнуты предложения Т.Катаяма «о политических назначениях» в министерствах на уровне заместителей министра, о подчинении Совета по кадрам кабинету министров и т.д. Историки отмечают, что позиция Б.Гувера, вероятно, была связана с его опасениями прихода к власти левых[54].

Принятый «Закон о государственной службе»[55] характеризуют следующие черты. Прежде всего, государственные служащие страны лишились своего привилегированного статуса императорских чиновников и теперь стали «слугами народа», т.е. государственная служба юридически была поставлена на службу народным интересам. Одновременно отменена была сама сословно-иерархическая система кансисэй. В системе государственной службы ввозилась градация, предполагающая наличие т.н. «обычной» и «специальной» государственной служб. Отличие между ними заключается в том, что в «обычной службе», в отличие от «особой», должность и жалованье определяются на основе итогов государственных экзаменов и тарифной сетки. В «особую службу» вошли премьер-министр, государственные министры и иные носители политических должностей в государственном аппарате (в частности, назначаемые парламентом парламентские заместители министров), служащие парламента и секретари депутатов парламента, служащие Управления национальной обороны (в том числе все военнослужащие «сил самообороны»), судьи и иные работники судов, ответственные работники дипломатической службы (послы и посланники), а также члены Научного совета Японии и Академии наук.

В соответствии с «Законом о государственной службе» в систему государственной службы вводились опробованные в США принципы классификационной иерархии, место в которой определялось в зависимости от должности чиновника, а также сферы его полномочий (ст. 29). В 1950 г. во исполнение закона было принято конкретное Положение о системе должностной иерархии, установившее систему рангов и разрядов (в настоящее время в государственной службе насчитывается 8 рангов и 15 разрядов). Государственные служащие получили в соответствии с законом ряд привилегий. В соответствии со ст.67 «Закона о государственной службе», за исключением особых случаев, предусмотренных законом, государственные служащие не подлежат переводу на низшие должности, отстранению от работы и увольнению, что обеспечивает им стабильность найма и высокий уровень социальной защищенности. Оплата труда производится в соответствии с положением служащего в рангово-должностной иерархии на основе принимаемого на регулярной основе «Закона о заработной плате», существующего отдельно для центральной и для муниципальной государственной служб. Общим является немеритократический принцип оплаты труда, т.е. отсутствие прямой связи размеров оплаты с результатами труда. В целях защиты и улучшения условий службы государственные служащие могут создавать свои организации (профсоюзы), которые в реальности объединяют входит около 60% государственных служащих. В то же время государственная служба накладывает на своих работников ряд ограничений. Не допускается стачечная деятельность, профсоюзы госслужащих не могут вести переговоры о заработной плате. Часть ограничений относится к мерам обеспечения «политической нейтральности» государственных служащих: они могут вступать в политические партии, но не могут становиться в них руководящим лицом, политсоветником и т.д.

Для решения всех вопросов, связанных с наймом, оплатой труда и иными вопросами трудовых отношений государственных служащих в составе канцелярии премьер-министра создавался специальный Совет по кадрам. Являясь формой Комиссии, Совет по кадрам не входит в административную систему государства и пользуется независимостью от бюджета правительства, что создает определенные гарантии в отношении возможностей политического давления на систему государственной службы. Этот коллегиальный орган включает 3 членов, назначаемых решением кабинета министров и с согласия обеих палат парламента сроком на 4 года из авторитетных лиц с высокими моральными качествами, обладающих знаниями и опытом эффективного управления. В качестве меры обеспечения их политической нейтральности закон не допускает для них участие в активной политической деятельности, исключает возможность принадлежности сразу двух членов Совета к одной политической партии либо к когорте выпускников одного университета.

Совет по кадрам собирается не реже 1 раза в неделю и обладает разветвленной структурой кадрового обеспечения государственной службы: секретариатом с множеством функциональных комитетов, бюро и отделов, 9 региональных бюро (более 700 человек). Он назначает административного директора, который является руководителем технического аппарата Совета. В канцелярии премьер-министра, всех министерствах и ведомствах и иных административных органах действует представитель Совета по кадрам, должность которого фактически соответствует начальнику кадровой службы соответствующего ведомства.

Перед Советом по кадрам поставлены следующие задачи:

осуществление экзаменов для приема на государственную службу и для продвижения по службе. Для этого Совет проводит назначение экзаменационных органов, определение процедуры проведения экзаменов и т.д.;

определение нового статуса лиц, принимаемых на работу на государственную службу со стороны;

дача рекомендаций кабинету министров в отношении нормативов, касающихся условий труда, заработной платы и проч.;

решение вопросов социальной защиты государственных служащих и иных аспектов действия «Закона о государственной службе».

Принятие нового законодательства в области системы государственной службы имело для Японии огромное значение. Были заложены демократические принципы ее формирования, заложены основы политической нейтральности, независимости от политической обстановки в стране, что обеспечивало гарантии высокого общественного доверия.

В то же время следует отметить, что коренного преобразования кадрово-организационной системы государственной службы в Японии не произошло. Так, свои должности в госаппарате сохранило подавляющее большинство высших государственных чиновников довоенного периода (за исключением военной и полицейской бюрократии. Поскольку экзамены для госчиновников были проведены в послевоенный период весьма формально, трудно говорить о «чистках» госаппарата, подобных тем, что были проведены в поверженной Германии. Трудно назвать радикальной и саму реформу, не создавшую действенных механизмов гражданского контроля над административной сферой. Вся «политическая номенклатура» ведомств оказалась ограничена должностью министра и его парламентского заместителя, что оставляло кадровой бюрократии прерогативу решения всех существенных вопросов. Под предлогом «обеспечения независимости» Совет по кадрам фактически был выведен из-под механизмов прямого парламентского контроля (за исключением кадровых назначений). Наконец, была сильно ограничена поли-тическая активность рядовых государственных служащих[56].

Несмотря на введение новой терминологии для понятий «государственный служащий» (комуин), «орган государственного управления» (гёсэй кикан) и т.д. (что было призвано подчеркнуть разрыв с традициями государственной службы довоенного периода), фактически неизменной осталась ее иерархическая кадровая организация, для которой было характерно деление на основе экзаменационного ценза на «карьерную» бюрократию 1 класса (бывшая «высокая» бюрократия довоенного времени), имеющую монопольный доступ к высшим эшелонам управления, и «некарьерную» бюрократию 2 и 3 классов, вынужденную довольствоваться техническими должностями.

Отсутствие радикальности и проявление значительной доли консерватизма к реформированию системы государственной службе со стороны американской оккупационной администрации, которая определяла стратегическую линию реформ, трудно понять без учета конкретной социально-политической ситуации послевоенной Японии. Следует в первую очередь учитывать то обстоятельство, что Союзный совет рассматривал админи-стративную систему страны как единственную точку опоры для проведения своей политики. Распускать старый госаппарат и создавать новый означало для оккупационных властей в тех условиях не только ввергнуть страну в хаос, но и лишиться возможности проведения преобразований в переходный период безвластия, поскольку все силы пришлось бы кинуть на обеспечение государственного управления. Сыграла свою роль также организационная и методологическая незрелость в вопросах выработки государственной политики политических партий, которые были «задавлены» довоенными репрессиями и, неожиданно оказавшись в центре общественно-политической жизни, показали недостаток зрелости в области государственного управления, что не позволяло опереться на них в деле государственного строительства. Наконец, существенным был и вопрос доверия к бюрократии в обществе. Как отмечал проф. Токийского университета К.Цудзи, японская общественность послевоенного периода в своей массе искренне верила в «нейтральность» бюрократии.[57] Это создавало благоприятную среду для проведение не всегда популярных реформаторских шагов, если эти шаги осуществлялись силами самой бюрократии.

Дата добавления: 2015-07-10